政策工具何以緩解環境不平等？

要蓉蓉 鄭石明 鄒克

摘要 良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉，人人享有生活環境安全健康的權利，但不可否認的是環境不平等問題長期存在，如何在環境治理中同時實現效率與公平，是亟待深入研究的重要課題。以往研究多從種族和收入水平角度分析環境不平等的影響因素，卻較少探討政策工具及其組合對環境不平等的影響。為彌補這一不足，該研究基于278個地級市二氧化硫排放量數據，利用威廉遜系數測度2003—2019年25個省和地區的環境不平等指數，運用固定效應面板模型、門檻效應模型實證檢驗政策工具與環境不平等間的復雜關系。研究發現：①中國省域環境不平等整體呈現先緩慢下降后上升的趨勢，東中西部地區間存在明顯區域異質性；同時存在環境質量改善而不平等加劇的錯配現象，如何提高少數人的環境福利成為今后環境治理的重點。②命令控制型政策工具因具有注重公平與公眾訴求的特性，可在一定程度上緩解省域環境不平等，而市場型政策工具追求治理效率的特性會使其顯著加劇省域環境不平等。③污染水平和創新水平越高，越有利于命令控制型政策工具緩解省域環境不平等；而市場型政策工具則會在低污染水平和高創新水平下，加劇環境不平等。基于上述結論，應從重視污染分配公平、設計合理的政策組合、尋找差異化治理路徑等方面推進環境治理及緩解環境不平等。該研究對選擇政策工具、提高政策制定能力以及消除環境不平等有重要的啟示意義。

關鍵詞 環境不平等；政策工具強度；環境污染；創新水平；門檻效應

中圖分類號 D601；F205 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）08-0089-13 DOI：10. 12062/cpre. 20230335

在追求政策目標時如何兼顧效率與公平，是長久以來學者們爭論的熱點。已有很多環境經濟學家和環境正義倡導者就當前和以往環境監管實踐中存在的不足進行了討論，認為當前環境政策多將注意力集中在環境治理上，而對公平問題重視不足［1］。近年來，中國社會主要矛盾已經從“人們日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，如何解決不平衡不充分發展問題成為重中之重。由不平衡不充分發展帶來的區域、城鄉經濟發展與產業結構不平衡，引發在教育、醫療與環境等多方面的社會不平等，需要政府在政策制定過程中對平等問題傾注更多注意力。習近平指出“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，生態環境平衡充分發展具有重要地位和價值。環境正義倡導者認為環境政策法規并沒有使所有公眾平等受益，那么政策法規是如何影響環境平等的，又應如何通過政策法規緩解環境不平等？該研究擬通過測度環境不平等水平和檢驗環境工具對環境不平等的影響，為降低環境不平等、提升環境政策對弱勢群體的公平性提供參考依據與決策支持。

1 文獻綜述

1. 1 種族、收入水平等因素對環境不平等的影響

環境不平等（Environmental Inequality）的概念誕生于20世紀八九十年代，其意指：“特定社會群體受環境危害影響過大的情形”［2］。在環境正義（Environmental Justice）運動的帶動下，環境不平等及其帶來的不良影響逐漸成為學術界及政策制定者關注的熱點。正義體現為“得其應得”并與權力密不可分［3］，平等則表現為人們之間的相同性［4］。環境不平等意味著某一特定群體，特別是弱勢群體，因權力的不對等而喪失了部分利益，降低了人們之間的相同性，比如：暴露于更多的污染之中。以往的研究大多集中在對美國國內環境不平等情況的研究［5］，隨著研究的不斷深入，部分發達國家或地區的學者們也對本國或本地區的環境不平等情況展開了探討。雖有大量針對發達國家環境不平等的研究，但結論卻較為集中，多數學者將環境不平等與收入水平、種族聯系在一起，認為窮人、工人階級和有色人種承受著不成比例的環境危害，環境不平等與其他形式的不平等是不可分割的［6］。環境不平等的三種常見解釋途徑為：種族歧視和制度性歧視、市場力量、社區力量［7-8］。有研究通過對環境不平等的元分析發現，盡管存在普遍的、基于種族的環境不平等證據，但現有研究并不支持環境不平等存在于經濟階層的論點［1］。除此之外，還有學者分析了其他因素對環境不平等的影響，如政治兩極化［9］、社會資本［10］等。

