論《監察法》中的“有關人員”

譚波

關鍵詞：黨和國家監督體系；監察法；刑法；行政法

一、問題的提出

伴隨著《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的深入實施，針對法定概念的內涵界定和外延確認變得愈發必要。這既關系到《監察法》實施的重心和方向，也影響到未來黨和國家監督體系的整體發力效果。2021年《中華人民共和國監察法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）的出臺并施行，解決了部分法定概念的解釋問題。然而，有些法定概念（如《監察法》第15條中的“有關人員”等）仍無處尋“正解”。監察對象是監察監督的重要著力點。《監察法》第15條的“公職人員和有關人員”，是《監察法》第三章“監察范圍和監察管轄”規定的內容，那么，這二者是否因在第三章被規定而能被歸屬于監察對象，其與《監察法》第一章“總則”和第二章“監察機關及其職責”對“公職人員”作為監察對象的表述是何種關系，值得考量。另外，“公職人員和有關人員”是一起映射該條的六項情形，①還是對各項內容分別對應，也無從而知。2018年《監察法》頒布實施之時，中央紀委國家監委法規室出版的釋義讀本也并沒有對“有關人員”的概念進行解讀。②有些學者認為對“有關人員”的界定還應聯系《監察法》的其他相關法條（如第63條中的“有關人員”和第58條中的“其他有關人員”），“有關人員”既應包括公職人員，也包括公職人員之外的其他“有關人員”。①還有學者更進一步認為《監察法》其他法條中的“有關單位和個人”也都是該法主體效力的適用對象，②并且，不宜對《監察法》第15條“有關人員”的范圍作出精準羅列，只能根據具體問題具體分析。

但多數學者認為，“有關人員”不屬于“公職人員”，也不是“涉案人員”。③這其中有人主張“有關人員”大致應包括“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”和“工勤人員”。 2021年《實施條例》第42條對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”做了解讀。但從“解釋”體例和具體表述上來看，其與《實施條例》第38條、第39條、第40條和第41條并無太大區別，也無法從中直接得出上述兩類人員不屬于“公職人員”而屬于“有關人員”的結論，這些條文間的邏輯關系和自洽性確實有待強化。還有學者對“有關人員”給予了明確界定，即“按照國家法律或國家機關委托在公共組織、集體事務組織中從事管理公共事務、集體事務的人員或具有執法權力的國家機關、事業單位聘任從事公務的人員”⑤，其判斷也是基于“公職”身份并結合其履職狀況的“半形式化半實質化”標準。

毫無疑問，對“有關人員”的準確界定，對《監察法》下一步的有效實施有關鍵的作用，同時也可能引發刑法、行政法等其他公（部門）法的聯動效果。一方面，“有關人員”可能成為區分公職人員與非公職人員的一項重要抓手，也成為《監察法》之通過“人”視角追責思路的典型體現，這一點恰好彌補《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的“組織”視角追責思路單線性之不足。而在《監察法》視域中，受委托組織的人員在受監督層面與被授權組織的人員處于同樣的受監督地位，其行為產生的后果相當。另一方面，《監察法》中的對“人”追責視角，又和《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）中對“人”追責為主的視角形成銜接?！盎鶎尤罕娦宰灾谓M織中從事管理的人員”，其實并非最早出現于《監察法》中。在全國人大常委會2000年對《刑法》第93條第2款中的“其他依照法律從事公務的人員”解釋中，⑥有對村民委員會的基層組織人員協助人民政府從事行政管理工作的情形規定?！度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于（中華人民共和國刑法）第九十三條第二款的解釋》與《實施條例》第42條相比，恰好是對該問題的類似部門法解讀。但從黨和國家監督體系的角度來講，使用“公職人員”為主的《監察法》與使用“國家工作人員”為主的《刑法》，在監督對象的認定上到底如何銜接，并以此帶動部門法追責重心的整體契合，遂成為問題的焦點。在目前“5（種黨內監督）+9（種其他國家監督）"的組合模式下，①同為公法的監察法、刑法、行政法之間需要在監督效果上的協同發力，這也是中國特色社會主義法治體系中的嚴密法治監督體系必須重點考量的問題。

二、“關人員”概念產生的制度空間與作用方向

（一）“有關人員”概念產生的制度空間

國家監察體制改革的進行，帶動了一些法律概念的創設。相比“公職人員”，“有關人員”這種概念具有不確定性。這種不確定法律概念的使用，可能是“為行政或司法預留政策空間”②，當一國監察法這種反腐敗法的政治需求與規制范圍尚無法完全確定時，通過個別關鍵概念的設定為監察的下階段工作預留空間，正是“有關人員”這些概念存在的最佳制度起因。但這種預留也需要照顧到相應部門法間的橫向銜接與概念傳承。監察法作為未來“獨立性”可期的法律部門，其與刑事法之間的協調是必然會有“交集式”的工作，而這種“交集”首先表現于跟“公職人員／有關人員”外延相近的刑事部門法概念之中。這其中，“國家工作人員”概念首當其沖。

