“工具—目標—要素”分析框架下的數字經濟政策特征研究
——基于省級“十四五”規劃的文本分析

王詩語,曹 玲, 2,欒詩凡,2

(1. 南京信息工程大學 管理工程學院,江蘇 南京 210044;2. 內蒙古民族文化產業研究院,內蒙古 鄂爾多斯 017000)

0 引言

黨的二十大報告指出,加快發展數字經濟,促進數字經濟和實體經濟深度融合,打造具有國際競爭力的數字產業集群。數字經濟發展對于構建新發展格局具有促進作用,有利于形成國內外相互促進的雙循環數字經濟發展新局面[1]。為了促進數字經濟高質量發展,2021年國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》(以下簡稱《“十四五”規劃》),要以《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》指導,促進數字經濟和實體經濟深度融合[2],推動數字經濟在“十四五”規劃期間穩步發展,推進我國社會主義現代化建設。各省份陸續出臺關于數字經濟的“十四五”發展規劃,因地制宜發展數字經濟。

已有研究指出數字經濟對我國整體經濟實力提升、產業發展和轉型升級都起到了積極作用。紀玉俊等[3]研究數字經濟對我國服務業集聚空間格局重塑的影響;陳曉峰[4]構建數字經濟發展水平與制造業升級水平的評價指標體系,發現數字經濟發展對中國制造業升級具有直接驅動作用;陳兵等[5]和李治國等[6]研究發現,數字經濟對產業結構轉型升級具有重要的驅動作用。因此,我國需積極借力數字經濟的強大推動作用,加快數字經濟建設。但目前對數字經濟的多維度政策文本分析較少,尤其鮮有針對“十四五”規劃下的數字經濟政策文本特征分析。閆婷[7]基于政策工具和戰略目標的二維分析框架,考察財政政策對鄉村振興戰略的作用機理,建立完善的鄉村振興財政政策體系;王家合等[8]研究政策工具與目標的協同匹配機制,總結其對公共文化的促進作用。上述研究均表明多維度的政策文本分析方法涉及多方面的研究,文獻旨在用多維的分析方法,針對存在的問題提出改進方法,以此促進方法內部的協調匹配,實現積極的作用目標。因此,可借助多維政策分析方法對數字經濟政策文本進行量化分析。張美萍[9]采用政策工具的單維分析方法,吳湘玲等[10]、楊巧云等[11]采用“目標—工具”的二維分析方法,杜宇萌等[12]構建“工具—目標—層級”的三維分析框架,均發現政策工具和目標對數字經濟發展起著重要的推動作用,同時這些方法存在工具內部利用不均衡與目標達成程度差異較大的問題。

根據分析發現,已有研究普遍利用政策工具和目標的文本分析方法,鮮有文獻將政策要素納入數字經濟政策文本分析的框架中。政策要素是政策構成的重要內容,要素之間相互配合可促成動態性政策的制定。隨著數字經濟快速發展,數字要素成為新的經濟發展要素,可通過改變要素的組合設定方式,提升創新要素流通活力,增強數字要素流動和數字化層面的聯系[13],促進數字經濟價值產業鏈平衡發展[14]。因此,本文強調數字要素在數字經濟政策制定中的作用,創新分析框架中的要素構成,構建“工具—目標—要素”的三維分析框架,結合內容分析法,分析“十四五”規劃下各省級數字經濟政策文本特征,總結當前省級數字經濟政策文本制定存在的問題,并提出相應建議。

1 研究設計

1.1 數據來源

政策文本選擇對文本分析結果的準確性至關重要。遵循文本選擇的規范性和有效性原則,全面系統地搜集了31份省級“十四五”規劃下的數字經濟政策文本,選擇“十四五”“發展規劃”“規劃”“數字”“數字經濟”等作為關鍵詞進行政策信息檢索。文本檢索的主要渠道為各省級人民政府官網,并通過百度搜索等對政策文本進行補充,最終確定31份相關文件作為本文的研究文本。其中19份政策文本為省級“十四五”數字發展規劃專項政策文件,4份政策文本為數字發展建設規劃,北京、天津、山西和廣東的4份政策文本為數字化發展行動綱要和意見,海南、新疆和西藏的3份政策文本為“十四五”規劃和二○三五遠景目標規劃,青海的政策文本為“十四五”期間工業和信息化的發展規劃。所有政策文本均是“十四五”時期的發展規劃,可作為“十四五”規劃下的數字經濟政策分析樣本進行文本分析。

