高質量推進主糧保險路徑研究

◎凌 華 吳 奇

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“健全種糧農民收益保障機制”。 為進一步幫助糧農抵御自然災害風險， 確保糧農種糧能獲利、 多得利， 全國各糧食主產省先后開展了三大主糧（水稻、 小麥和玉米） 保險， 并取得了舉世矚目的成效。 然而， 在推進過程中還存在不少瓶頸，一定程度上阻礙了主糧保險高質量發展。

一、 我國當前主糧保險推進近況

我國各級政府高度重視推進三大主糧保險，通過試點， 由點到面， 逐步向主產省份的產糧大縣全面推開。

（一） 全國主糧保險推進歷程

經過多地多年試點和探索， 目前， 我國主糧保險已經初具規模和特色。 2004 年， 主要包含三大主糧保險在內的農業保險， 作為支農惠農政策列入中央一號文件； 2007 年， 國家財政撥出了10 億元資金， 在四川、 吉林、 江蘇、 湖南、 內蒙古、 新疆等6 個省、 自治區所種植的5 個主要農產品 （水稻、 玉米、 小麥、 大豆和棉花） 開展保險試點； 2020 年， 總面積11.6 億畝的三大主糧保險， 覆蓋面達70%左右； 2021 年財政部、 農業農村部和銀保監會三部門聯合發出了 （財金〔2021〕 49 號文） 《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》 （以下簡稱 “49 號文”）； 2022 年的中央一號文， 提出了 “實現三大糧食作物完全成本和種植收入保險主產省產糧大縣全覆蓋”， 2023 年的中央一號文繼續提出了 “逐步擴大稻谷小麥玉米完全成本保險和種植收入保險實施范圍”。

（二） 目前主糧保險主推品種

目前， 我國正在主推的主糧保險有完全成本保險和種植收入保險。 完全成本保險是一種為了保障糧食生產總成本收益， 避免因天災或蟲災受損的保險， 保險的金額覆蓋直接物化、 土地以及人工成本等糧食生產總成本； 種植收入保險是為了保障糧農收入， 避免糧食作物市場價格波動的一種保險， 其金額體現糧價和產量， 覆蓋主糧種植收入。 兩種保險對象為13 個糧食主產省份全體糧農， 也包括其中的適度規模經營的農戶以及小農戶。

（三） 補貼比例以及運作要求

兩種保險補貼比例為省級財政的補貼比例不低于25%， 在此基礎上， 中央財政對東部地區補貼比例為35%， 對中西部以及東北地區補貼比例為45%； 兩種保險的保障水平都不得高于相應品種種植收入的80%， 兩種保險綜合費用率不得高于20%； 糧農可以在主推的兩種保險中進行自主選擇， 但不得重復投保。

（四） 保險范圍擴大投入增多

“49 號文” 要求從2021 年起， 擴大對江蘇、四川等13 個糧食主產省份產糧大縣兩種主糧保險的實施范圍， 當年有500 個產糧大縣納入補貼范圍； 2022 年中央一號文要求在全國13 個主產省份共821 個產糧大縣實現主糧保險全覆蓋。 保險資金同步增多， 在內蒙古、 遼寧、 安徽、 山東、河南、 湖北六個試點省中， 2019、 2020 年各級投入保險資金分別達7.517524 億元、 8.277002 億元（見表1）， 2021 年， 全國13 個糧食主產省份三大主糧保險財政投入高達148.69 億。

表1 2019、 2020 年全國6 個試點省主糧保險投入明細單位： 萬元

二、 三大主糧保險特點

經過多年的試點和探索， 我國三大主糧保險起到了許多積極作用， 同時也顯現了其特有的實際規律和特點。

（一) 推進業務困難較多

由于糧農種糧比較效益相對較差， 承受保費的能力較小， 推廣主糧保險的難度相對較大； 加上糧食生產過程中受國際、 國內各種因素的影響較多， 市場糧食價格很可能有一定起伏， 而且所種糧食受災時間的不確定性和農民投入成本的不確定性， 給承保機構精準確定賠付金額造成一定困難； 投保后一旦受災， 保險公司必須付出大量人力和物力， 到眾多受災現場查勘災情， 以便及時定損， 由于大多數保險公司人手有限， 不得不依托鎮、 村干部或者有關人員上門查勘， 由于他們大多屬于外行， 加上遇到的幾乎都是抬頭不見低頭見的老鄉， 往往會礙于情面不能完全確保精準定損， 影響了主糧保險的深入推進。

