批而未建土地監測應用研究
——以湖南省懷化市為例

鄧世贊，鄧新忠，王 璟，李振紅，王嘉龍

（1.湖南省不動產登記中心，湖南 長沙 410000；2.創輝達設計股份有限公司，湖南 長沙 410000）

批準未建設（以下簡稱批而未建）的建設用地調查作為第三次全國土地調查（三調）中專項調查的重要內容之一，是開展建設用地批后監管、促進土地節約集約利用的基礎[1]。國家陸續出臺了一系列政策制度[2]，分類施策加快存量批而未建土地的處置；同時建立了全國統一的土地市場動態監測與監管系統，采用信息化手段對建設用地實行動態化監管[3-4]，開展土地全生命周期管理。目前，國內關于批而未建土地的研究多集中于形成原因、對策研究、處置方式等方面[5-8]，部分學者也基于高清遙感影像進行土地監測[9-10]，但對于如何建立高效、動態的調查監測方式少有關注。隨著三調項目的結束和年度變更調查工作的開展，及時、高效掌握批而未建土地的時空分布情況顯得尤為重要。本文結合湖南省三調批而未建專項調查省級核查項目，以懷化市為例，充分利用三調成果中的地類數據和湖南省1∶2 000 數字正射影像數據，將歷年審批紅線數據進行疊加，查清了2000—2019年懷化市批而未建土地的數量和分布情況，有助于盤活懷化市批而未建土地、科學合理報批和供應土地、促進土地節約集約利用。

1 數據準備

1.1 研究區概況

懷化市是湖南省面積最大的地級市，位于湖南省西部偏南，下轄12個縣市區和一個管委會；土地總面積為27 564 km2，建設用地相對較少，占比為2.96%。本文采用2000—2019 年批準用地紅線項目1 699 個，涉及10 149個地塊，面積為21 703.16 hm2，其中100 hm2以上的項目22個、10～100 hm2的項目316個、1～10 hm2的項目872個、小于1 hm2的項目489個。

1.2 數據來源

本文主要監測懷化市2000—2019年批準的新增建設用地實際建設情況，涉及的數據包括：①土地利用現狀數據，監測地類依據為湖南省三調數據庫縣級調查成果（截至2019 年9 月30 日）；②批準用地紅線數據，來源于自然資源部下發的懷化市2000年—2019年5 月31 日批準用地紅線，shp 格式；③遙感影像數據，來源于湖南省不動產統一登記基礎數據建設中的1∶2 000 數字正射影像[11]；④歷年高分辨率遙感影像數據，用于輔助分析紅線內土地建設進度情況[12]。

2 技術路線與方法

本文利用3S 技術對三調成果中的地類數據、1∶2 000數字正射影像進行疊加，逐項清理核實歷年批準的新增建設用地，監測每宗土地紅線范圍內的實際利用狀況。結合遙感影像特征，判斷紅線內土地的建設類型（已建設、未建設、正在施工等）；再計算紅線地塊中各類圖斑面積和占比，分年度和地區進行統計；最后利用GIS空間分析對2000—2019年懷化市批而未建土地進行時空特征分析。監測時采用內外業相結合的方式，若用地紅線圖斑內的影像不清晰、無法識別，可利用其他時段高分辨率遙感影像和用地規劃等相關資料進行輔助分析，也可結合外業踏勘進行驗證。

3 監測應用實施過程

3.1 監測單元

由于一個項目包括多個批次用地，因此存在開工時間不同、建設進度不一致等不易判定是否建設的問題。為便于監測和匯總，本次批而未建土地監測工作以地塊圖斑為基本單元，但部分圖斑較細碎對判讀精度有影響[13]。

3.2 解譯標準

首先核實用地紅線圖斑內的地塊在三調地類中是否為建設用地，然后分析遙感影像反映的地類特征與三調地類是否一致，可充分利用影像特征進行目視解譯，也可基于多時相遙感影像數據進行驗證。以某城中村、棚戶區拆遷項目為例，具體解譯標準為：①未建設，影像特征表現為城區中低矮雜亂的宅基地建筑物或老舊的建設不規整的廠房（圖1a）；②正在建設，影像特征表現為主體工程已建成，但仍有塔吊等設備[2]（圖1b）；③已建設，對于安置小區、保障性住房建設項目等拆遷改造項目，按照項目建設規劃特征，建成后應是具有較整齊的建筑物格局、樓層較高、有道路格網規劃的居民小區，滿足上述條件，則可認為拆遷改造項目已完成（圖1c）。

圖1 新增建設項目建設狀態解譯結果實例

對于公園、運動場所等非常規類建設項目，位于城市外的公園在三調認定地類中可能會歸為非建設用地類型，應根據影像特征判斷建設與否。以體育中心為例，2013年6月獲取的影像中無明顯動工跡象，三調認定地類為宅基地或林地的獨立圖斑，可視為未建設（圖1d）；2017 年10 月、2018 年10 月影像上有操場、人行道、體育場地等人造景觀特征，則可基于建設進度判定為正在建設或已建設[14]（圖1e、1f）。對于高速公路、鐵路等線性工程項目，由于施工周期較長且跨多個行政區域，監測時采取分段計算方法。一條道路的某一段路面建設范圍（包括路肩、路坎等）未達到批準建設寬度的，應認為其未建設；達到建設寬度的，應算作已建設。