幾乎所有研究都證實了環境不平等的存在，但大多并未深入探討緩解或消除環境不平等的方法，除了如下少數研究：Nguyen等［11］提出了一種預測哪些領域減排效率最高的方法，以及哪些領域的平均暴露量、暴露不平等和暴露不公平會大幅減少，有助于國家或地方設計和確定減排策略的優先次序。Pozo等［12］發現全球環境負擔不平等存在巨大差異，以及分配問題是阻礙大范圍實現平等的主要因素，并據此提出一個環境負擔配額（Quotasfor Environmental Burdens）優化分配框架，以優化分配區域環境負擔配額。Kanbur等［13］研究了如何通過調整城市化等政策措施來減輕環境不平等。以上研究多以發達國家為研究對象，對處于社會主義初級階段的中國來說，相關理論是否適用，以及在多大程度上適用都值得深入探討。

1. 2 中國環境不平等影響因素研究

針對發展中國家環境不平等的研究還剛起步。在中國環境不平等研究中，盡管有研究證明收入不平等在中國也是引起環境不平等的重要因素［14-15］，但大部分學者認為在中國情境中，種族和收入水平會導致環境不平等的理論并不完全適用，這與中美兩國社會和經濟差異密切相關。美國的富人和中產階級大多可以負擔得起遠離污染的生活，但大多數中國家庭出于經濟、文化和社會聯系的原因，或出于安土重遷的思想，而選擇長期生活在同一個地方，這成為環境不平等產生的原因之一。中國環境不平等研究多從戶籍制度、流動人口、城鄉差異、地區差異等角度解釋產生環境不平等的原因。

Quan［16］提出了一個將中國社會經濟背景考慮在內的環境正義研究模型，并首次在中國環境影響研究中強調了“農民工”這一群體。隨后學者們對此展開深入研究，有學者以鄉鎮一級為空間單元，分析江蘇和河南的環境不平等情況，發現在控制其他關鍵因素之后，農村居民和農民工承受了更多的污染［17-18］。與之相反，He等［19］則發現少數民族地區和中國西部地區承受著不成比例的環境負擔，但是農民工并沒有接觸更多的污染。Ma等［20］利用北京市空氣質量數據，從人口特征角度分析環境不平等，強調環境不平等的空間和時間變化。相似的研究還有Ouyang等［21］，這些結果可以在中國從中央計劃經濟向市場經濟轉變的大背景下加以解釋，在一個區域內，經濟發展、交通運輸和住房建設相互交織［22］，中心城區土地價值的資本化導致污染較重的產業從中心向郊區轉移［23］，使得居住在郊區的弱勢群體承受了更多的環境風險。雖然以上研究分析了環境不平等的時空分布差異，但現有的許多環境正義研究側重于記錄暴露或風險差異，而忽視了解決這些差距的可量化途徑［24］。

因經濟發展的不均衡性與區域資源稟賦差異，中國環境不平等表現出明顯的區域差異。祁毓等［25］發現，經濟發展與污染的健康經濟負擔成正比，越貧窮的地區負擔越重，并表現出明顯的累退分布。郭子琪等［26］利用省際面板數據，測算中國省際間環境污染的不平等程度，并發現經濟發展水平、產業結構是影響環境不平等的最重要因素。上述文獻從不同角度展現了中國環境不平等的區域差異，對環境不平等區域差異的影響因素與發展趨勢等方面有了深入認識，為測度環境不平等、分析環境污染的影響等奠定了良好基礎，不過，還未有文獻利用城市數據測度省域環境不平等。

