政策工具視角下我國現代學徒制政策研究
——基于35份政策文本分析

程澤瀛,韓 玉

(1.沈陽師范大學 教育科學學院;2.遼寧省職業教育研究院,遼寧 沈陽 110034)

0 引言

現代學徒制是現代職業教育領域一種典型的人才培養模式或制度,最初引入我國是為了破解東南沿海的“用工荒”問題,希望地方政府與企業積極參與,開展校企聯合招生、聯合培養人才。2014年,教育部印發《關于開展現代學徒制試點工作的意見》等文件,隨后分3批共落實562家單位開展國家級現代學徒制試點工作。各地相繼出臺了有關現代學徒制的政策,為現代學徒制實施提供方向指引。2019年,教育部辦公廳印發《關于全面推進現代學徒制工作的通知》提出,總結現代學徒制試點經驗,全面推廣現代學徒制[1]。在我國現代學徒制全面實施和經驗總結下,迫切需要形成具有中國特色的可推廣應用的典型現代學徒制人才培養模式。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》《關于開展市域產教聯合體建設的通知》《中華人民共和國職業教育法》等系列政策法律明確提出,要探索和推行中國特色學徒制,推動中國特色學徒制體系建設是新時代現代職業教育的戰略要求。

政策的規劃或準則是一種旨在處理和解決正在發生的各種社會問題的活動過程[2]。通過文獻梳理發現,有關現代學徒制政策研究主要涉及以下3個方面:①關于現代學徒制政策階段劃分。依據現代學徒制政策頒布時間,現代學徒制政策發展經歷了模式萌芽階段(2010年前)、理念源起階段(2011-2013年)、政策發布階段(2014年)、具體實施階段(2015年)、質量審核階段(2016)、試點推廣階段(2017至今)[3]。②關于政策供給視角推進現代學徒制存在的問題與策略。當前現代學徒制存在多元主體積極動能衰減、實踐內容風險較高、政策環境保障功能弱化等問題,應從要素驅動為主轉向市場驅動為主,從改革創新為主轉向借鑒應用為主,從單獨推進為主轉向整體聯動為主[4]。③關于發達國家現代學徒制政策借鑒。如英國實施學徒稅政策[5],德國、奧地利和澳大利亞等國家為激發企業參與實施的各類補貼政策,包括吸引企業參與型補貼、拓展培訓崗位型補貼、促進質量提升型補貼、助力特定群體型補貼、保障個體利益型補貼等[6]。盡管學者從多個政策視角研究現代學徒制,但忽略對我國現代學徒制政策文本的內容分析,鑒于此,基于教育部及各省市區相關政策文本,從政策工具視角出發,厘清現階段我國現代學徒制政策工具使用現狀,明晰當前政策工具與人才培養模式要素匹配存在的問題,為中國特色現代學徒制政策制定提供參考。

1 研究設計

1.1 政策文本選取

在教育部網站、各省市區政府網站中,以“現代學徒制” “中國特色學徒制”為關鍵詞進行標題檢索。共篩選出35份現代學徒制政策文本資料,其中,包括國家層面的政策文件8份,地方層面的政策文件27份。

表1 我國現代學徒制國家及地方層面政策文件部分展示

1.2 基于政策工具的政策文本分析

政策工具研究興起于20世紀80年代,逐漸發展為公共管理學領域一個新的學科分支。政策工具是政府推行政策的手段[7],是連接政策目標和政策結果的橋梁[8]。薩拉蒙提出政府工具的選擇理論,在選擇政策工具時,應針對關注社會問題或力求實現的目標,以此選擇合適的政策工具理論作為政策研究依據[9]。

1.2.1 X維度:政策工具

政策工具是政府實現政策目標所要運用的手段與方法。McDonell等提出的政策工具考慮處理具體問題的現有選擇范圍、選擇方案,以及潛在的理論前提、問題、目標、選擇方案,以及與之相關具體執行問題之間的適切度[10]。該政策工具理論與本文現代學徒制人才培養模式的分析意圖相契合,因此借鑒McDonell等關于政策工具的分類,即命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變化工具和勸告工具,結合現代學徒制人才培養模式要素,盡可能描述和檢驗我國現代學徒制相關政策中的政策工具使用情況。

命令性工具是一種權威工具,是政府用來支配個人與機構行動的規則,目的是使機構和個人產生服從[11]。該類工具常用要求、禁止、法規等,是政府使用頻率最高且使用意愿最強的政策工具。如2019年,河南省教育廳印發《關于做好2019年度現代學徒制試點工作的通知》,提出規范職業學校招生錄取和企業用工程序,簽訂三方協議保障各方權益,并明確學徒具體崗位、教學內容。