1．“國家工作人員”的先期定位演變

在“公職人員和有關人員”之前，基于犯罪認定和公法責任追究的需要，“國家工作人員”概念出現在刑法之中。當然，在刑法之上，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中的“國家工作人員”概念亦絕對不可忽視。但是，也可能直接認為根據《憲法》制定的《監察法》中的“公職人員”與《刑法》中的“國家工作人員”屬于同一范疇。這種看法斷不可取。1979年《刑法》第93條第1款首先就明確“國家工作人員”就是“國家機關中從事公務的人員”，這一規定在1997年《刑法》修訂時并沒有變化。2003年最高人民法院在《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》中進一步對“從事公務”進行解釋，即“代表國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責”。而1979年《刑法》第93條第2款規定了其他“單位”（國有公司、企業、事業單位、人民團體等）中人員的“以國家工作人員論”（含委派而致的“以國家工作人員論”之情形）。這一規定也在1997年《刑法》修訂時得以完整保留。

除全國人大常委會2000年針對《刑法》第93條第2款的法律解釋之外，涉及“國家工作人員”的規定還包括最高人民法院和最高人民檢察院所作的司法解釋。2016年“兩高”《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）部分涉及了對該問題的拓展式解讀。比如．《解釋》第1條第2款、第5條和第6條都從情節設定上對相關主體的行為方式及其量刑“升格”有所涉及，但主要是從“財物”的視角展開。同時，其針對貪污和挪用公款所涉的財物不同類別有不同規定，貪污罪所涉及的犯罪對象主要包括“救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟、防疫、社會捐助等特定款物”，而挪用公款罪的犯罪對象列示則與全國人大常委會對《刑法》第93條第2款的解釋中所涉及的財物類別相同，均為“救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟特定款物”?！缎谭ā芳捌涓黝惤忉寣Α皣夜ぷ魅藛T”這種“人”接觸“財物”的不同犯罪行為之犯罪對象種類界定，實際上是為了更好實現類型化追責的需要，同時從客體和客觀等兩個要件的層面來補全主體要件界定上可能存在的漏項。

2．“公職人員”與“有關人員”的制度續造

如前文所述，2018年《監察法》的出臺，將相對統一明確的“公職人員”和“有關人員”推向前臺，但其制度空間則更為不確定。2018年4月16日中央紀委國家監委出臺并施行的《公職人員政務處分暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），對政務處分的依據，除了談及《監察法》和《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）、《中華人民共和國法官法》《中華人民共和國檢察官法》等“人員法”外，還包括了《中華人民共和國企業國有資產法》以及《行政機關公務員處分條例》《事業單位人事管理條例》《事業單位工作人員處分暫行規定》《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》以及《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定（試行）》）等具體規定，這就從制度側面認定了基層群眾自治組織、國企中從事管理的人員、事業單位中的人員之“公職人員”屬性。同時《暫行規定》第9條中還提及“未列入國家機關人員編制的受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員以及其他依法履行公職的人員”等可以被監察機關依法采取處理措施的對象。這實際上已經在“公職人員”的制度認定上傾向于將《監察法》第15條第1-5項歸為“公職人員”，尤其是2011年中辦和國辦印發的《若干規定（試行）》第26條將“村（居）民委員會成員”都列入“農村基層干部”的范疇，更能說明這種特殊人員身份上的“公職人員”屬性。同樣是在2018年4月16日出臺的《國家監察委員會管轄規定（試行）》，對《監察法》第15條第6項的解讀則包括“人大代表、政協委員、黨代會代表、人民陪審員、人民監督員、仲裁員等；其他在國家機關、國有公司、企業、事業單位、群團組織中依法從事領導、組織、管理、監督等公務活動的人員”。這一規定后來也被2021年《實施條例》第43條采取逐項細化的規定模式，變成了“4（列舉）+1（概括）”的界定方式，主要是對上述規定內容的進一步情形細化。

3．上述三概念的關系與認定標準厘定

一方面，監察監督的最終結果可能是職務犯罪的移送起訴，這里就出現監察對象向犯罪主體的轉化，這種情況下監察問責和刑事追責雙管齊下，此時的“雙責”反倒不會引發更多的矛盾，案件經過檢察院的起訴而進入適用《中華人民共和國刑事訴訟法》的階段，這就導致了“有關人員／公職人員”向“刑事責任承擔人”身份轉化的過程。另一方面，在“公職人員”群體中，有跟“國家工作人員”重合交疊的區域，也有不重合之處。但“公職”的核心要素在于，擔任國家的公共職務或崗位，或行使國家公權力或掌握著公共資源，這種“界定”或解釋更集中于文義解釋，但也不乏目的解釋的痕跡。對這種“公職”的解讀到底是局限于形式上的“公共職務或崗位”，還是涵蓋實質意義上的“公職”（即行使國家公權力的其他情形等），至為關鍵。而這種制度差異其實就與行政法中職權行政主體和授權行政主體之區分功能相若。如果對其在理論基礎上予以類型化，則可能會得出如下結論：“規范主義”不能成為過分嚴格“守正”的借口，“功能主義”必須成為拓展規制范圍的重要渠道。這一點不管是在行政體制改革、司法體制改革還是監察體制改革中，概莫能外。其背后的根本用意都是對制度實效的追求。①在談到監察對象的識別標準時，在“公職”之外還列舉了“公權”“公務”“公財”等標準。如果從這一立場去考慮“公職人員”的確切外延，則答案相對明確。這些其他帶有“公”因素的判斷要素或維度，其實正是擔任“準公職”的各類人員在被判別是否屬于監察對象時需要拓寬的視域。“（準）公職”其實可以涵蓋“公權”“公務”“公財”等要素，從職守的角度來看，這些都是履職必不可少的要素，即權力要素、職能要素與財力要素。從另一個角度來看，這些要素實際上是“（準）公職”這一“公共崗位”所必須具備的履職保障。有了“崗位”作為前提，其職權要素也隨之跟進，這也是目前權力清單、“三定方案”中的“定機構”要表達的本來涵義。

