《民法典》背景下農村集體土地騰退案件裁判規則研究

郭婭麗 劉婧娟

(北京聯合大學 應用文理學院,北京 100191)

引言

自20世紀90年代起,城市快速發展提出了對土地的迫切需求,依據當時的法律框架,征收方式是取得農村集體土地所有權的唯一合法方式。但因程序復雜冗長、國家補償壓力較大等原因,實踐中逐漸摸索出一種有別于土地征收的方式——以村民自治方式自愿騰退集體土地。以北京為例,其基本做法是,由村民會議或村民代表會議以多數決方式通過《××村(鄉)宅基地騰退補償安置方案》,在規定的騰退期內,村民以戶為單位,與村委會簽訂《安置補償協議》,由具體的實施主體完成后續的補償安置事宜。這種模式雖然在相對較短的時間內滿足了城市發展的需求,但同時也引發了一些矛盾沖突,尤以村民個體與村集體、政府之間的行政訴訟最為集中。以村民自治的方式處分集體土地權利行為,本屬意思自治的范疇,緣何引發了諸多行政訴訟?村民會議或村民代表會議可否以多數決方式決定集體土地騰退事項?異議村民是否有充分的司法救濟途徑?行政指導與團體自治的關系如何等等,不一而足,都是筆者揮之不去的迷思。盡管《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)確立了農村集體經營性建設用地入市實現“同地同權同價”規則(1)參見《民法典》第344—361條。,但是基于土地的自然屬性及農村集體土地的公有制性質,對農村集體土地是否入市、如何入市,以及土地增值收益補償如何分配等問題,本質上與集體土地騰退中爭議的焦點問題并無二致。本文以2014—2022年北京法院審理的行政訴訟案例為考察對象,就法院在六個方面的主要裁判規則展開分析,以期拓寬農村集體土地騰退問題的研究視野,正確理解適用《民法典》及相關法律、司法解釋的規定,統一案件裁判規則,為司法實踐提供規范指引。

一、農村集體土地騰退案件的性質爭議

利用北大法律信息網的“司法案例數據庫”和最高人民法院設立的“中國裁判文書網”,限定行政案件,篩選地域范圍僅限于“北京市高級人民法院”“北京市第二中級人民法院”“北京市第三中級人民法院”“北京市第四中級人民法院”“北京市各區人民法院”所裁判的相關案例(2)“北京市高級人民法院”是北京市范圍之內的最高司法機構,由其審判的案件一般屬于在其管轄范圍有較大影響的案件。篩選“北京市第二中級人民法院”“北京市第三中級人民法院”和“北京市第四中級人民法院”所處理的案件,是基于北京市法院系統內區域管轄的特殊考慮。。分別組合關鍵詞“騰退”“農村集體土地”“征收”“拆遷”“補償”檢索得出案例,通過逐一閱讀,排除與本文無關的案例,篩選出符合主題研究的107個案例(見表1)。

表1 北京農村集體土地騰退案件案例統計(3)本文將農村集體土地騰退糾紛的類型歸納為7類,共選取90個典型案件;另外,為了分析集體土地騰退中的村民自治問題、行政機關敗訴的原因,另外選取了17個案件,共107件。

根據爭議焦點的不同,這些案件大致可區分為七個類型:政府信息公開訴訟;政府補償安置行為違法訴訟;政府主動拆除行為違法訴訟;政府幫拆訴訟;政府不履行法定職責違法訴訟;騰退安置補償協議訴訟;騰退補償安置賠償協議訴訟。法院有的以民事案件受理,涉及租賃住宅用房的補償范圍、費用等問題(4)參見案例:(2014)朝民初字第19889號、(2020)京02民終4779號、(2020)京03民終6388號等。;有的以行政案件受理,要求確認協議無效(5)參見案例:(2016)京03行終495號、(2016)京03行終496號、(2016)京03行終498號、(2020)京03民終2221號等。。法院審理認定的主要依據有兩個:

(一)依實施主體確定是否為行政訴訟的適格主體

農村集體土地騰退案件中,騰退主體有多種稱謂,如實施主體、責任主體、授權主體、委托主體等(6)(2020)京行終584號案中,門頭溝區政府授權中建京西公司作為涉案項目的實施主體,門頭溝區政府又作為涉案拆除行為的責任主體;(2020)最高法行申5250號案中,村委會作為區政府的受托主體,履行強制拆除行為。,何者為適格主體,是法院審理中首先要確定的。如在數量最多的政府信息公開案件中,確定政府是否為信息公開的主體(7)(2019)京0105行初340號中,原告申請的政府信息所指向的周轉騰退項目屬于半壁店村委會作為實施主體,通過村民自治方式,組織實施的美麗鄉村建設工作,并非政府為主導的農村集體土地的征用、征收項目,法院裁定原告敗訴。;政府主動拆除行為違法案件中,確定政府是否為拆除行為的適格主體;政府補償安置案件中,政府是否為補償安置的主體;幫拆案件中,政府是否為實施主體、授權主體、委托主體等。

(二)從實施過程認定騰退是否為行政行為

在農村集體土地騰退過程中,政策依據一般是各村(鄉)制定的《騰退安置辦法》,參照而非依據《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》(8)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》,北京市人民政府令2003年(第124號)。。行政機關工作人員未參與或者只是維持秩序,騰退資金來源于開發公司,房屋拆除由村委會委托拆遷公司完成,則屬于村民自治騰退。如為征收,則表現為政府機關制定了征收文件,土地所有權變更為國家所有,拆遷補償來源于政府土地出讓金,政府委托拆遷公司實施強制拆除行為。

可見,主體要素是認定騰退案件性質考察的第一要素;第二是目的要素,必須是為了實現行政管理或者公共服務目標;第三是內容要素,協議內容必須具有行政法上的權利義務內容;第四是意思要素,即協議雙方當事人必須協商一致。從這四個要素出發,騰退協議非為實現明確的政府行政管理目標,不包含行政權利義務內容,協議內容由村集體和村民協商,政府部門并不參與。因此,騰退案件的性質認定標準,主要依據騰退行為是村集體經濟組織的自治行為,還是政府主導的征收行為。有法官通俗概括為:文由誰發、地隨誰姓、錢由誰出、房由誰拆[1],以村民自治騰退農村集體土地的協議屬于民事協議,土地、房屋等征收、征用補償協議屬于行政協議,2020年1月1日實施的行政協議司法解釋對此予以明確規定(9)《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》(法釋〔2019〕17號)第2條第1款第11項。,以此為界,檢索案例亦鮮明地反映了這一特點。但是,騰退實踐中,往往有政府部門的身影,其所處的法律地位及職權行使依據,是引發質疑的焦點。因此,村民以行政訴訟的形式反映其訴求較為普遍,法院裁判中大多以村民自治進行闡釋,但仍存在一些問題值得探討。

二、村民自治的團體決策與個體判斷

法院以行政案件受理,但是將村民自治騰退集體土地協議認定為民事協議的情形下,如何做到團體決策合法有效,是團體組織規則的應有之義,這里需要厘清兩對基本概念:

(一)“村民利益”與“村民共同利益”

我國現行立法中的村民自治規則主要體現在《村民委員會組織法》、《民法典》總則編、物權法編中(10)參見《村民委員會組織法》第24條、《民法典》第134條、《民法典》265條。。《村民委員會組織法》第24 條規定中的“涉及村民利益”如何解釋是爭議點。有學者認為,對此應作目的性限縮,解釋為“村民共同利益”,如果只涉及村民個體利益事項,不能通過集體決議凌駕并替代個體意思自治。如宅基地置換騰退不屬于第(六)項規定的“宅基地的使用方案”,不能通過村民會議或村民代表大會以多數決形式表決形成決議發生效力[2]。而對該條的權威釋義表明:“宅基地的使用方案是對全體村民具有普遍約束力并能反復適用的方案,該方案涉及全體村民宅基地共同利益,不同于個體村民建房申請分配宅基地,也不同于每戶是否同意騰退置換宅基地。”[3]在本文檢索的案例中,法院裁判均認可以村民自治方式進行的宅基地騰退,其法律依據正是該條規定,并無其他詳細的闡釋理由,這種司法肯認是否超越了立法本意,不無疑問。

(二)個體的“事實判斷”與團體的“事務決策”

