檢察機關落實少捕慎訴慎押刑事司法政策的難題與破解路徑

馬武陽

湖北省恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000

中華人民共和國成立以來，我國刑事政策大體經歷了從“鎮壓與寬大相結合”到“嚴打”再到“寬嚴相濟”這三個階段的轉變，每一個階段的刑事政策與同時期的社會形勢相適應。當前，我國刑事犯罪面臨嚴重暴力犯罪占比下降，被判處輕緩刑的犯罪占比上升的變化。刑罰結構隨著《中華人民共和國刑法修正案》的相繼頒布，死刑罪名大幅減少，刑罰結構顯示出寬緩化的變化。不起訴類型也隨著《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）的修改不斷增多，體現出立法機關賦予了檢察機關更大的自由裁量權，鼓勵檢察機關依法適用不起訴權的變化。2021 年6 月，黨中央在《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中提出了要準確把握寬嚴相濟的刑事政策，落實認罪認罰從寬制度，嚴格依法適用逮捕羈押措施，促進社會和諧穩定的要求。檢察機關落實少捕慎訴慎押政策就是對這一要求的回應。

一、少捕慎訴慎押刑事司法政策的內涵

2021 年4 月，中央全面依法治國委員會把“堅持少捕慎訴慎押刑事司法政策”列入2021 年工作要點，將“少捕慎訴慎押”上升為刑事司法政策。要在檢察工作中全面貫徹落實少捕慎訴慎押的政策，需要把握其內涵。

（一）“少捕”的含義

“少捕”即在刑事訴訟中能不捕的不捕。在辦理逮捕案件過程中堅持“非羈押為常態，羈押為例外”［1］的原則，少采用逮捕的強制措施。具體來講，有兩層含義：

一是從刑事訴訟中的比例原則要求來看，在刑事訴訟過程中對犯罪嫌疑人、被告人采取何種強制措施需要與其人身危險性和所犯罪行輕重相適應。其中就包括所適用強制措施的種類與期限。逮捕是最嚴厲的強制措施，其功能與其他強制措施一樣，在于保證刑事訴訟過程能夠順利推進，若采取取保候審、監視居住的刑事強制措施能夠保障訴訟活動順利進行，則就不宜采取逮捕的強制措施。

二是從寬嚴相濟的刑事政策來看，少捕就是應捕則捕，能不逮捕則不逮捕。寬嚴相濟主要是指綜合運用“寬”“嚴”兩種手段來處理案件，這就要根據不同案件的犯罪類型、犯罪嫌疑人或被告人的不同情況區別對待。對于輕罪要能不捕的不捕，對于重罪要根據具體案情判斷，若采取取保候審、監視居住不致發生社會危害性的，則可以不捕。

（二）“慎訴”的含義

“慎訴”的基本含義是“謹慎起訴”，要求檢察機關謹慎對待公訴權，審慎對待每一起公訴案件，不論案件是起訴還是不起訴都要合法、合理、合情［2］。檢察機關辦理公訴案件時，根據犯罪事實、犯罪嫌疑人認罪認罰的情況、犯罪嫌疑人個人情況，在有確實證據證明案件事實的情況下，若不起訴能夠更好維護社會公眾利益，能夠更大程度修護犯罪嫌疑人與被害人之間的關系，處理案件時就要做到盡可能不起訴。

（三）“慎押”的含義

押即是羈押，是檢察機關做出逮捕決定后的當然結果。慎押是針對檢察機關在逮捕決定作出后出現的“一押到底”的情況，要求檢察機關運用羈押必要性審查制度，從保障人權的角度出發對沒有繼續羈押必要的犯罪嫌疑人、被告人變更強制措施。羈押必要性審查是在逮捕決定作出后生效判決之前對羈押過程進行的審查，對具有社會危害性的繼續羈押，相反，對沒有社會危害性的則應該變更強制措施，采取取保候審、監視居住等非羈押強制措施。

二、落實少捕慎訴慎押過程中遇到的難題

（一）司法觀念難以改變

近年來，不捕率、不訴率呈上升趨勢，但是總體上羈押仍是主流，究其原因司法觀念轉變難是一大重要因素。

過去，檢察機關辦理案件有“構罪即捕”“構罪即訴”“一押到底”的現象，主要原因有以下三點：一是由于長期從嚴打擊犯罪，已經形成了從嚴的司法慣性。在案件辦理過程中受思維慣性影響，仍然重實體輕程序、重打擊輕保護，難以對新的情況做出有力回應。二是社會公眾具有嚴刑峻法的報應觀念。自古以來我國法律尊崇“以眼還眼、以牙還牙”的報應理論，社會公眾對于不逮捕、不羈押、不起訴的處理決定難以理解，人民群眾樸素地認為犯罪后不關進監獄就是在放縱犯罪。三是公安機關的偵查技術手段與觀念相對落后，依賴通過羈押獲得有罪供述，從而推進案件的偵辦。同時逮捕、羈押在一定程度上震懾了犯罪嫌疑人，從而能夠促進其主動退贓退賠與刑事和解。