對“國家工作人員”的解釋，是經文義解釋、目的解釋等方法而出現的各種主體在范圍上的綜合。對“有關人員”來說，事實上很難出現文義解釋的可能，“有關”一詞到底要表達多廣的程度和范圍，也無從知曉。如果按照前文有些學者的觀點，《監察法》第15條的第5項（基層群眾性自治組織中從事管理的人員）和第6項（其他依法履行公職的人員）即為“有關人員”，其認為這兩項情形都與“公職”有關，但又不是形式意義上的“公職”，這種解讀屬于“公職人員”的“大”文義解釋的方法，②“有關人員”的外延也相應此消彼長?！盎鶎尤罕娦宰灾谓M織”在憲法中本身就屬于一種國家政權體制之外的社會（組織）存在，因此，在這種組織中所任之職不屬于“公職”，是屬于居民自治或村民自治的范疇，而在這種組織中從事管理的人員也不屬于常規意義上的“國家工作人員”?！侗O察法》第15條第1項至第4項都有相應的體制內單位和組織依托，③擔任公職，從事公務或管理，這種形式上的判斷能夠讓人對這些“公職人員”的“國家工作人員”或“以國家工作人員論”之屬性一目了然。但是《監察法》第15條第5項和第6項及其相應的《實施條例》之規定，就是從實質角度來擴展監察對象的范圍，實際上在踐行著目的解釋的方法，從內容來判斷其屬于接觸了公共資源的“非國家工作人員”情形，但特殊情況下也可類比《刑法》中“以國家工作人員論”解釋之精神。而如果監察監督單純停留在監察監督和調查階段，這些主體又成為監察法意義上的“有關人員”。這種“破題”方式，實際上仍然是強調形式主義標準時又兼顧實質主義標準的做法。因此，在某種意義上，這種“有關人員”的表述與《刑法》中的“以國家工作人員論”有異曲同工之功能，都在追求“功能主義”的實質性制度創設標準。其不同之處在于，作為法律語言的“有關人員”似乎比“以國家工作人員論”更具開放性，《監察法》又為監察（追責）對象的擴展留了一個口子，而《實施條例》也順理成章地將這一“口子”變成了更具可操作性的監規條文。④

2021年《實施條例》第42條第3項規定的“協助人民政府從事行政管理工作的人員”，作為“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”中之一種，除完全覆蓋了全國人大常委會對《刑法》第93條第2款之解釋中“其他依照法律從事公務的人員”所列七種情形外，還將2016年“兩高”司法解釋做了部分順序調整（將“防疫”調至僅次于“救災”之后），而將國家業已完成的“扶貧”（任務）改為“幫扶”。因此，從規范更新的實質過程來看，《監察法》在此問題上與《刑法》上的解釋態度正在逐步統一。在對“人”涉“財”類行為的公法責任追究上，這種針對不同嚴重程度行為的監督，也正在趨近，契合了黨和國家監督體系化的需要，同時也是刑事政策與國家監察的政治性要求在具體解釋層面上的漸行漸近。在部門（責任）法規范無法完全實現追責重心統一的前提下，政策的統一性可能成為部門法之間銜接協調的重要驅動。

（二）“有關人員”概念的作用方向

“有關人員”配合“公職人員”的使用，但首先需要面對其憲法依據的溯源問題，同時還應注意“有關人員”在其他部門法中的精準對位問題。《憲法》中除了有“國家工作人員”的表達之外，在其第44條和第104條還有“國家機關工作人員”的表述?！缎谭ā返?3條第1款的“國家機關中從事公務的人員”可以被認為是《憲法》“國家機關工作人員”在《刑法》中的具體化表現之一?！缎谭ā穼Α耙試夜ぷ魅藛T論”的創設來對應“國家機關中從事公務的人員”無法涵蓋之領域。