激勵性工具是一種依靠切實的回報來引導他人遵從和使用的工具,將資金或收益作為對個人或機構行動的報償,通過對個人或機構產生的價值或獲得短期回報,使相關機構和個人積極采取行動,表現為財政激勵、聲譽激勵、授權激勵、資源激勵等[11]。如2016年,湖北省教育廳印發的《關于印發湖北省職業院校現代學徒制試點工作方案的通知》提出,落實合作企業稅收政策,落實財政資助、政府購買服務。

能力建設工具是對人力、物力資源提供的支持,目的是獲得技術、能力增長,以此獲得長期回報,表現為制度建設、硬件設施、人力資源、信息資源。如2017年,黑龍江省教育廳印發的《關于開展職業教育現代學徒制試點工作的實施意見》提出,完善現代學徒培養的教學文件、管理制度、信息化教學環境、實訓實踐基地、相關體系和標準,完善校企雙方招生錄取和企業用工一體化的招生招工制度、雙導師制、教學管理制度、學分制和學制管理辦法等。

系統變化工具是將政府職能下放或延伸部門或機構,如組織變革、權力調整[11]。如2021年,青海省旅游住宿業協會印發《關于在全省旅游住宿業大力推進現代學徒制工作的通知》提出,加強市州文旅局、人社局基礎合作,形成企業、院校、政府和社會共同分擔學徒培養成本的格局。2017年,黑龍江省教育廳印發《關于開展職業教育現代學徒制試點工作的實施意見》提出,現代學徒制試點可以由試點院校聯合企業開展,也可以由企業根據用工需求聯合院校開展,還可以由地市統籌資源組織開展,實力強的行業協會可以組織本行業相關學校和企業共同開展試點,還可以發揮職教集團作用開展試點。

勸告工具是基于人們思想和觀念轉變行動的工具,主要表現為鼓勵、經驗總結與交流、輿論宣傳等[11]。如2018年,廣西壯族自治區教育廳《關于補充認定自治區首批現代學徒制試點單位的通知》提出,做好現代學徒制試點宣傳工作,發揮微信、網站等新媒體作用,開展全方位、多樣化的宣傳活動,推廣現代學徒制的好經驗與做法。

1.2.2 Y維度:人才培養模式要素

由于政策工具視角單一,若僅從政策工具視角出發,不能針對性匹配現代學徒制中存在的問題。現代學徒制作為職業教育領域重要的人才培養模式,因此,以人才培養模式要素為基礎,并將其作為政策分析的維度之一。人才培養模式是在一定教育理念下,教育者為實現特定教育目標在培養過程中所采取的課程、教學等實踐范式。人才培養模式要素眾多,如包括理念要素、目標要素、內容要素、方式要素的“四要素論”[12];包括教育思想與理念、培養目標和規格、課程內容和組織、培養方式和途徑、教育管理和評價的“五要素論”[13];包括人才培養理念、專業設置模式、課程設置方式、教學制度體系、教學組織形式、教學管理模式、隱性課程形式、教學評價方式的“八要素論”等[14]。根據上述研究,本文認為現代學徒制人才培養模式的構成要素包括理念要素、目標要素、內容要素、方式要素、管理要素、評價要素等方面。

理念要素是培養主體對人才培養的理性認識,是對職業教育的理性追求和人才培養的育人觀念,包括教育觀、學生觀、教師觀等。如2016年,湖北省教育廳印發《關于印發湖北省職業院校現代學徒制試點工作方案的通知》提出,遵循職業教育人才成長規律,堅持以立德樹人為根本,以服務發展為宗旨。

目標要素是現代學徒制人才培養模式的起點,包括具體人才培養目標。如2022年,廣西壯族自治區教育廳印發《關于公布自治區第三批現代學徒制試點單位的通知》提出,健全德技并修、工學結合的育人機制,著力培養學生的專業精神、職業精神和工匠精神,提升學生的職業道德、職業技能和就業創業能力。

內容要素是為實現職業教育人才培養目標,經選擇納入現代學徒制中的知識、技能、素質的文化共同體,通常以課程、教材、資料等形式在教育活動中體現。如2015年,安徽省教育廳、安徽省經濟和信息化委員會印發《關于印發安徽省開展現代學徒制試點工作實施方案的通知》提出,完善學徒培養的教學文件,校企共同研制人才培養方案、開發課程與教材,改革教學內容,注重實踐性和可操作性,促進專業與產業、課程與崗位、教材與技能對接。

