市級國土空間總體規劃數據庫建設與報批內容研究

賴權有，錢 競，唐 欣，聶 可

（1.深圳市規劃國土發展研究中心，廣東 深圳 518034；2.深圳市規劃和自然資源數據管理中心，廣東 深圳 518034）

自2018年國家結構改革以來，國土空間規劃編制探索進入第四年，隨著越來越多省、市、縣級國土空間總體規劃成果的發布公示以及“三區三線”劃定工作的完成，預計各級國土空間總體規劃將很快進入成果審查報批階段。《省級國土空間總體規劃編制指南（試行）》[1]明確了省級總規成果的上報要求；《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》[2]（以下簡稱《市級指南》）要求形成市級總規數據庫，并作為市級總規成果的組成部分同步上報，但未明確數據庫具體的建設和報批內容；《市級國土空間總體規劃數據庫規范（試行）》[3]（以下簡稱《數據庫規范》）為市級總規數據庫建設指明了方向。然而，市級總規涉及的矢量數據成果較多，“報什么、批什么、管什么、怎么管”等問題成為市級總規編制過程中普遍關注的重點。因此，在國土空間規劃背景下，研究市級總規數據庫建設與報批內容具有重要的現實意義。

1 原土總規和城總規數據庫建設與報批方法

1）原土總規數據庫建設與報批。原國土資源部出臺的《土地利用總體規劃編制審查辦法（2009）》[4]明確指出，土地利用總體規劃審查報批時同步提交規劃數據庫。原土總規數據庫建設和報批的特點為：①部層面統一制定市、縣、鄉3 級土地利用總體規劃數據庫標準[5-7]，明確不同層級規劃成果內容，為建立全國統一的“規劃一張圖”并實施嚴格的土地用途管制制度奠定基礎；②根據各層級規劃明確不同深度的成果內容，如基本農田在市、縣、鄉3 級規劃中分別表達為基本農田集中區、基本農田保護區、基本農田地塊等；③采用質量檢查軟件對規劃數據庫實施人機交互的質量檢查，并規定規劃數據庫驗收通過是規劃獲批的前提，確保規劃成果標準化，有利于規劃實施管理；④制定嚴密的規劃數據庫審查規則，確保相關規劃內容的圖、文、數、表一致，保障規劃意圖和相關指標的傳導落實。由于原土總規數據庫建設和審批在我國尚屬首次，因此在規劃編制和實施中也存在一些問題：①部分省制定的標準與部標準不銜接，規劃成果要求出現錯位；②不同層級規劃編制深度給規劃實施依據帶來困擾；③數據庫要求的矢量圖層多而龐雜，但實施中僅用到個別核心圖層，對矢量圖層的效力和約束力不夠明確；④規劃數據庫過于剛性，導致規劃編制和審批陷于反復修正數據庫的技術泥潭，這是國土空間規劃數據庫建設和審批過程中需改進和避免的。

2）原城總規數據庫建設與報批。原建設部出臺的《城市規劃編制辦法（2005）》[8]未對城市總體規劃成果提出規劃數據庫建設與報批的相關要求，其后出臺的《城市總體規劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》提出建立城市規劃地理信息系統和全市一張圖的城市規劃管理信息平臺，但對數據庫標準、規劃數據庫成果等未提出相關要求。由于原城總規的規劃數據庫建設尚處于探索之中，導致原城總規缺乏有效的管控手段，經常出現其確定的強制性內容被下層級規劃突破等問題。因此，為強化國土空間規劃實施管理，通過規劃數據庫對規劃進行信息化管理，落實規劃傳導要求，是國土空間規劃的必然選擇。