（二) 災后賠付比例較高

主糧保險面臨的大災風險概率明顯高于其他普通保險， 賠付比例也高于其他眾多普通保險。中國人民保險公司最近的統計顯示， 近幾年來開展的稻谷、 玉米等主糧保險， 平均賠付率都在八成以上， 至于玉米的賠付率則更高， 幾乎年年都達百分百， 保險公司運作壓力較大。

（三） 保險保額提升快速

目前， 我國為農業保險提供的保費補貼比例已達空前的80%左右。 2007 年保障水平只有每畝400 元左右， 2017 年， 在200 個產糧大縣試點三大主糧大災保險時， 迅猛提高到2.5 倍， 高達1000 元左右； 而2018 年啟動的主糧保險試點，平均保障水平每畝也超過了1000 元。

（四） 投保意愿分化明顯

對適度規模經營的農戶而言， 其經營規模較大， 投入相對也多， 種植過程中面臨的風險相應就大， 一般參加保險的意愿非常強烈； 對一些小農戶而言， 他們的投保意愿相對沒有那么強烈，有的即使有意參保， 也只是對直接物化成本保險等一些相對繳費低廉賠償不多的保險感興趣。

三、 當前主糧保險推廣存在的困難

三大主糧保險基本為種糧農戶自主投保， 政府給予保險公司保費補貼的模式， 在實際推進工作中， 存在許多難題亟待解決。

（一） 政府保險政策還有不足

目前國家對主產區小麥和稻谷的最低收購價政策實行的是全國統一價格， 而中央財政對東部地區， 中西部以及東北地區的參保補貼卻有10個百分點的差距 （分別為35%和45%）， 對此差距有待適當縮?。?少數地方保險補貼資金違規使用時有出現， 有的還相當嚴重。 目前的保險覆蓋面目標為主產省份所有產糧大縣， 沒有真正做到全國所有糧農和規模種糧大戶同樣公平合理地分享主糧保險紅利。

（二） 保險理賠存在瓶頸不少

與一般的財產保險不同， 主糧保險的精準查勘一直困擾著各地保險公司， 一旦參保， 所種的糧食一般都在動態生長中受災， 而且不同時期受災情形、 受災程度又都各不相同， 甚至大相徑庭， 在損失鑒定上比較復雜， 加上期間難免插入一些主觀因素， 保險公司與糧農之間常常會引發各種分歧， 甚至嚴重糾紛， 少數還訴至法庭； 承保機構工作人員有限， 理賠手續繁雜， 阻礙了主糧保險整體發展； 少數糧農缺乏誠信， 增加了保險的經營風險,影響了保險公司的正常運作和經營積極性。

（三） 糧農風險防范意識不強

許多糧農對糧食種植缺乏預見性， 風險防范意識不強， 加上糧食種植原本比較效益低， 如果因此再另外出資參保， 就感覺不值得。 大多數不愿參保的糧農， 尤其是小農戶， 覺得本來僅種植了幾畝地， 賠就賠了， 沒有多少， 與其聽保險公司來回解釋， 還不如趁早外出打工掙錢來得快。

（四） 糧農了解保險政策不夠

由于宣傳力度不到位， 許多糧農不了解主糧保險具體有哪些政策， 更不知如何選擇險種。 有的即使選擇了參保， 但是如何根據自家的實際，具體選擇哪種保險比較適合， 以及一旦受災后，如何盡快順利申報理賠、 如何可以獲得哪些項目的理賠等等， 也不甚清楚； 還有部分糧農竟然把主糧保險政策與國家對種糧補貼政策混為一談，認為參加保險后， 即使沒有受損， 承保機構也應該給予一定金額的返還。