無獨有偶，《監察法》中“有關人員”概念的產生也是為應對“公職人員”之外其他監察對象（責任）全覆蓋的需要。只不過《刑法》同時使用了“非國家工作人員”，《監察法》則未采用“非此即彼”的思維定位，而是采取了“亦此（接觸公共資源）亦彼（非公職人員）”的立法思維。從對“有關人員”的實際監察結果來看，其既可能出現“有關人員”僅僅是被監督對象的情形，也有可能出現“有關人員”成為被調查對象甚至被處置對象的情況，可能覆蓋從“第一種形態”到“第四種形態”的各種紀檢監察場合，也可能經歷從監察法中的“有關人員”到刑法中基于不同條文適用而產生的“以國家工作人員論”和“非國家工作人員”的主體角色轉換。

從《實施條例》第42條和第43條的規定來看，其主要體現幾種監察對象確認標準：事務類標準（事）、資源類標準（物）、身份類標準（人）。相比身份類標準，事務類標準和資源類標準更具實質性，同時，這幾類標準之間還可能排列序位問題。比如，根據《實施條例》第43條第1款第2項，即便不具備“編制”等身份類標準的要素，如果符合“從事公務”這種“事務類標準”，也能夠被列為“其他依法履行公職的人員”，或被認為屬于“有關人員”之列。這實際上容易讓人聯系到“工勤人員”的認定，客觀上也是《監察法》在力圖與行政法尤其是《公務員法》等相關規范實現“概念”或法條適用的互通。這里的“身份類標準”，實質上本身應該首先是《公務員法》或編制法應解決的問題，契合《憲法》中“國家機關工作人員”的身份認定標準，屬于組織法范疇的問題，而因這種組織法身份又恰好符合《刑法》中典型罪名的主體要件，從而導致犯罪構成的要件合成效果?！缎谭ā分小耙試夜ぷ魅藛T論”之情形，在行政法中對應的是行政組織法之外行政行為法授權的重點作用領域，在《監察法》中則對應“有關人員”的場域，只不過在《監察法》領域不再區分被授權主體與被委托主體的不同公法責任情形。而對這些目前不太符合統合標準的內容，都需要在黨和國家監督體系化過程中得到新的體現與回應。

三、黨和國家監督體系追責重心統合需求

（一）黨和國家監督體系追責重心統合的法治需求

不管是“人”視角追責，還是“組織”視角的追責，都與國家監督法制及其構成的制度體系密不可分。從我國現有黨和國家監督體系的組成來看，其大體可以分為幾大類：第一，以人大系統和政協系統等為代表的人大監督和民主監督；第二，以行政監督為代表的系統內同體監督；第三，以司法監督為代表的系統外異體監督；第四，包括審計監督、財會監督和統計監督在內系統內外的專門監督；第五，以輿論監督和群眾監督為代表的非官方監督。而“監察監督”可以視為黨內監督向國家監督的合理延伸，屬于特殊的異體監督，應予單列分析。黨和國家監督體系追責重心的統合需求既包括靜態的國家監督法制本身體系化的調整需求（即監督對象、監督行為種類、責任形式等），也包括基于中國特色社會主義法治體系中法治監督體系完善的動態需求（即監督程序的銜接、監督責任的體系化及相互補位等制度化設置）。黨和國家監督體系首先需要形成以憲法為核心的法律體系，進而在法治監督層面形成動態的過程統合。

（二）黨和國家監督體系追責重心統合的現實需求

黨和國家監督體系不只需要制度設計，還需要實際上的制度連通，這種連通表現在追責的重心上就是追責的實際對象的不斷統合，各種追責制度之間相互銜接，概念使用上相對一致。從上述各類監督所針對的對象而言，人大監督和民主監督主要是針對機關及其行為而言：行政監督則主要涉及上級機關對下級機關的行為監督，但也有可能是根據《公務員法》中的懲處規范進行的個人責任追究，但這已經與監察法領域的公職人員政務處分相契合；司法監督中既有可能包括追究個人責任的刑事司法，也包括追究單位責任的刑事司法和行政訴訟；專門監督主要側重對經濟行為的監督，既有可能涉及對機關行為的審計和統計，也有可能包括對作為統計對象的國家機關工作人員、統計工作人員和注冊會計師等特殊主體的監督。綜合來看，在黨和國家監督體系中也只是刑法、行政法、監察法更多涉及對個人行為的監督，區別在于根據其違規、職務違法或職務犯罪嚴重程度的不同而決定其承擔的法律責任。就針對個人的監督而言，《中華人民共和國統計法》（以下簡稱《統計法》）的制度設計比較特殊，即便其在2009年進行的上一次修訂，也同時在對“國家工作人員”的監督方面規定了“任免機關”或“監察機關”給予處分或在接到“處分”建議時及時做出決定的職責。但其實質與現行的黨和國家監督體系的最新要求仍不吻合，這里的“監察機關”仍為“行政監察機關”，而“處分”亦非“政務處分”。2021年修訂的《中華人民共和國注冊會計師法》（以下簡稱《注冊會計師法》）中沒有提及“公職人員”的概念，但就注冊會計師個人出具審計報告的行為及其身份而言，其在實質上仍屬于典型的“公職人員”?！吨腥A人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）使用了“國家工作人員”的概念，從第42-45條的表述都包含有“行政處分”的概念，其處分的主體是“其所在單位”或“有關單位”。從其制度用意來看，這種表述應該與《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）相契合，只不過其在2017年11月《會計法》進行的第二次修正并沒有趕上2018年《監察法》的出臺，因此，會計監督未體現最新的立法精神。1982年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第28條第5項規定了各級人大常委會受理人民群眾對“一府兩院”及其國家工作人員的申訴和意見，這是依托1982年《憲法》第27條第2款和第41條第1款對“國家工作人員”的相關要求和公民權利的相關規定。但《地方組織法》在以后的六次修正中沒有再增加對“國家工作人員”的規定，即便是在2018年《監察法》通過之后，也沒有對“國家工作人員”的概念進行修改，或增加其他的相關規定。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》