2 《數據庫規范》數據建設與報批內容

自然資源部2021年出臺的《數據庫規范》將規劃成果的矢量數據（97項）按照全域和中心城區兩個層面劃分，全域矢量數據包含境界與行政區、分析評價、基期年現狀、目標年規劃等68 項，其中17 項必選（M）、39 項條件必選（C）、12 項可選（O）；中心城區矢量數據包含基期年現狀和目標年規劃等29 項，其中16項M、5項C、8項O。上述矢量數據要素內容設置以及其他非矢量數據表的主要形式與原土規《市（地）級土地利用總體規劃數據庫標準》基本一致，有效指導了市級總規成果編制，但也存在以下問題：①部分矢量數據的設置不夠合理，如控制城市形態風貌的通風廊道、保障實體經濟的工業用地控制線等新型矢量數據未納入數據庫標準，部分與規劃成果關系不大或逐年變化的矢量數據納入了數據庫，如城區范圍和城區實體地域范圍會隨著國土變更調查每年發生變化，納入規劃成果實際意義不大；②部分矢量數據的邏輯指向有待改進，以市、縣、鄉3 級行政區數據為例，按照原來土總規方法可直接采用國土調查的市縣鄉行政區數據，但未考慮沿海省份和城市面臨的問題，沿海市縣鄉行政區還包括海洋國土范圍，實際工作中國土調查的沿海界線與海洋部門海岸線交叉重疊（圖1），陸海行政界線尚未統一，直接采用國土調查行政區未能充分解決“多規合一”的改革難題；③部分矢量數據的作用及其約束力不夠明確，永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界等3 條控制線在規劃編制時由國家自上而下統一部署，在規劃上報審批前已形成國家認可的數據，可直接納入數據庫，而歷史文化保護線、市政、交通等專項規劃或專題研究成果由地方形成，國家層面并沒有認可，其空間范圍納入數據庫連同市級總規成果經批復納入全國一張圖后，一旦需要修改是否需報原審批機關批準成為地方普遍關注的問題；④未明確上報審批的矢量數據內容，《數據庫規范》涵蓋了國土空間各項相關業務，交通設施等部分數據包括國家、省、市、縣、鄉等各層級規劃內容，作為市級總規深度的規劃成果，到底上報哪個層級數據存在爭議，若全部上報審批，將導致規劃內容與審批層級不匹配，不符合“精簡規劃審批內容，管什么就批什么”[9]的要求。

圖1 國土調查沿海界線與海洋部門海岸線交叉重疊示意圖

3 市級總規數據庫建設與報批方案

3.1 數據庫內容的基本思路

規劃數據庫包括空間和非空間數據[10]，本文主要探討空間性的矢量數據庫建設。因其技術性較強，在規劃編制過程中，市級總規矢量數據庫建設與報批往往未受到行政部門和編制單位的重視。實際上市級總規矢量數據庫設計不是簡單的“數據拼湊”，而是要從更深層次回答市級總規“編什么、報什么、管什么、怎么管”的核心問題，需要涉及國土空間規劃編制的多個行政部門、技術單位共同研究才能形成。以《數據庫規范》提出的矢量要素圖層為基礎，按照“突出重點抓主要矛盾，分級管理分級審批，管什么就批什么”的基本思路確定市級總規矢量數據庫建設與報批方案。

3.2 優化完善矢量數據的入庫要素

以突出重點，抓主要矛盾的方式確定矢量數據圖層，共設置94項矢量數據（表1、2），設置市級規劃范圍以應對陸海全域國土空間范圍，通過“陸海類型”字段區別陸域和海域；設置區縣級規劃范圍，并以此作為市級規劃向區縣級規劃分解傳導指標的載體，其可不嚴格依據轄區內縣級行政區邊界，由地方根據區縣級規劃編制需要設定，但區縣范圍匯總必須與市級范圍一致，不設置與市級總規審批無直接關聯的鄉鎮級行政區、城區范圍、城區實體地域等圖層；設置中心城區居住用地，保障住有宜居，通過居住用地類型字段界定保障房和商品房；設置現狀海岸線和規劃海岸線，加強陸海統籌，促進“多規合一”；設置通風廊道圖層，落實《市級指南》相關要求；設置中心城區工業用地控制線圖層，保障產業空間等。