（二）難以精準把握捕與不捕、訴與不訴的界限

《刑事訴訟法》對于逮捕、起訴的條件相對具體，有事實條件與刑罰條件兩方面的具體規定，因此在適用的過程中容易理解和把握。但是不逮捕、不起訴以及羈押必要性審查則需要對犯罪嫌疑人進行“社會危險性評價”，這是一個價值判斷，每個檢察官因為人生閱歷、生活習性、教育背景等各個方面不同導致對“危險性”的評價具有差異，如有的檢察官認為只有造成人身傷害的具有較大社會危險性，有的認為因為侵犯財產權的行為在社會中十分常見，需要從重打擊，以達到警示教育作用。因此在缺乏統一標準，沒有相對統一的尺度進行衡量的情況下，在對涉案人員進行社會危險性評價時要考慮哪些因素、使用什么標準無法確定，導致難以把握捕與不捕、訴與不訴的界限。

（三）易出現辦案風險

一是犯罪嫌疑人出逃、再犯罪的風險。對于犯罪嫌疑人社會危險性的評價基于當前以及以往的現實表現，無法預測在釋放后是否會出逃或者實施新的犯罪。如恩施市檢察院辦理的一起遺棄案，嫌疑人將剛出生不久的孩子遺棄在一居民樓下，在角落確定孩子被人撿起后離開現場，檢察機關根據查明的案情和到案后的表現做出了不逮捕決定，嫌疑人釋放后被取保候審，但在取保候審期間多次實施詐騙。二是信訪風險。由于檢察機關辦案的專業性較強，案件當事人不了解案件的辦案過程只看到辦案結果，在檢察機關處理案件結果不滿足其要求的情況下極易出現信訪風險。如恩施市檢察院辦理的一起故意傷害案，案發當天嫌疑人在醫院檢查未發現傷情，1 個月后申請傷情鑒定，最后鑒定為輕傷，承辦人基于無法確定傷情產生的原因做出存疑不起訴決定，但被害人不滿存疑不起訴的結果一直上訪，對承辦人造成一定困擾。三是對于敏感型案件，容易引發輿情風險。對于社會關注度高、敏感型案件，容易被境外勢力利用在網絡上炒作，通過惡意剪輯、網絡水軍等方式故意引導民眾產生負面情緒，進而引發網絡輿情。

三、落實少捕慎訴慎押刑事司法政策的路徑

檢察機關要充分發揮主導責任，能動司法，凝聚司法共識，從轉變司法觀念、規范法律適用、做好機制保障、利用考核手段等方面入手，以落實少捕慎訴慎押刑事司法政策。

（一）轉變司法觀念

面對新形勢，新要求，檢察機關要轉變司法觀念落實少捕慎訴慎押刑事司法政策，具體要做到以下三個“堅持”：

1．堅持平衡“少捕慎訴慎押”與從嚴刑事政策之間的關系。在不同時期，不同社會形勢下有不同的刑事政策。近年來，為了回應社會情勢變化與發展，我國先后出臺了針對黑惡勢力違法犯罪、利用未成年人實施黑惡勢力犯罪等相關犯罪的司法解釋，提出了要依法從嚴打擊的政策性指導意見。這體現的是寬嚴相濟刑事司法政策的“嚴”，但是對于從嚴打擊不代表不落實少捕慎訴慎押，不能只要是涉黑涉惡案件一律逮捕、一律羈押、一律起訴，仍然要對社會危險性進行全面、精準評估，在寬嚴相濟刑事政策的框架內予以適用少捕慎訴慎押，當嚴則嚴，該寬則寬，從而達到以重刑重典威懾達到不敢犯罪的治標作用，用從寬處罰讓犯罪行為人、被告人感受司法溫度以達到不想犯罪的治本作用。

2．堅持懲罰犯罪和保障人權相統一。刑事訴訟有兩個重要目的，即懲罰犯罪和保障人權，二者看似對立實則統一。在辦理案件過程中既不能片面強調懲罰犯罪忽略犯罪嫌疑人、被告人的人權保障，又不能一味強調人權保障而不考慮懲罰犯罪，既要保障犯罪嫌疑人的訴訟權利，同時也要保障被害人的訴訟權利。要從辯證統一的角度出發看待懲罰與保障，同等適用實體法與程序法，既懲罰犯罪，又保障訴訟權利，從而使懲罰和保障相互協調、相互平衡地結合在一起。

3．堅持政治效果、社會效果、法律效果的有機統一。檢察機關作為社會治理的重要一環，要在辦案過程中最大程度消除社會矛盾，修復社會關系，減少社會對立，在法律的框架內最大程度實現政治效果和社會效果。不能為了追求政治與社會效果突破法律的底線，也不能簡單適用法律不顧政治與社會效果。