（以下簡稱《代表法》）中對“國家工作人員”的規定則只有一處，第44條第4款規定“國家工作人員進行打擊報復構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任”。這實際上是配合刑法的規定，同時在該條同款的前半段，還有關于“行政處分”的規定，實際上也說明了監察政務處分和刑罰在具體適用上的銜接性，而這種銜接性存在于《監察法》產生之前的各類部門法的規范之中。相比之下《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》2020年的修改相對及時，融人了《政務處分法》的最新精神。概念的不統一甚至混亂使用，不僅僅是源于憲法沒有及時實現法制統合的原因，也有各相關部門法對相應的憲法政策未及時契合的問題，尤其是從監督法制或監督法治的視角下更是如此。

（三）黨和國家監督體系追貴重心統合的理論需求

“中國特色社會主義法治體系”作為全面推進依法治國的總目標，其需要在理論上持續跟進。2014年黨的十八屆四中全會首次提出“中國特色社會主義法治體系”，嚴密的法治監督體系是其組成部分。與“中國特色社會主義法律體系”不同之處在于，包括法治監督體系在內的分支造就了中國特色法治體系的動態性，同時，嚴密的法治監督體系的前提仍在于“立法”，即“完備的法律規范體系”。這也是“科學立法”和“良法善治”的前端。就“善治”而言，其一定包含“嚴密的法治監督體系”，而同時也一定涵蓋在監督基礎上的“權責統一”。如果將“權責統一”按照宏觀、中觀和微觀來劃分，這屬于中觀的權責統一，“實際上是一級政府或具體職能部門與其公職人員之間的權責劃分，這也是劃分集體責任與個體責任、單位法律責任和個人法律責任之間的抓手和渠道”①。與中觀權責統一對應的是政府間財權、支出責任的宏觀權責統一以及同一政府職能部門內部角色分派和責任承擔的微觀權責統一。從“權”“責”的體系化來講，黨和國家監督體系也需要完整成熟的責任類型理論。

（四）黨和國家監督體系追責重心統合的政策需求

黨和國家監督體系本身就具有較強的自足性和閉合性，在這樣一種系統化的體系設計中，必然產生對追責重心統合的政治要求，這種政治要求往往通過國家的政策方針及時體現出來。2014年黨的十八屆四中全會在強化對行政權力的制約和監督的問題上，也及時提出“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設”，目標是“努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”。可見，在監督體系建構的過程中，監督合力和實效一直是黨和國家領導層致力于達到的頂層設計高度，在政治上要求強化黨對法治監督工作的集中統一領導。②而在操作層面，這些所謂的監督合力或實效，正是前文提及的功能主義的改革需求，實際上在很大程度上取決于責任科處上的統合。這也是保證黨在各類監督類型中的領導地位以及落實執政意志的重要需求。

四、黨和國家監督體系中部門法追責重心統合思路

體系化追責制度設置中的部門法追責重心的不斷調適，首先取決于概念的整合，同時在概念的基礎上實現其內涵和外延的互為補強，并最終實現一體化的功能發揮。如前所述，在靜態的追責體系設置上，以監督對象、監督行為種類和監督責任形式等為代表的基礎概念與制度元素，決定著這種追責體系重心統合的初步效果，也是追責重心統合過程中的首要難題。

（一）憲法精神指導下的概念統合

黨和國家監督體系的體系化，首要問題在于其責任科處意圖的互補。而公部門法之間法律責任意圖的互補，又首先取決于這些公部門法在憲法指引下的（責任）法制之統一。因此，監察法“有關人員”之類概念所面臨的監察解釋問題，其前提問題也變成了相應概念的憲法解釋問題。如前所述，對憲法層面的“國家工作人員”“國家機關工作人員”的解釋，應注意相互間概念的包含與被包含的關系。憲法意義上的國家工作人員應該對組織法意義上的國家工作人員、刑法意義上的國家工作人員有概念統合功能，而刑法意義上的國家工作人員也應在“以國家工作人員論”的解讀和使用上與《公務員法》第112條“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員”這種“參公事業單位人員”實現概念表述上的統一?！耙試夜ぷ魅藛T論”這種說法實際上是從法律后果視角的定位，不是對單位及其人員本身的定性。