方式要素是為實現職業教育現代學徒制人才培養模式目標,所采取各項手段的總和。如2018年,河南省教育廳印發《關于做好2018年度現代學徒制試點工作的通知》提出,校企聯合招生、聯合培養、一體化育人,推進招生招工一體化,建設校企互聘共用的師資隊伍。

管理要素是對現代學徒制教學過程的監控與管理,使人才培養過程良性、有序進行。如2016年,廣東省教育廳、廣東省經濟和信息化委員會、廣東省財政廳、廣東省人力資源社會保障廳印發《關于大力開展職業教育現代學徒制試點工作的實施意見》提出,根據現代學徒制特點,制定專門的管理辦法,加強過程管理,廣東省有關部門將建立現代學徒制管理和服務信息平臺等。

評價要素是依據一定標準對現代學徒制人才培養過程和結果做出的價值判斷,目的是檢驗和改進學徒培養中的不足,提高學徒培養質量。如2016年,廣東省教育廳等印發《關于大力開展職業教育現代學徒制試點工作的實施意見》提出,學業考核以能力考核為核心,以專業知識考試為基礎,以工作過程考核為重點,以工作結果考核為依據。部分應用性較強的課程可以采用崗位工作任務考核、業績考核方式。

1.2.3 X-Y二維度分析:“政策工具-現代學徒制人才培養模式要素”二維分析

結合政策工具與現代學徒制人才培養模式要素,構建“政策工具-現代學徒制人才培養模式要素”二維分析框架,如圖1所示,X軸為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變化工具、勸告工具5種政策工具,Y軸為理念要素、目標要素、內容要素、方式要素、管理要素、評價要素5類人才培養模式要素。

圖1 “政策工具-現代學徒制人才培養模式要素”二維分析框架

1.3 政策文本編碼

本文將35項現代學徒制政策文本導入質性研究工具Nvivo 12 Plus中。首先,分別從政策工具和人才培養模式要素兩個維度設置節點。關于政策工具維度,首先設置命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變化工具、勸告工具為五個樹節點,然后設置各樹節點中的子節點,命令性工具的子節點為要求、禁止、許可;激勵性工具的子節點為財政激勵、聲譽激勵、授權激勵、資源激勵;能力建設工具的子節點為制度建設、硬件設施、人力資源、信息資源;系統變化工具的子節點為組織變革、權力調整;勸告工具的子節點為鼓勵、經驗總結與交流、輿論宣傳。關于人才培養模式要素,設置理念要素、目標要素、內容要素、方式要素、評價要素5個樹節點。其次,閱讀政策文件,對材料進行一一編碼,編碼材料的形式可以是詞語、句子或段落,得到856個政策工具參考點和501個人才培養模式要素參考點,共135 7個參考點。

2 政策文本分析

2.1 基于X維度的政策工具分析

從政策工具維度對政策文本進行全面編碼,共獲得856個參考點,如表2所示。從總體來看,政策工具的使用頻率由高到低依次為命令性工具、能力建設工具、勸告性工具、激勵性工具、系統變化工具。

表2 我國現代學徒制人才培養模式的政策工具使用情況

不同政策工具類型中具體政策工具的使用頻率也存在較大差異。命令性工具中,要求(311次)的使用頻率最高占比36.33%;法規(86次)、禁止(19次),分別占比10.05%和2.22%。能力建設工具中,制度建設(137次)使用頻率最高,占比16.00%;信息資源(89次)、人力資源(39次),分別占比10.40%和4.56%;硬件資源(23次)使用頻率最少,占比2.69%。勸告性工具中,經驗總結與交流的參考點為33,占比3.86%;輿論宣傳參考點為24,占比2.80%;鼓勵參考點為13,占比1.52%。激勵性工具中,財政激勵參考點為34,占比3.97%;授權激勵的參考點為16,占比1.87%;資源激勵的參考點為7,占比0.82%;聲譽激勵的參考點為6,占比0.70%。系統變化工具中,權力調整參考點為10,占比1.17%;組織變革參考點為9,占比1.05%。

2.2 基于Y維度的人才培養模式要素分析

從人才培養模式要素維度對政策文本進行編碼,共獲得501個參考點,如表3所示。從總體來看,人才培養模式要素的出現頻次由高到低排序為方式要素、評價要素、管理要素、內容要素、目標要素、理念要素。其中,方式要素出現的頻率最高,有184個參考點,占比36.73%;評價要素有82個參考點,占比16.37%;管理要素與內容要素出現頻率大致相當,分別有75個和74個參考點,分別占比14.97%、14.77%;目標要素有51個參考點,占比10.18%;理念要素是政策中出現頻率最低的要素,有35個參考點,僅占比6.99%。