1.2 研究思路與方法

內容分析法作為一種系統客觀的量化研究方法,可較為直觀地反映我國“十四五”規劃期間數字經濟政策的制定現狀。本文以內容分析法為主,借助NVivo 12質性分析軟件將31份政策文本進行類目細分,匯總得到1 173個參考點。基于構建的“工具(X)—目標(Y)—要素(Z)”三維分析框架,對政策文本內容按照“編號—具體政策”的方式進行編碼,對編碼結果進行定性分析,并根據分析結果總結我國“十四五”規劃下數字經濟政策特征和存在的問題,并提出建議。

2 數字經濟政策文本三維框架構建

政策工具利用有助于政策目標實現,政策目標的實現也依賴于政策工具的支持。而政策要素作為政策制定過程中的重要參考因素,也對政策目標達成具有一定影響。因此,在數字經濟政策文本特征分析研究中,需充分考慮三者之間的相互作用關系,基于此構建我國“十四五”規劃時期數字經濟政策文本的“工具—目標—要素”三維分析框架。如圖1所示,其中政策工具維度為X軸,包括環境型、需求型和供給型工具;政策目標維度為Y軸,由推動企業產業數字化轉型、加快數字基礎設施建設、充分發揮數據要素作用、提高數字治理水平和健全完善數字經濟治理和法治體系5個目標組成;政策要素維度為Z軸,按照要素維度分為數字產業化、產業數字化、數字社會服務、數據要素市場、數字化公共服務和數字治理。

圖1 數字經濟政策三維分析框架

2.1 政策工具(X)

政策工具是政府部門為實現政策目標而利用的技術與手段,是政策目標的重要實現方式。ROTHWELL R等[15]的環境型—需求型—供給型政策工具分類法,主要根據政策工具的著力面進行分類,利用工具對復雜政策進行降維處理,因其較強的目標針對性和內容導向性,被廣泛應用于政策文本分析。因此,本文采用環境型—需求型—供給型的政策工具分類法,結合我國數字經濟政策文本具體特征,構建我國“十四五”規劃期間數字經濟政策工具分類框架,并以此框架細分政策工具服務構成。如表1所示,環境型政策工具是國家利用法律法規、目標規劃、政策引導和安全措施四種引導措施,優化數字經濟產業發展環境,進一步打造數字經濟的循環可持續發展體系;需求型政策工具是國家鼓勵社會各界參與數字經濟建設,通過服務引導、貿易交流和試點示范三種方式進行激勵引導,表現為需求對數字市場的拉動力,以此調動各產業的數字化發展積極性;供給型政策工具是國家通過組織領導、基礎設施、人才培養、技術支持、資金投入和資源分配六個方面的工具服務擴大政府等供給力度,主要表現為供給對數字技術創新的強力推動,從而助力數字經濟發展。

表1 數字經濟政策工具分類

2.2 政策目標(Y)

政策目標是政策執行預期可以達到的目的、要求和結果。在經濟結構化快速轉型階段,數字經濟為平衡目標沖突創造新的機遇[16]。本文對31份省級數字經濟文本進行政策目標編碼,根據“十四五”規劃下數字經濟政策特點,以數字經濟政策發展為主要導向,選取目標編碼出現頻次最多的五項為本文政策目標的研究對象,總結得出我國“十四五”規劃下的數字經濟政策目標:①推進企業產業數字化轉型升級。企業是國家產業數字化轉型的重要力量,賦能產業數字化轉型升級,是重塑企業產業競爭力的重要途徑。企業數字化轉型和產業鏈之間的關聯效應,為政府制定合理的數字經濟政策以及有效引導企業數字化轉型、賦能產業鏈升級提供重要的政策指引與借鑒[17]。②加快數字基礎設施建設。數字基礎設施建設是數字經濟發展基礎,提高數字基礎設施服務質量對數字經濟發展有重要作用。③充分發揮數據要素作用。依據理論指導,明確數據要素市場內涵,探討數據要素市場發展模式、定位、目標與原則[18]。堅持“數據要素”核心地位,推動數據要素與資本、技術等其他生產要素的深度融合,開拓數據要素賦能實體經濟的新路徑[19]。④提高數字治理水平。提高數字治理水平是數字經濟發展的重要目標之一,數字治理水平是衡量我國數字經濟發展水平的重要指標;⑤健全完善數字經濟治理與法治體系。重塑經濟治理體系已成為數字經濟時代發展的客觀需求[20],數字治理體系建設是治理能力現代化的重要方面[21]。并且加強數字經濟法治體系建設是構建新發展格局的重要內容[22],因此完善治理體系和法治體系是數字經濟持續健康發展的重要保障。