四、 高質量推進主糧保險路徑研究

習近平總書記在2020 年底召開的中央農村工作會議上強調， 要調動農民種糧積極性， 擴大完全成本和收入保險范圍。 高質量推進主糧保險，對確保國家糧食安全具有深遠意義。

（一） 政府部門需要加大扶持和完善監管

我國真正實現主糧保險時間并不長， 還有許多疑難雜癥， 需各級政府及時拿出切實可行辦法加以解決， 確保糧食安全“黨政同責” “米袋子”書記、 省長雙負責制切實有效落到實處。

1. 加大宣傳力度。保險政策的宣傳要接地氣， 形式要多樣， 讓糧農及時方便地了解主糧保險的作用和意義， 提高種糧農民對主糧保險的認識。 在充分利用電視、 報刊等主流媒體宣傳的同時， 要有針對性地利用抖音或者微信公眾號等農民喜聞樂見的各種載體進行深入宣傳， 以不斷提高主糧保險的宣傳效果； 充分發揮基層干部示范和帶頭作用， 發揮大學生村官知識豐富優勢， 積極開展保險知識和政策宣傳； 通過發放傳單， 直接送到農民家庭甚至田間地頭， 盡快讓他們更新陳舊觀念， 接受新的理念， 從 “不想?！?“不愿保” 迅速轉為“我要保” “搶著保”。 另外， 主糧保險的使用語言要盡量通俗易懂， 即使是專業術語， 也不要過于抽象， 既方便宣傳發動， 也方便農民準確理解， 更方便他們科學選擇。

2. 加大支持力度。各級政府應多向農業保險發達和完善的國家及地區學習， 結合實際情況，對承保機構在稅收優惠和保費補貼等方面， 給予扶持， 尤其對主糧保險適當免征營業稅、 所得稅等， 切實降低主糧保險經營成本， 提高承保機構的經營積極性； 對有經濟壓力的種糧大戶和低保戶， 適當給予一定的補貼， 幫助他們積極參保。各省級財政可結合主糧保險發展實際和下轄市縣財政承受能力， 將省級財政保費補貼資金適當向“窮” 縣傾斜， 尤其向糧食種植貢獻大的產糧大縣傾斜。 另外， 既然國家對各主產區實行的是全國統一的最低收購價政策， 那么中央財政是否應該從全局角度考慮， 適當縮小對東西 （東北） 部補貼差距， 建議把東部地區補貼提高5 個百分點，即由原來補貼35%， 提高到40%左右， 進一步用好財政資金 “四兩撥千斤” 的杠桿作用， 雖然東部地區大多經濟發達， 但是不管是東部地區還是西部地區， 相對而言， 產糧大縣往往也是財政小縣， 全國800 個產糧大縣中， 就有105 個還是國家級貧困縣， 況且在東部地區， 無論是糧食種植的人工工資， 還是購買的農資成本， 相對都要比西（東北） 部高些。

3. 增強監管力度。中央和省級政府應加強對下撥給產糧大縣的保險補貼資金的監管， 確保資金不被違規使用； 縣 （市、 區） 政府有關部門要不斷加大對承保機構主糧保費補貼資金的監管力度， 強化對保險資金使用的審計， 確保綜合費用率不高于20%這個底線不被逾越； 督促保險公司努力降低經營成本， 促進其誠實經營， 防止承保機構虛假理賠， 甚至套取保險補貼等違法、 違規行為的發生； 繼續完善對 《農業保險條例》 等法律法規的修改和立法工作， 促進主糧保險在承保方式、 運作效率、 保障程度等方面有法可依， 操作更加規范有序； 一般而言， 在查勘理賠等方面， 因種種原因糧農都為弱勢群體， 幾乎沒有多少話語權， 有關部門要督促承保機構樹立良好的服務思想和理念， 一旦遇到災害， 要迅速實事求是、 公開公正地開展定損理賠； 在實行常態化監管時， 要充分利用智能化和數字化等手段， 對保險大數據進行分析， 實行交叉驗證， 不斷提高數據的準確性、 真實性和權威性； 主管部門要主動與承保機構的業務系統對接， 及時、 有效地共享大數據， 確保隨時可以驗核、 追溯和追責， 不斷夯實主糧保險監管質量和實效。