表1 市總規（全域）矢量數據入庫、審批、管理、更新方案（節選）

表2 市總規（中心城區）矢量數據入庫、審批、管理、更新方案（節選）

3.3 明確各項矢量數據的規劃效力

規劃怎么用、怎么管決定了規劃怎么編制，需明確各項矢量數據的規劃效力，引導規劃編制并指導將來的規劃實施管理。規劃效力分為剛性、引導性、按現狀管理等，其中剛性是指矢量數據的空間邊界具有強制性，規劃實施時不得隨意調整邊界，否則視為調整國土空間總體規劃，需報原規劃審批機關批準，3 條控制線的規劃效力為剛性；引導性是指矢量數據的空間邊界僅為方向性、示意性的參考要素，不作為強制執行的依據，規劃編制時示意性表達，規劃實施時在不突破其他剛性要素前提下，地方可對其進行深化、細化和替換更新等，生態廊道等相關專項規劃圖層的規劃效力為引導性，規劃實施時可對其邊界進行細化和微調；按現狀管理主要是針對基期年現狀數據而設定，如現狀自然保護地等，按照自然保護地相關政策進行管理。

3.4 規定規劃圖件與矢量數據的關系

傳統城市規劃成果中，規劃圖件是法定成果，缺乏規劃數據庫的支撐。作為市級總規成果的組成部分，規劃圖件、矢量數據等經批準后必然作為法定成果。為避免規劃圖件表達與矢量數據入庫內容不匹配對規劃實施的影響（如規劃圖紙未表達但矢量數據已入庫或矢量數據未入庫但規劃圖紙已表達等），借鑒原土總規方法，通過審查規則明確規劃圖件的制圖文檔必須關聯數據庫中的矢量數據，保持規劃成果“圖數表一致”[11]，避免規劃圖件和矢量數據出現“兩張皮”。

3.5 依規劃事權實施差異化的審批規則

按照“分級管理分級審批，管什么就批什么”的思路實施差異化的審批規則。國家和省層面，對于報國務院和省政府審批的市級總規，首先要明確矢量數據庫需與總規成果一起報批[12]，且數據庫中包括全部要素圖層，以倒逼提高市級總規成果編制質量；其次借鑒原土總規方法，明確提出數據庫審批通過是市級總規獲批的前提，避免市級總規演變成只有規劃文本沒有國土空間實際內容，規劃目標無法落地的“理想藍圖”；最后要明確對所有上報的矢量數據實施差異化審批規則（表3）。

表3 依規劃事權審批矢量數據庫圖層列表

規劃實施時，矢量數據庫圖層發生調整的需報原審批機關批準，其他已納入市級總規數據庫但不屬于國家或省審批的矢量數據，由地方根據相關規定自主管理，實行動態更新維護機制。規劃實施時，若存在調整需求或地方在后續專項規劃中深化完善并經相關主管部門批準的，可通過國土空間規劃“一張圖”[13]信息平臺報國家或省備案，由國家或省在信息平臺中提供上傳或替換入口，地方備案時一并上傳矢量數據和批準文件，成熟一批更新一批，成熟一個報送一個，逐漸實現全國各級各類國土空間規劃成果一張藍圖。

4 結語

為應對和改進市級總規數據庫建設和報批難題，在吸收原土總規和城總規經驗的基礎上，本文在市級總規數據庫建設時按照“突出重點抓主要矛盾”的思路優化完善矢量數據的入庫要素，從剛性或引導性等角度明確矢量數據的規劃效力，進一步規定規劃圖件和矢量數據的關系；同時為了便于規劃成果審查報批，按照“分級管理分級審批，管什么就批什么”的思路提出依規劃事權實施差異化的審批規則；從建設、審批、管理、更新等全流程提出了市級總規數據庫建設和報批的解決方案，對國家制定市級總規成果上報具有重要的參考意義。由于市級總規數據庫涉及規劃、國土、林業、交通等各業務管理，也離不開地理信息、計算機等技術手段的支撐，是業務與技術相結合的重點難點內容，在市級總規成果上報審查過程中，需要就更多細節問題做進一步完善。