對于自治的理解,有學者認為,自治即決策主體對所決事項應有專屬利益。涉及成員自益者,由所屬成員個體決定,任何涉及自益事項的權利減損或義務加重,均以受到不利影響的個體同意為前提,自益權主體享有專屬的決策權,不受團體其他多數拘束。對于未能得到認可的自益主張,運用司法判斷排除團體決議的干擾,不能以團體會議多數決議取代司法判斷,事實判斷應由司法作出,不受多數決議限制[4]。在農村集體土地騰退案件中,村民委員會或村民代表大會作為一個團體組織,其議事規則必須嚴格區分事實判斷與事務決策、個體權利與團體權利。所謂事實判斷,即是客觀存在的事實;所謂事務決策,則是關于共同事務的主觀判斷。以《村民委員會組織法》第24條列舉的九個事項為例,第(一)項本村享受誤工補貼的人員及補貼標準是自益權,其他均為共益權。而對于房地一體的宅基地及其上房屋所有權則是村民實際享有的絕對權,屬于事實判斷,是個體享有的專屬權利,不是團體決策事項,因此不能通過表決方式形成決議而改變既定的事實。因此,村民自治的邊界在于村民的共同事務決策,事實判斷應排除在團體決策之外。但是,宅基地使用權又具有特殊性,其具有自愿性、無償性、無期限性的特點,是具有公權性質的私權,由于房地一體的自然屬性。一方面,物權的絕對權特點決定了權利處分不能通過團體多數決改變;另一方面,主體自愿放棄權利是對私權利的處分,應予以尊重。

總之,將“村民利益”限縮解釋為“村民共同利益”,更符合立法本旨;依據《民法典》規定,農村集體經濟組織依法取得特別法人資格,該組織村民自治決策應限定于“事務決策”部分,“事實判斷”交給村民個體決定。法諺云,“無救濟則無權利”,村民作為集體經濟組織成員,對該團體的“事務決策”持有異議,可訴諸法院作出司法判斷。

三、行政指導的村民自治與司法權的適度救濟

農村集體土地所有權是一種具有公權性質的私權,基于我國的土地管理制度,政府對土地權利的處分嚴格管制,政府部門的行政指導應服務于村民自治,法院在裁判過程中如何界分司法與行政的職能,值得探討。

(一)確立村民自治決議效力瑕疵的“三分法”

“理論上團體之意思決定如欲拘束團體之全體構成員,則應有全體一致之決議始可,然則堅持此項理論,團體自律將無從實現,因而乃導入團體法上之多數決原則,以強化決議之拘束力。”[5]村民會議或村民代表會議是村民自治的決策機構,原則上應尊重團體內部決議的有效性,法院對自治決議只進行是否符合民主議定程序的審查,這一點類似于公司決議。“法院對決議的監督應限于決議形式,不應擴展至決議內容的實質妥當性審查。如最高人民法院通過第10號指導案例強調司法權介入公司自治主要體現在對自治規則及程序的維護,原則上不介入公司內部事務。”[6 ]但是,基于我國農村集體土地的公有制性質,必須保留適度的實質審查以保護公共利益。

《民法典》中決議行為與單方民事法律行為、契約行為并列,肯認了決議作為組織法的法律行為屬性,確立了決議效力瑕疵的“三分法”規則[7 ]。基于我國農村集體治理整體處于較低水平,村民的法治水平普遍偏低,由此形成的集體自治決議質量參差不齊。就決議瑕疵的效力,可援引民法典規定采取“三分法”:決議無效,主要指決議內容違法;決議可撤銷,是指決議違反村民自治程序或村民自治規則;決議不成立,針對實踐中存在的嚴重程序瑕疵的情形,如未開會、未表決等未形成決議的情形。法院裁判案件應認可村民自治決議的效力,同時區分決議瑕疵的情形,以此維護村民自治的權威性。