2.3 政策要素(Z)

數字經濟發展改變社會生產過程中傳統要素的配置方式,以數據要素作為關鍵生產要素[23],通過數字化技術促進各產業數字化效率的提升[24],有利于政策要素的合理配置。合理配置數字經濟政策中的要素構成,配合有力的政策工具,是實現特定數字經濟政策目標的基礎。國家統計局公布《數字經濟及其核心產業統計分類( 2021)》(以下簡稱《統計分類》(2021)),對我國數字經濟規模測定和分類提供了統一的標準和范圍[25]。因此,以統計分類要求為指導,制定數字經濟政策要素分類表具有重要理論與實踐意義。本文借鑒張存陽等[26]的經驗,以《“十四五”規劃》和《統計分類(2021)》為數字經濟政策要素分類的參考范本,從“數字產業化、產業數字化、數字社會服務、數據要素市場、數字化公共服務和數字治理”6個方面確定數字經濟要素分類的基礎范圍,設計要素的整體分類框架。在此框架基礎上,以一級分類對31份政策文本進行預編碼,以第一次編碼結果進行再編碼,在編碼過程中不斷調整和完善分類指標,總結得出數字經濟政策要素的二級分類。數字經濟政策要素分類表的一級分類包含6個方面,二級分類包含14個方面,其中三級分類是對二級分類的具體解釋。數字經濟政策要素分類如表2所示。

表2 數字經濟政策要素分類

2.4 編碼信度檢驗

在實施編碼的過程中,為確保編碼的可信度和研究結果的準確度,需要對編碼進行信度檢驗。通常根據編碼指標的Kappa系數值判斷文本政策的編碼信度。本文采用兩輪編碼方法,依據“編碼比較”功能進行編碼的一致性檢驗。經檢驗,政策文本中的各指標Kappa系數值均在0.75以上,說明此輪編碼通過信度檢驗,編碼具有良好的一致性。

3 政策文本特征分析

3.1 工具(X)維度分析

利用政策工具進行政策文本編碼,編碼結果如表3所示。供給型共計629個參考點,占總政策工具的53.62%,由此可見,供給型在政策工具中占據主導地位;環境型占總政策工具的29.16%,需求型占總政策工具的17.22%。上述結果表明政府及相關部門最傾向于利用供給型政策工具,需求型政策工具利用占比最少。同時可以看出政策工具內部節點的工具選擇也存在一定差異。在供給型政策工具中,“基礎設施”利用占比最高,為41.18%。因此“基礎設施建設”是數字經濟發展的基礎和重點,需充分發揮政府及相關部門的組織領導作用,合理進行人才、技術、資金和資源等要素配置。在環境型政策工具中,“安全措施”利用占比最高,為45.03%。由此可見“安全措施”為數字經濟的發展提供了良好的數字生態環境,可助力數字經濟穩健發展。在需求型政策工具中,“貿易交流”利用占比最高,為45.05%。結果表明“貿易交流”是需求型政策工具的主要實現方式,國家重視地區間的產業交流,積極引導建立具有代表性的示范產業。

表3 X維度政策工具編碼統計

綜上所述,供給型政策工具利用最多,其中基礎設施建設的節點內容涉及范圍廣泛,在政策工具利用過程中更受青睞;需求型政策工具利用最少,反映出需求型政策工具的拉動力不足。因此,在數字經濟發展過程中,既充分發揮供給型政策工具對數字經濟發展的推動作用,又提高需求型政策工具的利用,以此提高政策工具利用的均衡性。

