三孩政策背景下省級生育配套政策的文本聚類分析

□沈 凌 陳 昊

[武漢理工大學 武漢 430070]

引言

黨的十八大以來，二孩政策有效提升了我國出生率，二孩在新生兒中的占比提升至50%左右。但我國育齡婦女總和生育率依然低至1.3，人口老齡化程度正在不斷加深，未來一段時期將持續面臨人口長期均衡發展的壓力。為了進一步鼓勵有生育意愿的家庭增加子女數量，2021年5月31日，中共中央政治局召開會議，提出實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，2021年7月20日正式宣告全面開放三胎生育。制定符合國情的生育政策體系是解決我國人口問題、實現可持續發展的重要途徑。習近平總書記作二十大報告時提到，要建立生育支持政策體系，實施積極應對人口老齡化國家戰略。但是，三孩政策實施以來，仍有配套措施不完善、法律法規亟待健全、政策實施效果未達預期水平等現實問題，生育政策體系已成為我國政策研究的一大熱點。

一部分學者側重從當下低生育意愿、低生育率形勢出發，分析我國生育政策調整的緣起和預期效果。他們認為三孩人口新政具有重大的社會與經濟意義，但預期影響將十分有限，應考慮持續推進生育政策及其配套措施改革，理性看待并接受長期少子化和人口老齡化的客觀現實[1～3]。另一部分學者側重分析生育政策變動帶來的影響。三孩政策滿足了多元化生育需求[4]，在我國人口政策演變歷程中具有里程碑式意義，有利于改善人口結構問題和保持人力資源稟賦優勢[5]。但是，生育政策調整會給保險基金收支、醫療工作等帶來嚴峻壓力與挑戰，并沖擊女性生育權、健康權、受教育權、平等就業權和婚姻家庭方面權利[6～7]。在家庭內部，新型“4-2-3”家庭將在贍養老人和撫育幼兒間難以平衡資源分配，祖父母的抑郁水平隨低齡孫子女數量增加而提高[8]。因此，政府應盡快隨著生育政策變革完善生育配套政策體系。還有以風笑天、王軍為代表的學者認為應從生育假、托幼服務、健康保障、財政支持、生育文化培育等方面構建生育友好型社會[9～10]，提出以彈性、照料、假期、援助為重點內容的家庭親善福利體系[11]，并基于生育意愿視角制定了宏微觀生育支持類公共政策體系[12]，促使家庭生育決策向積極生育三孩轉化。

綜上所述，目前三孩生育政策體系文獻研究集中在變革成因、實踐困境和制度構建，系統化分析政策文本的研究較少。此外，對三孩政策及其配套政策文本的研究集中于邏輯推斷和現狀分析，較少結合大數據方法進行政策文本分析。LDA主題模型作為擴展性強和操作性高的大數據文本挖掘方法之一，目前已被廣泛運用于公共政策領域的文本聚類分析，為政府政策決策提供技術支持，具有很強的可操作性。基于此，本文將主題挖掘模型應用于人口發展領域，對三孩政策正式實施期間省級生育配套政策文本進行聚類分析，研究該類政策的側重點和不足，為我國未來生育政策體系構建和人口長期均衡發展提供新的研究視角和治理依據。

一、研究設計

（一）政策框架

本文立足于人口生育政策新階段，運用大數據分析方法，結合政策工具理論，以三孩政策時期生育政策配套措施作為研究內容，結合不同區域的政策環境，研究其總體特征和區域差異。研究框架圖如圖1所示。

圖1 研究框架圖

（二）研究過程與方法

1. 樣本數據收集

三孩政策出臺后，我國省級政府紛紛公布生育配套政策，在保障體系、托育服務、家庭建設等方面提供政策支持，使之成為一項從中央到地方、企業到家庭、社會到個人的全局性工作。考慮到政府網站爬蟲的難度，本研究通過瀏覽政府門戶網站檢索各省有關生育支持的現行政策。為保證數據來源準確，本文遵循以下篩選準則：（1）標題中包含“三孩”“生育”“托育”“嬰幼”等關鍵詞；（2）標題中不包含上述關鍵詞，但政策內容與三孩生育關聯密切，比如“婦女+家庭建設”“兒童+福利”等；（3）政策文本類型為法律法規、規劃、戰略、綱要、指南、行動計劃、方案、通知、辦法、條例等，會議記錄、會議要點、總結報告、新聞報道等文件不納入研究范疇[13]；（4）政策發布時間為三孩政策正式實施至今，即2021年7月20日至2023年3月14日。最終收集到31個省份數據，將149份政策文本作為研究樣本，共計約102萬字。如表1所示。

表1 省級政府三孩政策文本（部分）

2. LDA模型數據處理方法

潛在狄利克雷分配模型（Latent Dirichlet Allocation）簡稱LDA模型，作為一種經典的無監督學習方法，是結構化分析半結構化文本的自然語言處理工具。它的核心算法基于兩個基本原則，一是每篇文檔都由若干個主題構成，二是每個主題都由若干個詞項構成。基于上述原則，LDA模型將詞、主題、文檔結合在一起，構成一個三層貝葉斯概率模型[13]。LDA模型可以識別出潛藏在政策文本中的若干主題，并計算出各個主題在文本中出現的概率占比，效果表現較好。這些隱含的主題反映了一項政策所可能包含的多重面向，各個主題的概率分布反映了生育配套政策中的偏向和側重點。