(二)規范行政指導的村民自治騰退程序

如前所述,農村集體土地騰退案件多以行政訴訟來表達當事人的訴求,反映出村民權利意識的覺醒,不僅注重實體補償的公正,更加關注騰退程序的正義。行政機關敗訴的原因集中表現為程序違法,具體有兩種:一是普通的行政程序違法。行政機關敗訴的主要原因是普通的行政程序違法,較少具備“騰退安置”的屬性。在政府被訴幫拆的案件中,法院裁判理由主要考慮以下因素:被告行為是否影響原告權利義務,相關行政機關的行為是否為幫拆行為,行政機關執法程序性事項違法問題,行政機關職責履行的邊界。關鍵點在于判斷行為主體的行為目的,而非僅從主體判斷。二是農村集體土地騰退程序違法。具體如下:(1)違反了政府信息公開的程序。這類案件一般根據前述四個要素認定被告的行為屬于征收行為,應履行信息公開(告知)義務,如未履行則屬于程序違法,但裁判的結果一般是讓行政機關履行或補充履行相應的信息公開義務,幾乎沒有因此而否認或徹底否認拆遷行為或程序的合法性。(2)違反了先補償后搬遷的程序。農村集體土地騰退的本質特點是意思自治性,如果騰退本身違背村民意愿,或者雖然騰退本身有合法性,但手段措施不當同樣應當承擔賠償責任。如雖然簽訂了補償協議,但是違反了先補償后搬遷的程序,僅對過渡費、搬遷費和獎勵金額等進行約定,并未對村民作出實質性補償安置而要求搬遷的行為(11)參見《最高人民法院發布產權保護行政訴訟典型案例》之三:李三德訴寶雞市渭濱區人民政府行政強制案。。此外,實踐中存在的政府幫拆行為爭議較大,該類案件一般可區分為兩種:一是行政機關未履行法律規定的征收程序,以政府的名義幫助村委會實施拆除等行為;二是政府部門如公安局等予以協助維持秩序的行為。前者本質上屬于違法征收,又違反征收拆遷程序,法院認定政府敗訴;對于后者,法院認為警察所為并非幫助村委會拆遷騰退,而是解決矛盾沖突問題、維持社會秩序、行使職權的合法行為[8]。

由此引發思考的是,政府部門在集體土地騰退中應如何履責,法院在裁判理由中并未明確,“鑒于司法和行政的權限劃分問題,法院可以判斷行政機關的履職是否充分,也可以指出其履職的具體標準和要求,但不宜太細致地確定行政機關的具體履職方式和履職步驟。換言之,法院在此需把握的只是行政機關的‘過度禁止’與‘不足禁止’,而在此區間內的具體行為方式,應尊重行政機關的專業判斷”(12)參見北京四中院2018年十大行政訴訟典型案例之案例四:行政機關應當及時、全面、充分履行法定職責——王某訴北京市豐臺區人民政府、北京市人民政府村務公布監督及行政復議案。。本文認為,在村民自治方式騰退土地的前提之下,政府部門的履職更傾向于采取柔性管理的具體型行政指導,其操作方式主要包括指導、引導、輔導、幫助、勸告、說服、告知、提議、溝通、調解等,此時,雖然其不是以強有力的公權力手段,但是以其政府的公信力具有良好的示范引導作用[9]。同時,法院應處理好司法被動與能動的關系,通過延伸審判職能,加強訴源治理,推動矛盾糾紛源頭化解。司法建議內容至少應包括:一是政府部門定期公布區片綜合地價,確定征收農用地的土地補償費、安置補助費標準及其分配辦法(13)參見《土地管理法實施細則》第32條。;二是制定并發布農村集體土地騰退(入市)補償安置協議示范文本;三是明確程序要求,如通知公告程序,先補償后拆遷等;四是個體權利的司法救濟途徑等,引導政府對村民自治的指導服務職能前移,進一步激發基層組織治理活力,倒逼其自治能力提升,減少訴訟性糾紛[10]。

(三)司法權適度介入保護村民個體權利

農村集體土地騰退涉及多重利益沖突,法律提供多種救濟手段,但司法是維護公平正義的最后一道防線,法院裁判的基本原則是在尊重村民自治的基礎上,遵循以下順位適用法律進行裁判:

1.多數決+個別征收+行政訴訟

深圳是中國特色社會主義先行示范區,其城市更新實踐中積累了豐富的經驗,其創設的“雙95%通過+個別征收+行政訴訟”制度(14)《深圳經濟特區城市更新條例》(2021年)第36條規定:“舊住宅區已簽訂搬遷補償協議的專有部分面積和物業權利人人數占比均不低于百分之九十五,且經區人民政府調解未能達成一致的,為了維護和增進社會公共利益,推進城市規劃的實施,區人民政府可以依照法律、行政法規及本條例相關規定對未簽約部分房屋實施征收。城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照執行。”是對少數服從多數規則的完善和發展,既能高效解決多數人的意思自治問題,同時對個別主體提供了明確的司法救濟途徑:被征收人對征收決定或補償決定不服的,可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。區人民政府依法作出征收決定前,尚未簽訂搬遷補償協議的物業權利人與市場主體協商簽訂搬遷補償協議的,市場主體應當在簽訂搬遷補償協議后三個工作日內告知區人民政府,區人民政府對該房屋的征收程序終止。區人民政府征收取得的物業權利,由相關部門按照有關規定與市場主體協商簽訂搬遷補償協議。在農村集體土地騰退實踐中,不妨借鑒深圳做法,尊重個體對自身權利的事實判斷,為個別權利主體提供救濟保障的渠道,避免多數人暴政問題的出現,讓司法真正發揮個體權利的救濟備位功能。