從《實施條例》對“有關人員”的列舉來看，基層群眾性自治組織中參與公事務管理、掌管公財產或者協助政府從事行政管理，這些在國外也都屬于公務法人、政府公產或公權力的受托人等行政法的范疇，與上述要素運行相關的組織及其人員行使的是社會公權力，符合一般公職人員的共性特點，雖形式上不具“公職”身份，但實際上具有“公共權力行使者”的身份。從基層群眾性自治組織的地位來看，雖然《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）肯定了其具有特殊法人的民事法律關系主體身份，但這并不必然否定其社會公組織地位，在民事法律關系之外，其仍然能夠成為行政法意義上的授權行政主體和監察法意義上的監察對象。只不過在委托的情形下，成為行政訴訟被告的是委托主體，而對于監察監督法律關系而言，需承擔責任的則是具體的行為人。

“有關人員”中的另一種群體是“工勤人員”，但在我國實際的法治實施過程中，這種現象實際屬于一種不規范的制度存在，只不過因其數量龐大而導致其在實際公務執行中占據一席之地。我國目前公務員系統大概為700萬人，事業單位大概有3000萬人，而如果將受委托和被授權的組織、國企、基層群眾性自治組織的監察對象統一加起來，總數可能超過6000萬人。①以上所說的“有關人員”中的“工勤人員”，應是具有相對正式身份（甚至含編制）和正式待遇的工作人員，可能參與公務的管理。②其不僅存在于行政機關，還存在于事業單位，其中后一種出現于《公務員法》第112條，與參公管理人員（法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員）相對應。從目前《公務員法》對公務員類別的綜合管理類、專業技術類和行政執法類“三分法”規定來看，如果想要實現對“工勤人員”的統合，在實踐中不應再有其他的類別，而對事業單位工作人員也應在事務操作中減少特殊種類的設定，使其盡可能統一于“參公事業單位人員”和“普通事業單位人員”，必要時可以結合事業單位改革對普通事業單位人員進行次一級劃分?？傊M可能結合現有法定概念來框定現有的“有關人員”，在現有法定概念能夠表達清楚相應的監察法制內容時，不進行新的法律概念創設。從實質而言，這屬于紀檢監察范疇體系中的主體論范疇的界定問題。①同時，在監察監督領域，不應像行政法領域過分強調行政主體資格那樣，過于嚴格要求主體的身份特征，而應像前文述及的那樣，強調實質標準來認定“公職人員”，對非具有行政主體資格組織的工作人員，將其單列為“有關人員”也大可不必。因此，從前述幾類所謂“有關人員”的分析來看，將其歸為廣義的“公職人員”并非不可，從完全實質化的“公職”解釋標準來看，“公職”與“身份”“編制”的關系正在隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入而式微，《實施條例》第43條第2項對黨政機關中不具有編制但從事公務的人員（如實習人員、借調人員、輔警）等的“公職人員”身份確認是其適例。這種趨勢同樣表現于公私法的融合之中。一些原本形式意義上的制度界限正在被打破，正如《民法典》等私法之于社會治理和各類社會組織參與社會共治的道理相若，顯然，更實質意義上的法律解釋或政策解讀，才更有利于將權力完全裝進制度的籠子。

但所有這些問題的根本在于，《監察法》或整個黨和國家監督體系應盡快確定相對統一的監察客體或監督客體理論，而監察客體或監督客體的確定，主要還是在于公權力的廉潔性。②這一過程要以憲法精神作為統合標準，其本質是已經人憲的社會主義核心價值觀，包括國家層面的“民主”、社會層面的“平等”“公正”“法治”等價值的具體化及融貫協調。就具體的價值表征而言，“民主”一方面要求盡可能實現全體公民的群眾監督和輿論監督，另一方面也要求在監督過程中盡可能對屬于基層群眾自治范疇的事務及相應的責任人（行為）優先開展非處置式行為的監督，不應過分強調監察處置權的介入，體現監察法的謙抑，這也符合《實施條例》第42條在三種具體情形設定時所表達的意圖。但另一方面，就“平等”的表現而言，則涵蓋了監察法實施過程中的一律平等，自然也包括各類監察對象之間的平等以及每類監察對象內適用監察法的一律平等?！肮币蟊O察監督所導致的責任與其他監督方式所導致的責任在嚴重程度上合乎比例，形成良好的銜接。而“法治”則要求監察法治體系的動態構成，從次級價值表征上則主要體現為道德價值（中華優秀傳統文化的匯集與弘揚）、實踐價值（國家治理體系與治理能力的監督升級）和法治統一價值（監察法體系化的逐漸成形）。③

