新時代西部地區基層治理法治化實踐路徑研究
——以J 市為例

劉 超

中共金昌市委黨校，甘肅 金昌 737100

一、推動我國西部地區基層治理法治化的重大意義

（一）實現基層治理法治化是全面推進依法治國的基本要求

基層作為全面推進依法治國任務最艱巨的層面，其法治建設水平的高低是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一。法治國家最終要實現在基層，法治政府最終要服務到基層，法治社會最終要落腳在基層。從實踐層面來，一方面基層治理尚存在著許多法治建設的缺口，基層是社會矛盾的聚集地，但恰是在基層也往往存在著法治力量嚴重不足等問題，基層治理法治化工作任重道遠是不爭的事實。

（二）實現基層治理法治化是最終實現鄉村振興的重要保障

實踐證明鄉村振興戰略是促進鄉村治理法治化的強大政策動力，而鄉村治理法治化的貫徹落實也是確保鄉村振興戰略得以實現的前提條件。鄉村振興戰略的總體要求包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的全面振興。廣泛涉及經濟建設、生態保護、民主保障、制度創新、人才引進等方方面面工作都呼喚著法治為其有效推進而保駕護航。［1］

（三）推進基層治理的眾多困境迫切呼喚法治建設予以解決

大量農民工在全國范圍內流動，造成現代中國特有的大量“空心村”的存在，長年累月年輕勞動力的缺失造成中國幾千年以來的熟人社會瓦解，數千年的鄉村社會治理機制正逐漸喪失其治理機能，鄉村社會正面臨著“輿論失靈”“面子貶值”“社會資本流失”等危機，原有人情社會的治理模式土崩瓦解，增加了基層部門和基層干部的工作難度，但同時也為法治進入鄉村社會提供了難得的契機。社會矛盾隨著時代的變化而變化，只有借助法治穩定性才能應對世事變化產生的各類社會問題。

二、J 市基層治理法治化取得的成績和做法

（一）完善法律法規、初步形成了基層治理的法規政策體系

要實現基層治理法治化，必須有一套全方位、多層次的法律、法規進行支撐，為此J 市J 區先后制定實施了《J 區2022 年依法治區工作要點》《法治J 區建設實施方案（2021－2025 年）》等指導性文件12 個，用于指導全市社會治理法治化工作。以《法治J 區建設實施方案（2021－2025年）》為例，明確了到2025 年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的總體目標，為J 區進一步推進基層治理法治化建設設計了路線圖和任務書。

（二）推行三治融合，著力提升基層治理的質效

一是以“自治”為核心，強化基層群眾參與。全面推行基層民主協商議事，建立完善村（居）民議事會、紅白理事會、道德評議會等協商議事機制，率先在全省按照“1+7+X”模式，實施“六步協商議事”工作法，引導群眾通過協商表達訴求、化解矛盾，初步構建了基層治理主體多元聯動格局。在全國農村社區治理實驗區創建過程中，金川區緊緊圍繞“推進多元主體參與，完善社區治理體系”的實驗主題，努力破解農村社區治理中的突出問題，不斷完善社區治理體制機制，形成了“三方四維齊參與，四位一體共治理”的西北農村社區治理體系。二是以“法治”為保障，維護基層社會穩定。充分發揮鎮（街道）司法所、社區法律服務站的職能作用，落實一村（社區）一法律顧問制度，實施一村（社區）一輔警工程，扎實開展“民主法治示范村（社區）創建”“法律援助進村（社區）”等活動，引導群眾運用法治思維和法治方式解決問題。積極推進“雪亮工程”建設，努力構建人防、物防、技防相結合的治安防控體系。三是以“德治”為基礎，促進基層和諧發展。大力實施新時代文明實踐志愿服務“百千萬”工程，建設100 家“文明驛站”，組建1000 支志愿服務隊伍，招募10000 名志愿者，常態化開展志愿服務活動。修訂完善村規民約、居民公約和村（居）民自治章程，有效發揮基層社會治理的教育引導和約束懲戒作用。依托“孝善基金”“道德銀行”“婆媳互夸會”等載體，深入推進移風易俗，堅決破除大操大辦、“天價彩禮”、厚葬薄養等陳規陋習，引導居民群眾崇德向善，積極培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風。