1. 3 政策工具選擇對環境不平等的影響研究

政策工具是“實現既定政策目標的治理手段”［27］，如何為解決環境不平等問題選擇正確的環境政策工具有重要的研究意義。政策工具選擇得當對政策成功實施至關重要，然而，工具選擇并不簡單，因為它既可以由有效性邏輯驅動又可以由適當性邏輯驅動［28］。傳統上，監管機構多依賴命令控制方法進行環境治理，同時隨著經濟社會發展，市場型政策工具的應用不斷增加。然而環保人士開始質疑，以市場為基礎的計劃是否能實現其有效和公平減少污染的承諾。在政策工具對環境不平等的影響研究方面，學者們多關注市場型政策工具對環境不平等的影響，得到的結論不盡相同。多項針對美國區域清潔空氣激勵市場（Regional Clean Air Incentives Market， RECLAIM，以下簡稱激勵市場）的研究發現，激勵市場政策并不會使某一種族或收入群體承受更多污染暴露的風險［29］，但部分研究持相反觀點，認為激勵市場政策引起了環境不平等［30］，特別是為高收入群體帶來了福利［31-32］。此外，針對其他市場型政策工具的研究結論也分為兩類，一類認為市場型政策工具不會造成環境不平等，如Shapiro等［33］發現美國空氣污染抵消市場（US Air Pollution Off?set Markets）不會明顯地增加或減少環境公平性，Ringquist［34］和Corburn［35］在研究國家二氧化硫配額交易計劃的分配效應時發現，二氧化硫配額交易計劃不會將二氧化硫轉移到少數民族社區。另一類認為依賴許可證市場，而不是規范的法規和標準治理污染會導致環境不平等［36-38］。在針對中國市場型政策工具的研究中，張亞麗等［39］發現二氧化硫排放權交易增加了試點地區的環境不平等水平，市場化程度和環境規制強度的提升會加劇環境不平等。而Zhang等［40］發現中國的碳排放交易機制有助于提升區域碳平等。

與豐富的市場型政策工具研究相比，對命令控制型政策工具的研究較為少見，且多集中于對美國《清潔空氣法》及其實施條例的研究，Fowlie等［41］發現《清潔空氣法》在改善空氣質量方面取得了巨大成功，但也造成部分社區污染水平超過監管標準。而Jageler［42］發現《清潔空氣法》修正案降低了環境公平差距的絕對水平。Shadbegian等［43］將基于市場的體系與命令控制替代方案進行了比較，發現低收入人群從《清潔空氣法》修正案中獲得的平均收益略低。

綜上，現有相關研究存在以下一些不足：①學者們已經廣泛且深入地從種族、民族和收入水平等角度對環境不平等展開研究，但卻較少關注政策工具對環境不平等的影響，特別是缺乏對中國環境政策工具所產生的影響研究。此外，大多數研究探討的是市場型政策工具對環境不平等的影響，較少涉及命令控制型政策工具，將兩者同時納入一個分析模型的更為少見，而政策工具作為實現政策目標的重要手段，其重要性不容忽視。②大量學者發現存在環境不平等，并對其產生的原因進行了深入分析，但很少從操作層面提出緩解環境不平等的有效路徑。③以往針對中國環境不平等的研究較為微觀，多為一個地區或一個省份的環境不平等情況，缺乏對全國環境不平等情況的整體把握，特別是基于城市數據測度與研究省級內部環境不平等。因此，該研究擬利用278個地級市二氧化硫排放量數據，測度中國省域環境不平等水平，并檢驗環境政策工具對環境不平等的影響及其門檻效應，最后提出緩解環境不平等的政策建議。

2 研究設計

2. 1 數據說明

該研究采用省級面板數據，研究區間為2003—2019年。限于數據可得性，直轄市、西藏、青海、香港、澳門和臺灣因數據量不足，無法按威廉遜系數測算每年的環境不平等指數，故研究對象為除北京、上海、重慶、天津、青海、西藏、香港、澳門和臺灣以外的25個省份。其中，工業二氧化硫排放量、人均二氧化硫排放量、第二產業占比、R&D強度、城鎮化率、煤炭消費占比與對外依存度等指標或其原始數據主要來自國家統計局網站，2007年以前的二氧化硫排放量來自《中國能源年鑒》。工業污染治理投資額占工業增加值比重、排污費占環境污染投資總額比重或其原始數據來自2004—2020年的《中國環境年鑒》或國家統計局網站，詳見表1。相關變量的描述性統計結果見表2。變量觀測值為425個。環境不平等指數的簡單平均值為0. 83，最小值與最大值分別為0. 08與2. 96，樣本之間的變異程度相對較大。其他指標的統計特征不一一描述。

2. 2 模型建構

2. 2. 1 環境不平等測度

利用278個地市數據測度25個省和地區2003—2019年的環境不平等狀況，工業二氧化硫排放量以及常住人口數據均來自2004—2020年《中國城市統計年鑒》，其中，常住人口根據GDP與人均GDP推算而得。測度不平等指數前，對城市數據進行大量清洗工作，并對部分異常值與缺失值按樣條插值、線性擬合值等統計處理，以提高原始數據質量。