2.通過決議之訴救濟

就農村集體土地騰退,因村集體決議侵害村民權益的行為主要有兩種:(1)未保障共益權屬性的參與管理權形成的決議,優先適用決議行為效力的成立、有效、可撤銷、無效的判斷規則;(2)對于自益權受到侵害的如何救濟,既往實證研究的案例主要依據《物權法》第63條第2款(即《民法典》265條第2款),規定“農村集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的,受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”,通過撤銷權救濟。而撤銷權以決議成立為前提,行使撤銷權顯然與法理不符。且這里“侵害集體成員合法權益”,是否僅指自益權,并無特別限定。因此,只要是侵害成員自益權的集體決議,仍應同(1)首先適用決議效力的規則。

3.通過撤銷權之訴救濟

《民法典》265條第2款規定了集體成員的撤銷權,探究其立法本意,主要是基于“集體所有”的性質。集體所有的財產應當采取民主管理的模式,涉及集體成員重大利益的事項,應當依照法定程序或章程規定,由集體成員(或者其代表)共同決定。解決現實中有的集體負責人違反法定程序或章程規定,擅自決定或者以集體名義作出決定低價處分、私分、侵占集體所有的財產,嚴重侵害集體成員的財產權益問題[11]。這里,特別注意的是,條文表述作出的“決定”而不是“決議”,因此區別于第一種通過決議之訴的救濟途徑,依據《民法典》第152條撤銷權制度進行救濟,對于村集體怠于行使請求權的情形,還可以通過代位訴訟主張權益歸集體所有[12]。此前由于《物權法》對集體決議效力規定的不周延性導致審判實踐面對嚴重程序瑕疵在農村治理事務中頻繁出現[13]。在《民法典》實施后,應結合總則編、物權編及其侵權責任編的相關內容規定,作出論理解釋,以更充分地保護村集體成員及村集體的合法權益。

4.通過附帶性審查之訴救濟

集體土地騰退中一個非常突出的問題,是對各鄉鎮(村)騰退安置辦法文件的附帶性審查請求。法院或者以文件與請求不符或以村民自治文件是抽象性行政行為為由駁回。如前所述,規范性文件的制定主體是附帶性審查的一個重要方面。此外,集體土地騰退可能還涉及憲法規定的基本權利問題,我國《立法法》第99條第1款已規定了有關立法審查請求權機制,建議借鑒法院內部的案件請示制度,逐步形成一種可稱為“合憲性審查優先移送”的機制,對上述規范性法律文件是否涉嫌違憲進行審查,對集體土地宅基地及其住宅騰退起到規范和指導作用[14]。

四、土地騰退補償中生存權與發展權的雙重保障

在農村集體土地騰退糾紛中,基于對騰退協議為民事協議的認定,補償糾紛遠遠多于賠償糾紛。在法律意義上,補償與賠償區別在于行為人主觀上有無過錯,補償基于當事人自愿協議或國家征收,而賠償則基于當事人一方過錯導致對方遭受損失。就補償問題,目前法院裁判標準側重于生存權保障,《民法典》背景下將更注重土地發展權的共享。

(一)騰退民事補償的范圍側重生存權保障

從目前實踐來看,騰退集體土地主要包括兩部分:宅基地、集體經營性建設用地等。對這些騰退的土地的權利歸屬有兩種觀點:

一是騰退的集體土地所有權轉變為國家所有權。采用村民自治方式,由農民集體成員全部自愿拋棄其所享有的集體土地所有權,改變身份成為市民,而使該村民集體因其成員的全部脫退而被撤銷集體建制,進而使該集體土地所有權的主體歸于消滅,集體土地便成為無主財產而收歸國家所有。無主的土地歸國家所有則是多數國家的通行做法(15)參見《法國民法典》第539條、《德國民法典》第928條第2款、《瑞士民法典》第659條第1款、《日本民法典》第239條第2款。。村轉居后村民享受市民的所有社會保障待遇,由村民組成的農民集體不再適合繼續作為物權的主體存在,“入城”后的集體土地所有權也會因失去依托的權利主體而歸于消滅[15],從而完成了法理上的邏輯自洽,補正集體所有土地轉歸國有的物權變動之法理基礎,維護物權平等保護之法律原則[16]。這種觀點的實質是“以保障換土地”模式,村民變市民、社員變股民,解決了居住保障,同時安置就業,享受市民的社會保障待遇,實質是集體土地避開征收的高門檻和嚴格限制,實現了國有化目標。村民放棄了集體土地所有權,也由此切斷了集體土地國有化之后二次開發后的用途及其產生的利益的聯系,農民不再享有集體土地上產生的收益。

二是騰退的集體土地屬于“集體成員集體所有”(16)參見《民法典》第261條第1款。。農民進行宅基地騰退之后,意味著對宅基地使用權利的放棄,實質上是對宅基地權利的永久性退出。這些土地或者通過將農戶集中居住所節省下的宅基地進行整理后轉變為成片的集體經營性建設用地,或者為綠隔、道路改造等公益性利用,而土地使用權回歸到集體所有權的圓滿狀態,其所有權的歸屬并未發生改變(17)如北京市第三中級法院審理的(2019)京03行終724號案件中,法院明確指出:“關于邢山主張涉案土地上拆除房屋、騰空土地、用于非農業建設的征地行為已經發生,被上訴人應該進行查處的訴訟意見,征收土地意味著將農村集體土地征收為國有土地,現有證據不能證明涉案土地的性質變為國有土地,且并非拆除房屋、騰空房屋、用于非農業建設的行為即為征收行為。邢山該主張缺乏事實根據和法律依據,本院不予支持。”。《民法典》規定了經營性建設用地入市,但從文義解釋看,只適用于國有土地,集體所有的土地作為建設用地的,應依照土地管理的法律規定辦理。按照論理解釋,集體建設用地應參照國有土地的規則。迄今為止,各地進行了一些試點,但就入市尚無明確的補償范圍、補償標準等法律規則指引。

無論采取哪種觀點,各地制定執行集體土地征收補償過程中,一般參照《國有土地上房屋征收與補償條例》(18)《中共中央紀委辦公廳、監察部辦公廳關于加強監督檢查進一步規范征地拆遷行為的通知》(中紀辦發〔2011〕8號)規定,在《土地管理法》等法律法規作出修訂之前,集體土地上房屋拆遷,要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執行。。最高法院審理國有土地征收補償案件(19)參見《最高法發布保護產權和企業家合法權益7件典型案例(第一批)》之二:許某某訴金華市婺城區人民政府行政強制及行政賠償案。中,確立了采取補償直接損失原則,直接損失不低于因依法征收應得到的補償。由此看來,目前集體土地騰退更加側重村民的生存權保障,本質上屬于一次性補償,尚未關注到土地未來的增值收益。

(二)農民應公平分享土地增值收益發展權

《民法典》確立農村集體經營性建設用地入市,結束了騰退土地的權屬爭論,將關注點轉向了土地發展權,即集體經營性建設用地土地增值收益分配的公平性方面[17]。農村集體土地發展權是以公權力為基礎的私權利的重塑和再造。對于其收益如何確定歸屬分配,學界有不同的觀點:(1)漲價歸公。認為土地的增值收益來自國家的規劃管理和用途管制,以及對土地一級開發的投入等,土地開發權是增值收益的決定因素,土地開發權的性質是公權力。因此,土地開發增值收益應由社會分享,主要由國家享有[18]。(2)漲價歸農。認為土地開發權派生于土地所有權,而土地所有權歸屬于集體,故土地開發增值收益應歸農村集體及其成員所享有[19]。(3)漲價歸眾。土地開發增值收益的產生來源包括自然增值和人工增值兩部分,二者之間的邊界很難從經濟意義上準確界分。但是不可否認的是,國家政府對土地的規劃和用途管制決定了土地利用的指向目標,土地利用的公法調整是私法調整的基礎,土地開發權是產生土地開發增值收益的決定因素,土地開發的公權力性質決定了土地開發增值收益由社會分享[20]。