三、我國西部地區基層治理法治化進程存在的問題：

（一）基層治理法律體系不完善

改革開放以來，我國在立法領域取得了輝煌的成績，中國特色社會主義法律體系已經基本形成。然而我國面臨著社會急劇轉型的時代背景下，立法難免存在跟不上時代變化的問題，具體表現為：一是基層立法相對滯后。隨著我國基層法律制度立法活動不斷推進，大量行之有效的關乎基層治理的法律法規相繼出臺，如《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國鄉村振興法》《中華人民共和國人民調解法》等一系列法律法規的制定頒布，基本實現了基層法治有法可依，但在部分領域存在立法真空，明顯難以應對時代發展帶來的許多新問題。例如，自改革開放以來，眾多社會組織不斷涌現并在社會治理中發揮了巨大的作用。盡管如此，我國針對規范社會組織發展的立法活動卻相對滯后，立法上的漏洞制約著社會組織發展壯大。二是村民自治章程和村規民約質量參差不齊。實踐中，基本上大多數村級組織都制定了符合各村實際情況的村民自治章程和村規民約，但由于基層組織工作人員素質偏低，對上位法的立法精神理解得不到位，更有甚者為了保護村集體的局部利益，制定的村規民約出現與立法精神相違背，甚至與法律法規相沖突的現象。此外，不少村級組織制定出的村民自治章程和村規民約長期處于擱置狀態，并沒有在治理鄉村事務中得到實際應用，最終淪為一紙空文。［2］

（二）鄉村基層法治宣傳收效甚微

目前來看，廣大農村基層法治宣傳活動還存在著普法形式過于單一，普法活動流于形式的弊端。農村基層法治宣傳活動往往采用發放宣傳手冊與法規法條的形式，卻缺乏對各類涉及農民切身利益的法律知識的生動講解，導致農民對晦澀的法律條文的理解不到位。另外，由于農村基層群眾欠缺現代法治精神的熏陶，現下的普法活動中又缺乏對現代法治理念的普及宣傳，導致部分農民仍舊存在著不遵法、不敬法、不畏法的現象。從最終法律宣傳效果來看，收效甚微。

（三）基層公共法律服務體系建設不足

作為基層政府解決矛盾糾紛的重要抓手，基層公共法律服務體系建設的重要性不言而喻，然而目前基層公共法律服務體系欠缺與不足等問題，嚴重阻礙了基層治理法治化的進程，具體表現在：一是基層公共法律服務體系的資金供給渠道單一。一直以來各地各級地方政府是公共法律服務資金供給的主要來源，承擔著保障各級公共法律服務財力物力供給的職責，但是隨著人民大眾對公共法律服務的需要不斷增長，僅靠政府投入滿足日益增長的公共法律服務資金缺口顯然力不從心，因此如何建立機制引進社會組織拓寬基層公共法律資金供給渠道，是完善基層公共法律體系的當務之急。二是基層公共法律服務隊伍素質有待提高。通?；鶎庸卜煞諜C構都是由鄉鎮（社區）工作人員、鄉鎮司法所等機構的工作人員擔任，普遍存在著“一人多崗”的問題，大大增加了基層公共法律服務工作人員的工作量和工作壓力，造成工作效率低下，工作質量不高的問題。此外，從事基層公共法律服務的工作人員往往缺乏系統的專業化培訓，也嚴重影響了工作人員專業能力的提高。三是基層公共法律服務平臺建設不足。沒有充分發揮公共法律平臺提供多種公共法律服務產品的重要載體的作用。就目前的實際情況而言，存在著公共法律服務平臺的覆蓋面較窄，在群眾中知曉率較低的短板，公共法律服務種類少的不足。不符合公共法律服務建設和“放管服”改革的要求，也難以滿足基層群眾對法律服務急速增長的需求。