3.2 工具—目標(X-Y)維度分析

基于政策工具(X)維度,加入政策目標(Y)為縱向維度在三維研究框架中進行二維分析,結果如表4所示。在政策目標影響下,“加快數字基礎設施建設”的目標達成占比最高,為42.97%,參考點合計為504個,其中在供給型政策工具維度下的目標參考點為285個。綜合二維分析結果發現,“十四五”規劃期間的數字經濟發展政策目標主要集中在數字基礎設施、數字化轉型和數字治理水平3個方面,對數據要素作用、數字經濟治理和法治體系關注較少。與單維度政策目標對比發現,“加快數字基礎設施建設”占比從24.04%增長到42.97%,漲幅顯著,表明政策工具對推動“加快數字基礎設施建設”目標的實現具有顯著影響。其中供給型政策工具對此影響最大,因此在數字基礎設施建設過程中,充分發揮供給型工具的作用,加強組織領導、注重人才培養、加大技術和資金支持,提高資源利用效率,將會極大地提高數字基礎設施建設能力。“推動企業產業數字化轉型”目標達成占比較單維有所減少,其他3種政策目標占比波動平穩,說明“提高數字治理水平” “充分發揮數據要素作用”和“健全完善數字經濟治理和法治體系”3種政策目標具有相對穩定的發展作用。

表4 X-Y維度編碼統計

3.3 三維政策文本特征分析

基于“工具-目標-要素”三維分析框架,構建三維結構分析如表5所示。綜合三維分析發現,“十四五”規劃下的數字經濟政策側重于供給型政策工具利用,缺少需求型政策工具支持。與單維和二維政策工具分析對比,結果基本保持一致,進一步證實了供給型在數字經濟發展政策工具中的主導地位。

表5 X-Y-Z維度編碼統計

表5中,括號中數據代表所在維度占全部維度的占比,表格中A、B、C分別代表政策工具的3種類型,其中A:環境型,B:需求型,C:供給型;表格中a、b、c、d、e分別代表政策目標的5種類型,其中a:推動企業產業數字化轉型,b:加快數字基礎設施建設,c:充分發揮數據要素作用,d:提高數字治理水平,e:健全完善數字經濟治理和法治體系;表格中Ⅰ-Ⅵ分別代表政策要素的6種類型,其中Ⅰ:數字產業化、Ⅱ:產業數字化、Ⅲ:數字社會服務、Ⅳ:數據要素市場、Ⅴ:數字化公共服務、Ⅵ:數字治理。

政策目標發展重點突出在“加快數字基礎設施建設”,占比30.18%,參考點合計354個;與單維政策目標的分析結果相比,重點發展目標發生改變,“加快數字基礎設施建設”利用占比小幅增加,從24.04%增長到30.18%,說明政策工具和政策要素對數字基礎設施建設具有促進作用,以數字基礎設施作為政策要素的重點,加以供給型政策工具支持,可推動數字基礎設施建設。與二維政策目標分析結果相比,重點發展目標保持一致,但占比從42.97%降低到30.18%,說明單靠政策要素支持,數字基礎設施建設的速度將會放緩。

政策要素的三維編碼結果中“數字產業化”要素利用占比最高,為30.35%,參考點合計356個。與單維政策要素分析結果對比,“數字產業化”和“產業數字化”是重點發展要素。在“十四五”規劃時期,政策目標的可實現性和政策工具的可適性有利于政策要素制定。與二維政策要素的分析結果對比發現,占比分布發生顯著變化,“數字治理”要素占比從22.42%下降至12.02%,“數字產業化”要素占比從20.63%上升至30.35%,說明政策目標對政策要素制定的影響是顯著的,政策目標中明確提出“推動企業產業數字化轉型”和“提高數字治理”,對“數字產業化”發展更具有針對性。

4 結論與建議

4.1 研究結論

本文針對“十四五”規劃期間的省級數字經濟政策文本,總結以下幾個政策文本特征,并對存在的問題進行原因分析。

從政策工具維度分析,供給型政策工具利用比重偏高,其中最重視供給型政策工具中的基礎設施建設。但目前在政策工具利用過程中,存在工具內部結構不合理、選擇路徑依賴存在的問題。相比而言,環境型和需求型政策工具的利用較少,重點關注保障安全措施實施和試點示范工程建設。結果表明供給型政策工具是數字經濟發展的主要推動力,數字基礎設施建設是數字經濟發展的重要基礎。這是由于我國數字經濟建設進程中涉及產業眾多,發展范圍廣泛,需要組織統籌和各要素配置支持,在政策制定過程中利用供給型工具是建設之需。政策制定路徑依賴也在一定程度上闡釋數字經濟制度的演進規律,政策要素組合配置也處在互相適應階段,因此更偏向于供給型政策工具利用。

從政策目標維度分析,政策目標具有發展傾向性,實現程度差距顯著。首先,在數字經濟建設飛速發展時期,“十四五”規劃期間數字經濟發展的最主要目標是提高社會經濟的數字化水平,以主要目標為發展導向,推動企業產業數字化轉型升級。然而持續關注主要目標的發展方向,會在一定程度上忽視短期目標的實現。其次,因為各地區發展差異和調研深度不夠,導致政策目標的頂層設計與真實目標達成存在差距,這也是數字經濟政策制定需要改善的問題之一。