4. 擴大保險實施區域。積極穩妥推進， 逐步擴大政策實施區域， 讓主產省份中不是產糧大縣的農民同樣可以參加主糧保險； 要不斷加大加快改革試點步伐， 形成可推廣、 可復制的具體經驗后， 讓產糧大省以外的糧農也能盡快享受主糧保險紅利， 實現主糧保險真正意義上的全國全覆蓋，更好地發揮億萬農民糧食生產主體作用， 實現習近平總書記提出的 “主產區、 主銷區、 產銷平衡區都有責任保面積、 保產量， 飯碗要一起端、 責任要一起扛” 夙愿。

（二） 承保機構還需創新理念和優化服務

承保機構要不斷創新理念， 有效提高服務糧農的意識、 能力和水平， 及時研究制定出符合實際情況的查勘定損標準以及操作規范， 構建常規和非常規突發事件的應急查勘定損管理機制， 加快推動行業示范性條款出臺。

1. 要堅持保本微利的原則。高保費是糧農買不起保險， 不愿參保的主要原因之一， 要吃透“49 號文” 精神， 在保本微利原則厘定的基礎上，確保綜合費用率不高于20%， 切實有效降低保險經營成本。 不妨參考 《機動車交通事故責任強制保險費率浮動暫行辦法》 中 “交強險費率浮動與道路交通事故掛鉤” 的做法， 根據實際制訂保險實施細則和辦法， 靈活開展主糧保險， 如果種糧農民在上一年度里投保后， 沒有受到各類災害，也沒有獲得保險公司的賠付款， 承包機構在第二年收取保費時適當降低保費金額， 這樣既可以降低農民參保成本， 進一步提高他們投保積極性，對承保機構而言也有利可圖， 至少不至于吃虧；對于由貧困戶個人繳納的主糧保險款， 承保機構根據雙方的實際情況， 給予適當的減免， 讓主糧保險惠及更多的農民。

2. 要堅持糧農滿意的方向。在實際推廣運作時， 要切實解決定損評估標準不一， 賠付難、 賠付慢， 甚至投保無門等粗放型服務模式和低效率現象， 切實優化服務， 提升理賠效率。 糧農投保后， 一旦受到災害或者遇到突發事件， 承保機構獲悉后， 應迅速、 準確地啟動應急預案， 邀請有關部門一起公開、 透明地推進各項理賠服務； 如果受災嚴重， 在實行優先查勘的基礎上， 優化簡化理賠流程， 迅速開辟綠色理賠通道， 甚至采取特殊政策和非常措施， 實行先預付賠款， 后再補辦手續； 充分征求當地人大代表和政協委員， 發改、 財政、 農業農村和金融等部門， 以及糧農代表意見建議， 合理擬訂保險條款和費率， 努力實現政府、 承保機構、 糧農“三贏”。 當然， 讓參保農民滿意也不是無條件的， 還需要與有效規避道德風險有機結合起來， 在簽訂保險合同、 制訂詳細實施細則的同時， 將人為責任與自然責任嚴格區分開， 對那些企圖套取國家補貼的， 要進行深入的分析與研究， 進一步完善受保人科學合理的評估體系， 建立黑名單制度， 不能僅僅為了糧農“滿意”， 讓國家有限的補貼資金受損。

3. 要堅持品種創新的理念。保險產品的結構不合理， 可供糧農選擇的保險品種偏少， 不能較好地滿足糧農多樣化的實際需求， 做到愿保盡保， 是當前糧農不愿參保的另一個重要原因。 承保機構要及時總結成功的經驗和失敗的教訓， 積極創新優化險種， 因地制宜探索主糧保險改革創新試點， 探索主糧保險再保險， 開發具有地方特色、 針對性和實用性強的險種， 滿足不同農民的各種需求。 嘗試探索以主糧保險風險保障為基礎， 將保險責任延伸覆蓋到糧食種植設施設備、環境污染、 人身意外等全風險領域里。