四、我國西部地區基層治理法治化的實踐途徑

（一）健全基層社會治理的法律法規體系

我國基層社會治理法律體系不完善，受限于法治發展的進程，法治在進入基層社會體系進程中遭遇了梗阻。一是完善與健全基層治理法律法規。要根據基層治理發展的現實需要，堅持以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》為綱領，遵循科學立法、民主立法、依法立法的基本原則，進一步完善基層領域治理法律體系。并建立輔助相關法律運行的配套制度機制，著力提升基層治理相關法律制度的嵌入性與針對性功能，以此為基層治理法治化的發展提供堅實有力法律制度保障。二是加強基層治理法治化重點領域立法。加強重點領域立法，著力以高質量立法推動基層治理法治化的進程、保障基層善治。在符合立法精神和立法權限范圍的前提下，堅持問題導向原則，將立法重點側重于加強涉及群眾切身利益、群眾關心的領域。在實現基層立法的針對性和實效性上下功夫，為地方治理法治化實現提供科學有效、合法合理的規則。讓基層社會治理真正做到有法可依、有章可循。三是把合理的鄉規民約（街規民約）納入法律體系。由于鄉規民約不具備以國家強制力作為后盾的特征，決定了鄉規民約的“軟法”屬性，即鄉規民約只能依靠社會輿論對民眾的行為進行規范和約束。由此可見，鄉規民約特有的自治性、自律性、地域性和契約性特征使得其在基層治理中有著獨一無二的作用?；诖藶榱顺浞职l揮鄉規民約（街規民約）等自治性規范在基層治理法治化中的作用，應當在制定鄉規民約的各個環節，在法律法規的框架之下，根據地域特色，結合各個村居的實際情況，充分征求村民（居民）的意見建議之下，制定符合各地實際需求的鄉規民約、居民公約等自治規章，將合理的鄉規民約納入法律范疇，以此彌補法律的普遍性與各地治理的不同需求之間的差距。［3］

（二）提升鄉村公共法律服務的建設水平

2018 年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》根據鄉村振興戰略的要求，明確提出要健全農村公共法律服務體系，加強對農民的法律援助和司法救助。但是目前基層公共法律服務的建設水平離實現全面依法治國的要求還有一定距離，具有較大的完善空間。一是完善基層法律服務體系。針對特殊困難群體，在保證法律援助質量的前提下進一步擴大法律援助覆蓋面。要進一步設立機制暢通法律援助的申請通道，進一步規范法律援助申請程序，依托社區（村居）司法工作室，建立法律援助聯絡點。在全社會普遍建立法律顧問制度，重點著力完善公職律師、公司律師制度，實現基本滿足各類社會主體的日常法律需要。二是要優化公共法律服務結構。統籌城鄉法律服務資源，著力推進法律服務業均衡發展，將重點放在優化法律服務業務結構上，不斷推動法律服務朝著專業化方向發展。同時要進一步強化預防性法律服務發展建設，大力推進專業法律咨詢、法律風險評估、合法性審核等法律服務工作，使當事人盡可能地預防和規避法律風險，以此更好地維護當事人的合法權益。［4］

（三）明晰鄉村治理法治化的主體權責

充分發揮各方主體協同共治優勢的前提是理順多元主體在協同治理過程中各自的權責界限，以明確的權責分配保障多元共治的充分發揮優勢。必須做到完善溝通協商渠道等體制機制，確保各個協同共治主體各司其職、互相合作在法治框架內有序運行，從而實現高效治理。一是明晰政府的權力邊界。建立法治政府，是全面依法治國的關鍵，政府應盡快轉變執行理念，摒棄以往“大包大攬”的習慣做法，而應將職責的側重點放在對依法治國戰略在各個社會層面的廣泛宣傳，根據各地的實際情況制定因地制宜的政策法律，推動法治建設在基層順利推行，以及評估反饋依法治國在當地運行情況等方面。在鄉村，應嚴格按照《村委會組織法》關于鄉鎮政府與村級自治組織之間指導與被指導的關系的規定，避免基層政府越界行使權力破壞村民自治。二是促進民間組織協同治理。要創新合作模式，建立民間組織與政府的良性互動機制模式。以中國社會福利基金與湖北鶴峰縣自2011 年以簽署合作協議為貧困地區學童提供免費午餐為例，中國社會福利基金與當地政府建立“1+2”模式，即政府出1元中國社會福利基金出2 元，有效實現了充分利用社會組織優勢創造社會效益的典范，自此“免費午餐計劃”項目在全國范圍內廣泛推廣，以民間組織與政府創新建立合作模式，可形成優勢互補，節約社會成本，提高運行效率。