隨著我國農村集體土地制度的改革,以上第三種觀點逐漸得到官方的肯定,并體現在相關的政策文件中。如四川省成都市郫都區、山西省澤州縣分別按照二比八、三比七的比例,在集體與集體經濟組織成員之間分享此類入市收益。江蘇省武進區將此類入市凈收益列入村集體公積金公益金管理,可以折股量化到本集體經濟組織成員,但不直接分配[21]。

在土地增值收益分配糾紛處理方面,法院裁判可能要把握兩點:一要注意空間上的平衡。以北京為例,大興區試點采取鎮級統籌模式,實現了鄉鎮內各村級的村民之間享有權利的平等性。但從市域范圍看,由于自然資源的稟賦及政府城市發展的總體規劃差異,土地的增值收益差距極大。如何平衡不同土地區域及后續用途的村民利益,避免基于“瓦片經濟”出現源源不斷地獲得巨額土地增值收益的食利階層引發種種社會問題[22],是土地發展權的應有之義。二要注意時間上的延續與承繼。北京農村集體土地從征收、騰退到入市已經延續了三十多年,這個時間跨度正是全國房價飛漲的年代,土地承載著這代人及其后代的生存及發展,應力求避免不同時期村民的土地收益水平差距過大從而引發激烈的社會矛盾。法院在個案中否定村民不合理的侵權賠償請求或騰退補償請求,實質上是通過司法權力平衡補償收益分配,實現個案中的公平正義,從而實現類案中的公平正義目標。

五、行政自認的效力認定與優勢證據的審查判斷

農村集體土地騰退案件中,當事人大多以行政訴訟向法院表達訴求,基于行政相對人處于相對弱勢的地位以及行政機關履行公共職能的屬性,法院在證據的審查判斷方面與民事訴訟不同,有著自己特有的規則。

(一)行政自認的效力應由法院綜合其他證據認定

行政自認的效力是農村集體土地騰退行政案件中的一個焦點,多個案例均涉及村委會自認是騰退主體,由此引發爭議。以最高法院審理“劉愛廷訴山西省太原市迎澤區人民政府”一案為例(20)參見案例(2020)最高法行申5250號。,法院認為依職權對實施強拆的主體采取實質解釋,認定村委會自認不是合法理由,依據相關的證據否認自認的效力。學者認為對該自認的效力,《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第65條(21)《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第65條:在庭審中一方當事人或者其代理人在代理權限范圍內對另一方當事人陳述的案件事實明確表示認可的,人民法院可以對該事實予以認定。但有相反證據足以推翻的除外。并未真正確立行政自認規則,否認自認的約束力。即使在沒有相反證據推翻的情形下,法官依然可以對自認事實經由自由心證而選擇不對該事實予以認定[23]。這是因為行政訴訟系涉及實現公共利益之訴訟程序,公法強調實質真實的發現,基于公共利益之維護,法院應有權限及義務不顧當事人之陳述及行為或證據聲明,而依職權探知事實。因此,行政自認是否有效,應由法院綜合其他證據加以認定。

(二)優勢證據的證明標準與行政機關的舉證優勢

作為行政訴訟證明標準體系,根據蓋然性大小不同,可將證明標準由高到低分為五個層次的證明標準,分別是顯而易見、排除合理懷疑、明顯優勢、優勢證據及似然為真[24]。在集體土地騰退的行政訴訟案件中,被告對被訴行政行為的合法性承擔舉證責任。因為行政機關在征收騰退過程中,應該嚴格遵守行政程序,行使職權的過程就是騰退事實形成的過程,被告對該行政行為的證據最為了解,因而行政機關具有舉證優勢,判決行政機關敗訴。以張××與海淀區蘇家坨政府訴訟案件(22)參見 (2016)京行終3167號。為例,該案中原告提供的系列證據顯示以政府名義簽發、實施騰退工作,而政府所主張的村民自治,卻沒有提供以村民委員會的名義以及規范化程序,決定拆遷騰退工作方案的制定、實施、對異議人的救濟等證據,揭示了法院在審理集體土地上住宅拆遷騰退糾紛中,更加注重行政機關行政行為的合法性、程序性。如果不能提供足夠的證據證明自身行為于法有據,則要承擔敗訴的后果。法院對被告舉證責任的認定,依據雙方各自證據的數量以及自身證據之間的關聯性、合法性、真實性,認為原告“舉證能力較弱,完成了初步的舉證責任”,與被告“并未提供村委會實施強制騰退行為的相關證據,亦不足以否認原告提供證據的證明效力”,形成了鮮明對比。原告張××提供的村民委員會對其房屋實施強制騰退的證據,具有優勢證據的效力,因此判決蘇家坨政府敗訴。