表3 我國現代學徒制人才培養模式要素分配情況

2.3 X、Y維度交叉分析

基于X維度的政策工具和Y維度的現代學徒制人才培養模式要素,對我國現代學徒制人才培養模式政策進行交叉分析,結果如表4所示。

表4 我國現代學徒制“政策工具—現代學徒制人才培養模式要素”交叉分析

不同人才培養模式要素的政策工具整體使用不同。只有管理要素和方式要素全面使用5項政策工具,其余人才培養模式要素均未全面使用。理念要素使用命令性工具、能力建設工具、系統變化工具;目標要素使用的政策工具類型最少,僅使用命令性工具和能力建設工具;評價要素忽略系統變化工具;內容要素忽略勸告工具。由此,命令性工具和能力建設工具較廣泛地滲透到現代學徒制人才培養模式要素中。

同一人才培養模式要素下不同政策工具的使用不同。以全部使用政策工具的管理要素和方式要素為例。在管理要素中,能力建設工具(54次)和命令性工具(39次)使用最相對較多,系統變化工具(4次)、激勵性工具(2次)、勸告工具(2次)使用較少;在方式要素中,能力建設工具(143次)和命令性工具(107次)使用最較多,激勵性工具(26次),系統變化工具(5次)、勸告工具(3次)使用頻率較少。

不同人才培養模式要素下不同政策工具中的次級工具使用不同。如方式要素中,都使用了制度建設(65次)、硬件設施(15次)、信息資源(31次)、人力資源(32次)4種能力建設工具,制度建設使用頻率最高;而內容要素中,僅使用制度建設(10次)、信息資源(32次)、人力資源(6次),信息資源則是使用頻率最高的工具。對于“要求”這一使用頻率最高的次級工具,不同人才培養模式要素使用不同,如方式要素(77次)使用頻次最多,內容要素(14次)使用頻次最少,評價要素(28次)、管理要素(27次)、目標要素(21次)、理念要素(21次)使用大體相當。

3 結論與建議

3.1 研究結論

3.1.1 現代學徒制人才培養模式政策工具結構不盡合理

系統科學回顧我國現代學徒制人才培養模式的政策文本,政策工具體系結構不盡合理主要體現在外部結構不合理和內部結構不合理兩個方面。從外部結構來看,一是命令性工具(48.60%)使用頻繁。現代學徒制的實施以政府出臺強制性措施為主,通過政府上傳下達的方式直接作用于職業院校或企業等現代學徒制實施主體,必須按規定參照執行。一般而言,命令性工具有利于現代學徒制實施效果與效率,但是過度使用命令性工具容易造成現代學徒制體制機制僵化,影響職業院校和企業等實施主體的主體性與能動性。二是激勵性工具(7.36%)和勸告性工具(8.18%)使用較少。一方面表明現代學徒制的支持政策相對單一,常主要依靠政府資金支持、稅收、政府購買服務等方式實現,激勵制度不完善;另一方面表明對現代學徒制的經驗總結推廣不足,未充分發揮具有中國特色現代學徒制案例的典型性作用。三是系統變化工具(2.22%)使用匱乏。目前,我國現代學徒制人才培養模式實施權責主體單一,常忽略多元主體參與現代學徒制辦學。

從內部結構來看,如圖2所示,我國現代學徒制人才培養模式政策工具的次級工具存在使用不均衡的情況。在命令性工具中,要求是使用最多的工具,禁止和法規占比較少,說明我國現代學徒制人才培養模式的實施主要依靠政府的規范指導。在能力建設工具中,制度資源和信息資源占比較高,人力資源和硬件資源占比較少,說明現階段,制度建設和信息資源建設是現代學徒制人才培養模式構建的主要目標,對現代學徒制人才培養模式中的師資、設備、實習實訓場所等方面重視不夠。

圖2 不同政策工具中次級工具使用情況

3.1.2 現代學徒制人才培養模式各要素政策工具分配不均衡

根據我國現代學徒制人才培養模式政策分析,人才培養模式各要素政策工具分配不均衡主要體現在:①方式要素(36.73%)分配較多。表明政府主要強調我國現代學徒制為實現人才培養目標在產教融合、校企合作中所采取的各項方式手段。由于現代學徒制不僅是現代職業教育中培養技術技能人才的典型培養模式,更是一種與現代職業教育相結合的基于穩固師徒關系的技術人才培養方式,采取多種方式推動現代學徒制人才培養模式實施是政府強調的核心。②目標要素(10.18%)和理念要素(6.99%)分配較少。在目標要素上,政府對現代學徒制人才培養模式的目標描述較少,現代學徒制主要面向中等職業教育和高職專科職業教育展開,現階段,隨著本科層次職業教育推進和現代學徒制的全面實施,高層次學徒制人才培養模式逐漸發展并在本科層次職業教育得以實施。而面向不同的教育層次,針對不同人才的培養定位,以培養具備專業知識和工匠精神的技術技能人才為目標的政策規定過于籠統,缺乏針對性。在理念要素上,理念對現代學徒制人才培養模式實施具有指導意義,科學合理的教育理念有利于人才培養。

