地方政府隱性債務成因與審計監督對策

薛夢羽

隨著中央對于地方政府債務關注度逐步提高，部分地方政府沒有選擇盤活財政資金，促進經濟發展，而是無視當地財政現狀，無底線地進行借貸資金，將顯性債務轉變為隱性債務，進一步加大了與地方政府債務相關的金融風險。為防范化解重點領域風險，審計署要求各省將隱性債務數據“先核后報”，地方政府隱性債務成為審計署財政收支情況審計的重點。審計機關作為政府監督部門，必須發揮其監督、評價與鑒證職能，督促地方政府減小債務規模，促進地方經濟社會高質量發展。

形成隱性債務的原因

（一）地方政府對于財政資金統籌規劃失當。地方財政未充分考慮當地財政承受能力，對于申報專項債券項目的收益過于樂觀，或者對于財政資金的規劃不夠嚴密，在項目可行性研究分析階段計算收益時未深入調研，盲目樂觀，過度夸大項目未來可能帶來的現金流；或者計算方式不正確，將專項債務還款期限之后的收益也計入將來可用的還款資金，從而導致項目的收益不足以覆蓋借貸的資金，產生隱性債務。地方政府與使用專項債務資金的國有企業作為信息不對稱的兩方，由于溝通中存在誤差或者國有企業有意隱瞞，很容易在項目建設與運營中產生信息差，導致資金的實際使用情況與計劃存在誤差。

（二）地方政府發行專項債券時審核不嚴。地方國有企業在向地方政府申請專項債務時需要提交項目相關的《專項債券項目實施方案》《項目財務評價報告書》以及《項目法律意見書》（以下簡稱“一案兩書”），其中標明申請專項債務項目的全部融資金額與預計收益情況，國有企業在申請專項債務時在“一案兩書”中隱瞞或篡改國有企業通過除專項債務之外的其他融資渠道，使預計收益可以覆蓋全部債務，從而獲得申請專項債務的資格。而在后續資金使用過程中，國有企業也會將其余途徑的融資資金計入其他項目躲避審查。在“一案兩書”中計算項目將來預計收益時，國有企業通過盲目抬高計費標準、夸大項目未來收益，來滿足申請專項債務的標準。地方政府在進行專項債務前期審核時，把關不嚴，放任國有企業少報、瞞報項目相關的融資數額，導致項目收益無法覆蓋全部債務，最終形成隱性債務。除此之外，也存在地方政府違規將商業項目劃分為具有一定收益的公益項目，來為商業項目申請專項債務套取資金的情況。

（三）地方政府違規擔保或者承諾保底收益。地方領導人在不考慮財政承受能力的情況下急于求成，違反規定通過承諾最低回報或者保底收益的辦法吸引惠民PPP 項目；地方政府為了達到目的將國有企業作為工具，輔助或者綁架國有企業進行項目建設，在明知未來現金流不能覆蓋債務本金與利息的情況下為國有企業進行擔保來舉債。在此過程中，地方政府以超然的地位與公信力成為地方銀行或者地方國有企業的后盾，但在未來隱性債務顯性化之后，若地方政府無力償還，那么最終債務將由中央財政負擔。

（四）通過貸款或者虛增財政資金虛假化債。如果現有資金難以償還隱性債務，那么地方政府就可能會通過貸款、資金空轉等方式進行虛假化債。地方政府進行虛假化債的方式是地方政府巧立名目，向國有企業收取一定的稅金、成本返還款等資金，國有企業在尚無明確的建設項目規劃、沒有項目立項的情況下，用銀行信貸資金上繳地方政府，然后由地方政府償還隱性債務來進行隱性債務化解。在這個過程中從國有企業收取上來的信貸資金在資金池中轉換為成正常財政收入，繼而返還給國有企業進行化債，但此時用于償還隱性債務的源頭仍然是信貸資金，并沒有從真正意義上降低債務風險，反而由于借貸產生的利息進一步加大了債務風險。地方政府還有可能將還款單位所有物或者其親屬所有物劃分為政府所有物變賣給還款單位，再將所得款項償還給還款單位，以此來償還隱性債務。

審計監督對策

（一）關注專項債務申請審核制度，審查項目資質。審計人員要關注專項債務申請是否符合專項債券申請的要求，審核制度是否健全完備，地方政府是否嚴格按照規定對于申請專項債的項目進行評估。關注專項債務申請時提交的“兩案一書”中是否標明了除專項債務外國有企業本身關于此項目所背負的債務規模。檢查地方政府是否建立合理的收益計算標準，“一案兩書”是否科學準確計算項目未來收益，使得專項債務的申請更加專業與安全。審查項目資質，是否存在將不能夠申請專項債務的商業項目劃分為具有一定收益的公益項目來套取專項債務資金的情況。

（二）關注項目中所有融資來源與融資規模。清查項目中除“一案兩書”中所標明的融資來源之外的資金來源，關注其是否存在隱瞞未報的社會融資。根據項目現金流追查資金來源，警惕存在因刻意隱瞞項目其他融資資金而存在的小金庫、賬外賬。實地考察項目實際建設與“一案兩書”中所標明的建筑面積與具體建設內容是否一致，是否存在“化整為零”融資的情況。根據財政部規定，嚴禁將專項債券對應的資產用于為融資平臺公司等企業融資提供任何形式的擔保，但實際工作中依然存在將專項債券所建設項目進行抵押獲得融資資金的現象。審計既要關注項目融資資金的總量與來源，也要關注項目融資來源中是否存在抵押貸款的情況，以及與“一案兩書”中的《項目法律意見書》相符情況。

（三）關注PPP 項目，是否存在地方政府違規擔保及承諾保底收益。PPP 項目是地方政府開展城市建設的工具，也是政府承諾保底收益與違規擔保的重災區。審計人員需要關注地方政府高調宣傳的、重要的惠民項目，從地方政府的目的切入，檢查在合同中是否存在關于保底收益的條款，或者項目融資合同中是否存在違規擔保。在進行地方政府領導人經濟責任審計時，也可以將隱性債務規模作為衡量地方領導工作情況的一項指標，杜絕以透支財政資金、增加隱性債務的方式推進公益性項目以及基礎設施建設。

（四）關注虛假化債。財政資金體量大、來源廣，往來數目多，地方政府可能會根據這些特點來模糊化債資金來源，進行虛假化債。為掩蓋資金空轉的事實，地方政府會將巧立名目收取的不規范的化債資金在資金池中擱置一段時間后再用于化債。這就要求審計人員查看具體的現金流，檢查化債資金來源，比對單筆現金流數額。如果資金的收取與下發的單位與金額完全一樣，那就有理由懷疑地方政府巧立名目收取資金后再用于償還債務。此外，針對地方政府變賣固定資產來償還隱性債務的情況，需要審查固定資產在過去幾年的所有權，是否存在所有權變更之后由國有企業自買自賣的情況，以及買主是否與國有企業高管存在親緣關系等。

（作者單位：南京審計大學）