六、案件裁判兼顧倫理人情及歷史政策因素

農村集體土地騰退植根于我國鄉土社會長久以來形成的倫理秩序,適用熟人社會的邏輯與規矩,有著獨特的人情冷暖。面對城市化的浪潮,在陌生人社會規則的沖擊下,可能面臨各種利益沖突,法官在審理這些案件時,必須注重鄉土社會的倫理人情,依據經驗法則來作出適當的裁判。

(一)植根鄉土倫理習慣與生活經驗

城市化進程使得陌生人社會的邊界逐漸擴展,但根植于熟人社會的“不患貧而患不均”的觀念根深蒂固,農村集體土地騰退中依然體現這一特點。在劉×訴瀛海鎮政府行政侵權賠償系列訴訟中,劉×請求確認房屋重建費和裝飾裝修損失、屋內物品損失、停產停業損失、精神損害撫慰金、犬類賠償等(23)參見案例(2019)京0115行賠初4號、(2019)京02行賠終84號、(2019)京行申1676號;(2019)京0115行賠初5號、(2019)京02行賠終83號、(2019)京行申1698號。。法院審理認為,瀛海鎮政府未充分舉證證明在實施強制拆除涉訴房屋之前房屋內外物品的具體情況,且無證據證明已將物品及時交還劉×,無法說清物品現在去向。依據《最高人民法院關于民事訴訟法的解釋》(24)《最高人民法院關于民事訴訟法的解釋》 第105條:“人民法院應當依照法定程序,全面、客觀地審核證據,依照法律規定,運用邏輯推理和日常生活經驗法則,對證據有無證明力和證明力大寫進行判斷,并公開判斷的理由和結果。”,當事人的損失因財產的客觀滅失已無法鑒定,法院結合當事人的主張和在案證據,根據日常生活經驗,盡可能地使這些經驗客觀化,盡量逼近客觀存在的經驗法則,靈活運用舉證責任配置規則,遵循法官職業道德,酌情確定賠償金額為10 000元。這里,法院洞悉該案所處的地域人情,釋法明理,依據生活經驗作出了裁判。

(二)尊重歷史傳承與融入現代發展

農村集體土地騰退是在尊重歷史傳承的基礎上進行,我國農村集體土地制度歷經土地承包制度、“三塊地”(25)農村“三塊地”改革依據是2015年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。、“三權分置”(26)“三權分置”是指在“兩權分離”(所有權歸集體,承包經營權歸農戶)的基礎上,將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行農民保留自己的土地承包權,又有流轉土地經營權,形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局。其依據是2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。等改革,加之農村城市化的大力推進,村民與土地的依附關系逐漸脫離,宅基地的征收騰退帶來了較大的利益差異。尤其在大城市邊緣,地理位置、土地用途、交通便利等因素導致騰退補償利益差異更加突出。加之補償標準的確定又依賴于歷史上形成的成員資格認定、宅基地面積的大小等歷史因素,法院在審理農村集體土地騰退案件時,必須尊重歷史上形成的多種因素,同時考慮未來的土地發展利用的前景,按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則,確定成員資格的認定標準[25],確定補償的范圍和標準,作出合理的裁判,實現土地騰退的自愿有償、公平有序的目標。

結語

綜上,法院對農村集體土地騰退案件的審理以村民自治為核心,遵循行政訴訟的邏輯,確立了主要的裁判規則,真正做到案結事了人和,實現了法律效果、政治效果、經濟效果和社會效果的統一。《民法典》確立了集體經營性建設用地入市制度,《土地管理法實施細則》亦對此作出一些規定。在集體經營性建設用地實踐的過程中,法院必然會面對新的利益沖突,如何充分尊重村民自治的團體決策效力,并通過司法建議引導行政機關規范履行行政指導職能,加強訴源治理,提升村民基層自治能力,需要法院在審判實踐中不斷完善裁判規則。2023年中央一號文件提出,深化農村土地制度改革,賦予農民更加充分的財產權益,法院在裁判案件中充分保障村民分享集體土地發展權,就是讓農民分享改革紅利,實現共同富裕,是深入貫徹和執行中央文件精神的生動體現。