在憲法的統合之下，上述價值在不同監督法領域也發揮著各自的功能，“民主”關注監督的介入方式與程度，而“平等”則是對法治適用對象和范圍上的同比性，“公正”關注的是監督結果的合法性與合理性，“法治”則是關注監察依據的體系化、道德性、動態性。這些要素都是影響監督實效甚至整個監督體系實效的重要因素。從功能主義的角度來看，這正是把相應的監督法律規范當成了一種與政治相契合的東西，甚至是將其視為“一種作為政治機器的一部分的工具”，“公法中的功能主義認為這部政治機器乃是用來實現一套特定目的”，“旨在發展出一種與當時正在興起的技術導向、相互依存和功能有序的社會相兼容的法律風格”①。對具體的法律修改而言，《地方組織法》應該緊跟《憲法》的相關規定，對“國家機關工作人員”予以明確規定，同時充分契合《刑法》的相關規定，在組織法層面直接或側面體現“國家工作人員”作為“國家機關工作人員”上位概念的精神。但從長遠來看，“國家工作人員”應該逐漸向“公職人員”的內涵和外延靠攏，這一點，不管是《憲法》還是《刑法》，均是如此。但基于合憲性的要求，可以采取憲法解釋的方法對“國家工作人員”和“公職人員”的差異予以彌合。畢竟，有關“國家工作人員”的刑法領域解釋已經逐漸完成其歷史使命，基于反腐敗統一化的需要（如“行賄受賄一起查”等“客觀統一”的做法），對于“國家工作人員”和“非國家工作人員”中的一些特殊主體也應同等關注，實現“主體統一”。尤其是基于罪名不同而產生量刑區別的場合，應在《憲法》“平等”的價值下盡量統合，從“公正”角度來講盡可能實現監督結果和各種效果的雙統一。對于“國家工作人員”和“以國家工作人員論”這種時代化表述也隨之改變，盡可能實現統一。

對《統計法》《會計法》這種在“法治”價值實踐上仍有缺失的單行法，應盡快實現“國家工作人員”的“人法”甚至法律清理，對不符合《監察法》立法精神的表述及時修改。對于《注冊會計師法》這種體現社會治理或社會主體參與行業治理的立法，應通過“公職人員”的概念使用，強化其責任意識，契合未來“公職人員”意識逐漸形成的過程。而《代表法》中更應有“公職人員”的相關表述，以契合《實施條例》的規定，將其坐實。

從其他部門法（除《憲法》《刑法》《中華人民共和國反有組織犯罪法》）的規定來看，涉及“國家工作人員”的其他51處中有35處立法規定主要集中在基于“國家工作人員”特殊身份而追責的場合，比如《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國兵役法》《代表法》等法律的規定，都屬于配合刑法中的國家工作人員打擊報復類犯罪所設。從遠期目標來看，“國家工作人員”的概念應向“公職人員”靠攏甚至“并線”，這種概念統一不無可能，②以實現從“公職人員”視角來統合各監督法領域“人”視角監督的規范適用，進而為最終“公職人員”人憲做好時代準備。而對“有關人員”應通過立法解釋進一步明確，同時進行合理的外延拆分，實現立法（解釋）對修憲的倒逼過程，在這之前實際只是憲法變遷的潛移默化。

（二）推進涉外法治中的概念接軌

上述概念轉化，其實也是為統籌推進國內法治和涉外法治的需要。對監察監督這種中國特色的反腐形式而言，還需要盡可能顧及國際反腐合作的需求，力求在具體概念和監督范圍上與其他國家保持接軌。比如，英國2010年修訂的《反賄賂法》第6條有關于“外國公職人員”的提法，其所列舉的三種情形，其第一種情形相當于我國的“國家機關工作人員”，而第二種情形就強調代表某國行使公共職責，第三種情形則是為該國的任何公共代理機構或公共企業行使公共職責。①這后兩種情況實際上恰好分別對應《實施條例》的第42條的第3項和第43條的第3-4項，屬于廣義上的“公職人員”?！吨腥A人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》也都使用了“公職人員”的概念。在《實施條例》第26條監察機關依法調查的貪賄犯罪中，“對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪”的具體罪名赫然在列。這些都說明“公職人員”已經足以作為國際反腐通用的概念。“有關人員”中的人大代表、人民陪審員等，覆蓋了大量不具有公職人員身份的人員，契合了我國的制度特色與監督追責需求，但卻在無形中增大了國內外對接的制度成本。而從《代表法》的第2條第3款“依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權”“參加行使國家權力”和《中華人民共和國人民陪審員法》第3條第2款“應當忠實履行審判職責”的規定來看，這些所謂的“有關人員”其實已經在實質上行使了公權力，只不過缺少所謂的“公職”身份。如果我們從憲法解釋的角度來對“公職人員”進行擴張解釋，“有關人員”應該不再是必須單獨存在的概念。從體系化的解釋來看，《監察法》第1條已經明確其目的就在于對“所有行使公權力的公職人員的監督”，而在總則“立法目的”中出現的“行使公權力”無疑應是判斷是否“公職人員”的實質標準。同樣《監察法》第3條正是基于此，將所有行使公權力的公職人員簡稱為“公職人員”。而《實施條例》第43條第1項也已經轉向了實質性標準的使用，在人大代表、人民陪審員等特殊主體之前都加了“履行人民代表大會職責的”“履行公職的”，很明顯這里的定語既是“限定”，②也是一種“定性”，強調具體的履職場合，看的是其是否行使了公權力，而非形式意義上的身份特征。但在行使公權力的標準之前，必然有長期或短期的“崗位”設置，否則這些公權力就可能成為“無本之木”。