3.1.3 政策工具與現代學徒制人才培養模式要素匹配度不夠

政策工具與現代學徒制人才培養模式要素匹配度不夠,一方面體現在政策工具整體上與現代學徒制人才培養模式要素匹配度不夠;另一方面體現在政策工具的次級要素與現代學徒制人才培養模式要素匹配度不夠。具體來看,首先,理念要素和目標要素基本全部使用命令性工具中的要求,幾乎未使用其余類型的政策工具,由此可知,人才培養理念和目標一般由政府強制性規定,忽略了職業院校、行業、企業等多元實施主體參與人才培養理念與目標構建的重要性。其次,在方式要素中,單從次級工具使用來看,“要求”的使用頻率最多,說明政府更愿意通過強制性工具規范實現現代學徒制人才培養目標的方式與手段等,向其提出具體實施要求。但從工具總體使用來看,以能力建設工具為主,該工具有利于獲得技術、能力的增長,從而獲得長期回報,政府更注重現代學徒制各項方式手段的可持續發展能力和收益。第三,內容要素、管理要素、評價要素中,能力建設工具使用最多,表明政府關注現代學徒制人才培養模式的可持續能力建設;而系統變化工具和勸告工具使用匱乏,表明未能充分根據現代學徒制實施具體情況實現權責調整與分配,未發揮多主體參與構建現代學徒制人才培養模式中的內容、評價、管理的優勢。

3.2 政策建議

3.2.1 提高現代學徒制人才培養模式的政策工具結構的合理性

政策工具結構的合理性有利于發揮政策整體效力,要合理、均衡地使用我國現代學徒制人才培養模式的政策工具。一方面,注重不同政策工具使用的合理性,適當減少使用命令性工具,降低政府對現代學徒制人才培養模式的強制性規定,避免現代學徒制體制機制僵化;提高激勵性工具的使用頻率,通過激勵手段推動構建現代學徒制人才培養模式;增加勸告性工具的使用頻率,通過典型示范引領的方式推動中國特色現代學徒制人才培養模式構建;增加系統變革工具的使用頻率,形成由政府統籌、行業指導、校企合作、社會參與的治理體系。另一方面,注重同一政策工具中具體政策工具使用的合理性。如在激勵性工具中避免現代學徒制單一性的激勵機制。在能力建設工具中加強師資隊伍建設,完善雙導師制校企協同育人,做好“雙師型”教師的認定、選拔、培養等工作;加強企業實習場所、技能大師工作室、虛擬實訓基地等校企合作的實習實訓基地建設等。

3.2.2 保證現代學徒制人才培養模式要素分配的均衡性

不僅要致力于促進政策工具使用的均衡性,還要盡可能平衡各項現代學徒制人才培養模式的要素,避免政策工具集中分配在單一的人才培養模式要素中。一是要增加理念要素的政策供給,明確培養理念在現代學徒制人才培養模式中的重要性,堅持以立德樹人為根本理念,形成正確的職業教育觀和學生觀,培養德技并修、工學結合、知行合一的高素質技術技能人才。二是增加目標要素的政策供給,要以學徒標準為依據,而學徒標準又決定現代學徒制的學徒培養標準,以學徒培養標準為指引相應地影響課程、教學、評價等各培養要素的具體要求,面對不同層次的培養群體,學徒標準和人才培養定位不同,人才培養目標必須有所區分,合理分配教育資源,避免人才培養同質化造成人才供需不匹配等問題。

3.2.3 提高政策工具與現代學徒制人才培養模式要素匹配度

二者協調有利于保證現代學徒制人才培養模式的政策合理性,可為推動我國現代學徒制人才培養模式實施,構建中國特色學徒制制度建設提供科學合理的政策依據。一是從共性角度出發,適度降低所有要素中命令性工具的使用頻率,避免各要素的強制性要求造成的現代學徒制體制機制僵化。同時,協調使用次級命令性工具,逐步增加勸告工具和系統變化工具的使用頻率。二是從差異性角度出發,如目標要素中,要注重激勵性工具、系統變化工具、勸告性工具的政策供給。同時,適當增加目標要素和理念要素的能力建設工具政策供給,促進現代學徒制人才培養模式可持續發展。