3.3 監測結果分類

本文通過對用地紅線圖斑內的影像進行地類判讀，并結合三調地類圖認定地類，監測紅線內土地建設情況。各類型具體監測標準見表1。因影像存在時效性差異，三調認定地類可能會與遙感影像反映的地類特征完全不同，可結合土地市場監測系統中的項目進度信息和其他時段的影像數據進行深度判別，原則上以三調認定地類為準進行判斷。當同一地理位置存在多個相同項目編號的重復紅線圖斑時，只保留一個；當不同類型建設項目存在重疊時，需分開各自判斷，并對建設范圍進行分割。

表1 建設類型與監測標準

表2 懷化市2000—2019年批準新增建設用地監測情況

4 研究結果與分析

4.1 批而未建土地的總體情況

本次監測的批而未建土地是指在核查時點（截至2019年9月30日）上尚未開發建設的土地，包括尚未完成拆遷改造，影像表現仍為原地類，以及只進行地上物拆遷、平整場地、圈建圍墻、臨時綠化、搭建工棚等準備工作，但后續并未正式施工的土地[13]。分析結果顯示，懷化市2000—2019 年批準建設用地中，有250個項目未開工建設，占比為14.71%；未建設面積為4 233.97 hm2，占批準建設用地紅線總面積的19.51%。

4.2 批而未建土地的時間變化情況

根據年度分析（圖2），除2001 年外，各年度批準的建設用地均存在不同程度的未建設情況，且占比基本呈逐年增長趨勢，2012 年批而未建土地的規模最大，為712.66 hm2，由于有一個占地128.82 hm2的水電站庫區項目未建設，若排除該項目影響，批而未建土地增長較平穩；2018 年和2019 年批而未建土地占比較大，分別為55.4%和52.4%；2000 年批而未建土地占比相對突出，為80.64%，但該年度整體批準建設用地面積不大。

圖2 2000—2019年批而未建土地年度變化情況

4.3 批而未建土地的空間分布情況

根據縣市區分析（圖3），2000—2019 年洪江市、鶴城區、中方縣批準建設用地規模最大，占全市總量的56.44%，但批而未建土地規模最大是鶴城區（1 296.9 hm2），其次是中方縣（753.62 hm2）、會同縣（406.21 hm2）；批而未建土地占比最大的是鶴城區（33.41%），其次是會同縣（28.73%）、新晃縣（25.22%）。從空間分布來看（圖4），以鶴城區為例，批準建設用地范圍主要集中在東部和南部地區（圖4中的集聚圈），與《鶴城區土地利用總體規劃（2006—2020 年）》中確定的產業布局和發展區域高度一致[15]。上圈為區政府所在地，屬于中心城區范圍內的大面積集聚；中圈為懷化高鐵南站所在區域；下圈為懷化市經開區，是以現代商貿物流業、現代服務業和生物醫藥為主的產業園區。以2 km 為間隔半徑對上述集聚圈進行緩沖區分析，3 個區域涉及項目1 105 個，占總量的65%以上，核查時點有將近1/3的新增建設用地未開工建設，批地時間主要集中在2016—2019年。近年來交通樞紐釋放的紅利帶動了高鐵新城項目的快速開發、招商引資項目的引進以及政府民生項目的加快推進，再加上國家“增存掛鉤”和湖南省“月清三地”政策的嚴格實施，批而未建情況已得到有效控制。

圖3 各縣市區批而未建土地面積統計圖

圖4 2000—2019年批而未建土地空間分布示意圖

5 結語

本文以2019年9月30日為核查節點，利用三調成果中的地類數據和湖南省1∶2 000 數字正射影像數據，逐項清理核實歷年批準的新增建設用地，查清了2000—2019年懷化市批而未建土地情況，并進行時空特征分析。

1）2000—2019 年懷化市批而未建項目有250 個，總面積為4 233.97 hm2，占批準建設用地紅線總面積的19.51%。除2001 年外，各年度均存在不同程度的未建設情況，且占比逐年增長。

2）由于一個項目存在多個批次用地且建設進度不一致的問題，本次監測以地塊圖斑為基本單元，一個項目可能存在已建、在建、未建等3 種建設類型，統計時進行分類匯總。

3）本次監測以內業判讀為主，當無法直接識別供地圖斑范圍內地塊建設與否時，可結合多時相遙感影像監測多個時段同一地塊的建設變化情況，也可結合外業調查和用地規劃等資料進一步核實。

4）三調成果為批而未建土地監測提供了數據基礎。本文提出的批而未建土地監測方法，簡單易行，后續可結合年度土地變更調查項目，進一步深入研究和完善，實現對批而未建土地監測工作的常態化、規模化應用。