4. 要堅持引進學習的態度。為不斷滿足主糧保險快速發展、 創新發展的實際需求， 要制定詳細規劃， 加快引進保險所需的各類中高端人才，為確保主糧保險高質量發展提供堅強有力的人才支撐； 突出科技賦能， 依靠人工智能系統， 利用無人機和衛星遙控等手段， 對田間糧食進行長勢監測、 產量預估、 風險評估和災情查勘， 以快速、 科學地開展定損理賠， 較大限度地減少人為因素， 大大降低經營中的道德風險， 極大地節約主糧保險運營成本。

（三） 種糧農民還需提高認知和精準投保

與城市居民相比， 糧農和適度規模經營的農戶以及小農戶受到的教育程度相對偏低， 對主糧保險的基本概念了解不多， 認識不深， 因而參保的積極性、 科學性等也大相徑庭。

1. 積極參保， 盡快轉變傳統的 “靠天吃飯”理念。我國糧農種植糧食 “靠天吃飯” 理念歷史悠久， 甚至根深蒂固， 給種糧收益帶來了極大的挑戰和考驗。 對此， 糧農要轉變思路， 全面了解主糧保險內容和優惠政策的同時， 積極參加主糧保險， 在給國家糧食安全作出貢獻的同時， 也給自己種下“安全糧” “效益糧”。

2. 科學參保， 合理選擇適合自身實際的保險產品。糧農在參保時， 由于只能在直接物化成本、完全成本 （種植收入保險） 中選擇其中的一種保險， 因此必須從兩個保險品種的作用和近年投保的實際分析， 根據自己對未來糧食市場和自然災害的預判， 選擇其中一項比較適合自己的保險險種， 如果預測自然災害比較嚴重， 抗災能力有限，那么選擇完全成本保險比較好， 如果覺得糧食市場風險大， 價格波動厲害， 自己難以把握好市場，則選擇種植收入保險比較好； 對于適度規模經營者來說， 如果資金比較緊張， 可以選擇50%參加完全成本保險， 其余50%參加種植收入保險， 以減輕種植的后顧之憂。 當然， 目前主推的兩種保險只是種糧基本收益， 如果要想種糧獲得更高的收益， 只有把糧種好、 收好、 賣好才是最終增收的硬道理。

3. 誠信參保， 維護保險合同各方當事人合法權益。由于糧食種植面廣量大， 加上有的種植地比較分散， 許多保險公司監督力量嚴重不足， 而少數糧農法律意識淡薄， 有時會虛報受災情況，利用保險進行欺詐， 影響了主糧保險的進一步發展。 種糧農民在參保時必須堅守誠實守信這一底線， 實事求是地追求合法權益、 合理利益， 堅決有效杜絕虛保、 冒保以及替保等不法行為的發生， 以進一步構建和諧的主糧保險市場秩序。

4.互助參保， 共同撐起糧食種植防災抗災保護傘。學習漁業互助保險模式 （成立漁業互助保險協會， 向會員提供保險服務， 會員遭受海嘯、雷擊、 觸礁等損失的， 協會承擔賠償責任）， 以鎮或村為單位， 構建非營利性保險組織——主糧保險協會， 開展保險業務， 作為主糧完全成本保險、 種植收入保險險種的補充， 在政府推動的基礎上， 實現商業運作、 互助合作， 共同撐起糧食種植防災抗災保護傘， 促進糧食生產健康穩定發展， 為確保國家糧食安全作出應有的貢獻。

結 語

主糧保險為農民種糧撐起了“安全傘”， 使種糧“保成本” “保收入” “保效益” 成為了現實。盡管當前主糧保險在實施過程中還有許多不足和矛盾需要不斷去化解， 切實去解決， 但是只要我們始終堅持以習近平總書記對糧食安全系列重要講話精神為指引， 全面深入推動主糧保險在各地落地、 生根、 開花、 結果， 使我們的倉廩更實，“壓艙石” 的作用更穩， 維護國家安全穩定大局的底氣更足， 貫徹落實黨的二十大 “全方位夯實糧食安全根基” 精神也將更有效、 更有底氣。