（二）完善制度構建

1．創新社會危險性評價標準

社會危險性評價是一種價值評價，是對未來可能出現的風險的評估，很難通過立法的形式列明判斷標準，只能根據總結過去司法經驗，結合犯罪情節、涉案人前科情況、犯罪后表現以及到案后認罪認罰情況，通過探索數據量化式來考量行為人的社會危險性大小，將積極因素設置為負分，消極因素設置為正分，通過正負和量化社會危險性。例如故意傷害案中，損傷程度為輕傷一級量化為1 分，有持兇器量化為1 分，有前科量化為1 分，達成和解量化為-1 分，若行為人同時符合上述情節則量化分相加綜合認定為社會危險性為2 分，若將逮捕、羈押的社會危險性標準規定為5 分，則該涉案人員可認定為社會危險性較低，不予以逮捕。

通過探索數據量化式模型，將抽象的評價具體化，從而輔助辦案人員進行社會危險性評價。但是需要明確的是所有評價因素都要公安機關提供相應的證據予以證明，不能責任倒置。

2．積極創造有利的外部環境

一是要對非羈押人員進行有效監管。可探索利用科學技術手段，對涉案人員實施云監管。例如恩施市檢察院為對于非羈押人員進行有效監管，與公安機關溝通，共同搭建了云監管平臺，利用公安機關“情指情輿”一體化作案中心平臺，對非羈押人員進行動態監管，實時掌握行動軌跡，并實現越界報警、實時查詢、軌跡查詢等功能，防止犯罪嫌疑人出逃，保證刑事訴訟順利進行，提升不捕率。

二是要最大程度消除社會矛盾，掃清不逮捕、不起訴的障礙。如恩施市檢察院探索通過賠償保證金制度，以解決輕微刑事案件因受害方原因無法達成和解的情形，一方面使嫌疑人獲得退賠的從輕情節，另一方面保證被害方獲得賠償，為不捕、不訴營造積極的外部環境。

三是要為辦案人員創造友好辦案環境。權力要在陽光下運行，對辦案人員需要進行有效監督，防止出現權力尋租等腐敗現象。但是也要審慎追責，通過設定科學的追責范圍、標準，建立容錯機制，保證辦案人員有試錯的機會，鼓勵辦案人員大膽創新工作的方式方法，推動落實少捕慎訴慎押刑事司法政策。

3．建立科學考核標準倒逼落實少捕慎訴慎押政策

落實少捕慎訴慎押的刑事司法政策不僅需要內生動力，還需要外部壓力。通過優化考核指標設置，以考核指揮棒的作用倒逼檢察官在辦案中做到能不捕的不捕，能不訴的不訴，能不羈押的不羈押。要設置合理的考核指標，根據檢察業務實際情況，設置不逮捕、不起訴、訴前羈押的項目指標與分值，但是也要防止盲目追求不捕率、不起訴率、訴前羈押率，而忽略辦案質效，可設定一個標準，當不捕率、不起訴率達到這一標準即可得滿分，從而避免各級檢察機關形成惡性競爭。

（三）強化政策協調

1．充分利用檢察聽證制度

檢察聽證制度，以“程序正義”促進“實體公正”，改變傳統的檢察官封閉運行狀態，將單一決定轉化為多方參與，通過將人民群眾引入到檢察工作中來，保障人民群眾對檢察工作的參與權、知情權、監督權。

在案件辦理過程中，充分利用檢察聽證制度，一方面給案件當事人提供表達訴求的途徑，切實聽取雙方的意見，通過在聽證過程中進行辨法析理與中立的第三方聽證員進行案件評說，使檢察機關作出的不逮捕、不起訴、不羈押決定獲得當事人雙方的理解，從而消除對立，化解矛盾，真正做到案結事了。另一方面通過多方參與，將檢察權暴露在陽光下，使檢察工作接受群眾的監督，獲得群眾的認可。

2．實現與認罪認罰從寬制度的銜接

認罪認罰從寬，體現在實體從寬與程序從寬兩個方面。實體從寬即可以不起訴處理，程序從寬體現在可以適用非羈押的強制措施以及庭審使用速裁程序，因此認罪認罰從寬制度與少捕慎訴慎押可以說在功能上相一致，二者互為補充。一方面要將犯罪嫌疑人是否認罪認罰作為是否逮捕、起訴、繼續羈押的重要考量因素。可以認為認罪認罰是少捕慎訴慎押的前提，但少捕慎訴慎押不是認罪認罰的當然結果。另一方面少捕慎訴慎押貫徹落實可以激勵犯罪嫌疑人認罪認罰。在逮捕階段和逮捕后羈押期間，以非羈押的強制措施來推動犯罪嫌疑人認罪認罰；在審查起訴階段，以相對不起訴來促進犯罪嫌疑人認罪認罰。因此檢察人員在辦案過程中要做好認罪認罰政策的宣講工作，敦促犯罪嫌疑人真誠地認罪伏法，降低其社會危險性，從而貫徹落實少捕慎訴慎押刑事司法政策。