（三）對“公職人員”外延的實質擴容

想要實現真正意義上的監察全覆蓋，對“公職人員”擴容的外延表現應該是“退休的公職人員”與“公職人員的配偶、子女及其配偶”。這是基于憲法“平等”價值與原則的體現，也是對憲法“民主”反腐機制的一種體現。不管是“退休的公職人員”還是“公職人員”的特定關系人，他們都在國家監督權運行過程中可能遠離有權監督機關的視線，這里對他們的監督線索的提供，其實更多依托一些非正式、非官方渠道，甚至是在對其他事件的曝光、關注中發現的。這實際上也是回歸《憲法》第27條第2款的立法精神，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持”，“接受人民的監督”。這種“人民監督”才是憲法監督“民主”價值的最集中體現和最有效釋放。從功能主義的角度來看，這也是將“公職人員”受監督的時段拉長，將其受監督的空間拓寬，從而在目前的制度框架內為延展“有關人員”的范圍做好制度鋪墊。

對“退休的公職人員”來說，因其在擔任公職人員期間，已經充分接觸各類潛在的腐敗誘因。對這類主體應該嚴格限定、管控，從現有的《政務處分法》第27條的規定來看，退休的公職人員退休前或者退休后有違法行為的不再給予政務處分。也就是說，監察處置權在此時出現了“斷檔”，只是“對其立案調查”，完整的監察權在這里只剩下監察監督權和監察調查權，如果對其“應當予以降級、撤職、開除的”，只是“按照規定相應調整其享受的待遇”。這種監察權行使上的“不均衡”實際上很容易形成一種錯誤的暗示。在《德國聯邦公務員懲戒法》中，其第2條“業務上的適用范圍”明確了“退休公務員”在其公務員關系期間實施的瀆職行為和退休后實施的視為瀆職的行為都必須接受懲戒，①實現了不同時段下對公務員懲戒權的統一，使“終身問責”成為一種可能。而對于具有黨員身份的“公職人員”來說，相應的黨紀處分問責更不存在任何障礙，契合我國《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》）等黨規中規定的“終身問責”原則。這也有利于保證腐敗治理的實際效果，而不為公職人員設定任何心理上的時間界限。另外，《刑法》第388條之一和第390條之一分別規定了“利用影響力受賄罪”和“對有影響力的人行賄罪”，其中都規定了“離職的國家工作人員”，但這種“離職”的規定，與《政務處分法》第27條規定的“退休的公職人員”應有聯系?？煽紤]將《刑法》中的“離職”按照《政務處分法》第27條兩款分別規定“退休公職人員”和“離職公職人員”的模式予以調整，注重“離職”一詞使用的統一性，同時強調對“退休公職人員”的重點追懲。

對公職人員的配偶、子女及其配偶來說，2016年的《黨內監督條例》第14條和2018年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》

（以下簡稱《紀律處分條例》）第97條早有類似的制度約束，《監察法》第六章“反腐敗國際合作”中的第52條第3項規定有“公職人員及其相關人員”的表述，《政務處分法》第33條第2款也有明確規定，公職人員“拒不按照規定糾正特定關系人違規任職、兼職或者從事經營活動，且不服從職務調整的，予以撤職”。2022年6月，中辦印發了《領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業管理規定》，從領導干部良好家風的角度扎緊了對“特定關系人”腐敗治理的“制度籠子”。對發現上述主體有經商辦企業違反禁業規定的，責令領導干部作出說明，由其配偶、子女及其配偶退出經商辦企業，或由領導干部本人退出現職、接受職務調整，并視情況給予領導干部相應處理處分?？梢哉f，是通過黨內法規的形式進一步強化了《政務處分法》第33條第2款的可操作性?！芭渑?、子女及其配偶等親屬、身邊工作人員和其他特定關系人”等類似表述在《紀律處分條例》的第85、86、87、89．95、99條中先后出現八次。這正是習近平總書記經常提及的需要管好的“身邊人”。而要想真正將權力裝進制度的籠子，對作為權力行使主體的“公職人員”的“身邊特定關系人”必須列入硬約束。在“兩高”的司法解釋《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》中，“特定關系人”被界定為“與國家工作人員有近親屬、情婦（夫）以及其他共同利益關系的人”。這足以說明“特定關系人”在刑法反腐與監察法反腐中是具有共性的制度存在。而這在古巴等其他社會主義國家的反腐中也屬重點關注對象。

結語

“有關人員”這種具有較強政策性和國情性的法律概念，在《監察法》中的獨立出現，有其合理性，跟我國司法實務中“重人（職務違法犯罪行為人）不重物（違法所得）”的既有觀念相關，②但是否符合憲法及整體法治的精神，則值得考量。在法教義學和法律解釋可及的范圍之內，有些法律概念是有時代局限和歷史使命的，伴隨著時代的進步和政治的需要，一些概念被取代也意味著新時代新形勢應對的特別需求已經彰顯。而真正的破舊立新，則需要在以憲法精神為核心的法律價值體系的指導下，對中國特色社會主義法治體系予以整體塑造。在監督法制領域，這種塑造關乎“概念一價值一主義”之爭，需要在各類具體監督法律規范之中統一體現，最終實現對監督合力和實效的強化。