從政策要素維度分析,政策要素配置相對合理,但制定占比失衡。政策要素以六大數字經濟政策要素作為基礎要素,以其他分級要素豐富整體政策要素構成。在要素配置過程中,充分發揮“數字產業化”和“產業數字化”主體要素對數字經濟的推動作用,輔以數字化技術賦能社會服務、要素市場、公共服務和治理體系建設要素,促進數字經濟全方位發展。“十四五”規劃時期是我國數字經濟建設承上啟下的關鍵時期,因此在增速過程中會重點關注數字化技術在各產業中的運用,以主體數字產業要素帶動社會其他產業要素發展,是數字經濟提質增效階段的必經之路。

綜上所述,本文選取我國“十四五”規劃期間31份省級數字經濟政策文本,創新數字經濟政策要素構成,構建“工具-目標-要素”三維分析框架,探析我國“十四五”規劃期間省級數字經濟政策文本特征,并針對存在的問題提出建議。依據特征分析結果發現,我國在數字經濟政策制定中主要依賴供給型政策工具的利用,以推動企業產業數字化轉型為主要發展目標,借助“數字產業化”和“產業數字化”兩大基礎發展要素推動數字經濟建設。隨著我國經濟數字化發展程度不斷加深,在未來數字經濟政策制定中需優化政策工具的內部結構,結合實際數字經濟發展狀況,提升政策目標的可實現程度,合理配置各類政策要素,保持整體結構均衡,以充分發揮政策工具、目標和要素在數字經濟中的積極作用,從而實現數字經濟高質量發展。

4.2 政策建議

4.2.1 優化政策工具內部結構

提升需求型工具的分配強度。通過提高需求型工具的利用程度,充分發揮政府主體作用,通過政府組織調動和引導各方力量服務產業數字化發展,包括促進各地區之間的貿易交流,通過服務外包、直接采購、國際交流與貿易管制等措施推動良好的對內外貿易發展;建議大力建設試點示范工程,創新營商環境和相關試點工程,建立綜合數字產業園區和產業集群,培育循環經濟典型。適度調整政策工具分配強度,提高政策工具實施針對性,精準突出數字經濟的發展效用,形成數字經濟發展政策合力。

平衡政策工具結構比例。在數字化產業發展的不同階段,政策工具處于不斷變化調適的過程。調整三類政策工具的結構比例和政策工具內部構成,以供給型工具帶動需求型工具的利用,不僅可以提高供給型結構對需求變化的適應性,還可以釋放對政策目標的需求,減少外部干擾,對政策目標起到拉動作用。政策工具利用應致力于數字經濟的整體布局,均衡利用政策工具,才能實現數字經濟的良性循環發展。政策目標實現更離不開政策工具的支持,需增強政策目標與政策工具的匹配性,著力提高政策目標的實現程度。

4.2.2 提升政策目標的可實現性

政策目標制定為數字經濟發展指明方向,給數字經濟發展提供指導意義。在實現推動企業產業數字化轉型主要目標的同時,需深入調研數字經濟發展的其他政策目標,建立健全合理的目標實現機制,并提升政策目標與政策工具之間的匹配度,保證政策目標實現的可持續性。在未來數字經濟政策制定中,需以長期主要發展目標為指引,以實際數字經濟發展狀況為指導,推動短期目標達成,總結短期目標發展經驗,鞏固短期目標發展成果,也在一定程度上為長期目標順利實現奠定發展基礎,最終達成數字經濟政策目標實現程度整體提升。

4.2.3 完善政策要素的合理配置

為增強政策工具與政策目標的適配度,提升對數字經濟建設的支持效果,政策要素需要根據實際數字經濟發展需要進行動態調整,提高要素轉變的靈活性。在充分認識要素新特征前提下,夯實“數字產業化”和“產業數字化”的數字化建設主體要素作用,加速完善要素的頂層設計,以保證政策要素的可發展性和延續性。推動六大政策要素均衡發展,繼續完善政策要素內部構成,積極提升數字治理水平,以數字化社會服務帶動數字化公共服務水平提升,發揮數據要素的建設作用,不斷豐富政策要素組成與內涵,使各項政策要素之間實現動態融合發展。