3. 政策工具理論

由于政策工具的多樣性，政府會通過各種政策工具組合鼓勵三孩生育行為。政策工具組合不需要遵循固化的規則體系，而是根據政策研究涉及的治理內容及其環境特征進行工具選擇，還有學者根據研究對象特點對各類政策工具進行重組與再構。穆光宗提出，優化生育政策需要從中央到地方聯合出臺生育福利政策、生育服務政策、生育保護政策和生育保障政策[14]。本研究采取該分類模型，主要內容包括：（1）保護型政策。降低生育給女性、幼兒、家庭其他成員等帶來的實際損害和潛在風險，主要表現為婦幼保護、疾病篩查、救助體系。（2）鼓勵型政策。包含生育保障政策和生育福利政策，主要表現為生育保險、生育補貼、休假制度、購房買房傾斜政策等。（3）服務型政策。為實現優生優育構建完善的服務體系，主要表現為降低托育機構運營成本、提升托育服務質量、提高學前教育普及普惠水平等。

二、研究結果

（一）總體分析

1. 主題分布分析

根據困惑度和可視化結果，設置主題數K=4，α=0.1，β=0.01，量化輸出詞頻占比可視圖。圖2為LDAvis中多維縮放后的Inter topic距離圖。LDAvis通過多維尺度分析來提取主成分構建了兩個維度，圓形代表了各領域的維度分布結果，各圓心之間的距離遠近表示主題之間的相似度。圖2中的四個圓形圓心間距離較大，且各圖形沒有重合，說明主題間相似度較低，各主題具備獨特性和代表性。圓形面積代表主題頻率，體現各主題分布強度，主題強度高代表該領域為省級生育配套政策重點領域。根據分布結果，主題Ⅰ具有極大的強度，剩余三個主題強度低且十分接近。可見，省級生育配套政策高度重視重點領域政策，但缺乏廣泛性和全面性。

圖2 省級生育配套政策 LDAvis 可視圖

2. 主題結構分析

在研究文獻和參考資料的基礎上，研究根據主要特征詞集合對LDA主題模型提取的四個主題進行人工判定，依次命名為婦幼權益、公共職能優化、生育保障和市場培育，各主題強度和主要詞項見表2。其中，婦幼權益屬于保護型政策，公共職能優化和生育保障屬于鼓勵型政策，市場培育屬于服務型政策。根據文本數據和主題分布，發現省級生育配套政策呈以下不足：（1）分布結構不均。四類主題強度呈現一多三少特征，體現各省級政府十分重視婦幼權益保護，但缺乏對職能優化、市場培育和生育保障的關注，分布不均易帶來執行偏差和政策不配套，降低政策執行效果。（2）發文主體單一。省級生育配套政策以部門獨立發文為主，主要集中在省人大、省政府、省醫療保障局、省衛生健康委員會等單位，缺乏省內部門間聯合發文和省級間協作推進政策落實，不利于構建完善的生育配套政策體系和多元政策執行隊伍。

表2 省級生育配套政策各主題強度和詞項

根據各主題的特征詞項，可以發現目前各省級出臺的生育配套政策的主要關注點和發力點，現結合政策背景和政策內容，對主題結構進行具體研究。

（1）婦幼權益。該主題分布占比超過六成，對各省級政府來說，保障婦幼權益是提高生育率的必要手段，能夠降低生育給健康、就業、持續生存帶來的直接成本和潛在風險。為了保障婦幼的生命健康權，各省級政府將婦女與兒童的全生命周期健康管理作為生育支持的首要環節，通過健全服務網絡來推進婦幼健康事業高質量發展。同時，三孩政策使育齡女性被視為潛在的多次生育者，導致女性面臨更嚴重的就業歧視、職業生涯斷層、生育福利保障不足、維權困難的現實困境[15]。為此，各省級政府采取法規約束、司法救濟、專項監管、成本分擔等配套措施保護職場女性的基本生育保障和平等就業權利。在社會福利方面，受女性劣位觀念和經濟基礎影響，弱勢母親和困難兒童缺乏自我生存能力和風險抵御能力，政府采取優先照顧、特殊補貼、專項救助、培育社會組織等政策保護和社會援助，保障重點群體的基本生活水平和發展需求。

（2）公共職能優化。該主題占比只有14.1%，強度較低。在生育政策變革時，政府作為政策制定者、宣傳者、支持者和監督者，充分發揮著牽頭作用，對各部門和各地區生育配套政策進行統籌規劃、政策協調、宣傳引導和工作落實。在政策銜接方面，政府考慮到原計劃生育下單孩政策的遺留影響，注重多孩政策的人性化關注，及時調整了保障政策和獎勵政策。通過設立獨生子女父母護理假、動態調整特別扶助標準等措施避免政策前后不符合和部門政策相沖突[16]。在職能劃分方面，生育支持政策需要關注民眾全生命周期歷程，配套措施通常是一套政策組合拳，責任分工應該從上級機關細化到基層單位，開展部門聯席會議、強化績效管理、設立進展檢測指標體系等方式建立工作綜合治理機制，實現多個部門和各級機關配合實施。例如，山東省在《養老托育拓展2022年行動計劃》中明確劃分各項任務的責任部門，制定工作落實和考核方案，貴州、黑龍江等省份成立養老托育服務工作領導小組加強工作指導。在優化政府服務環境方面，各省級政府在沿用“全面二孩”時期配套政策的基礎上進一步深化生育配套政策“放管服”改革，強化數字支持和并聯服務，實現“出生一件事”聯辦。

（3）生育保障。“住房”“生殖”“培訓”等詞項表面該類政策涉及范圍廣，但主題強度僅為12.4%。雙薪結構家庭的照料壓力和優生優育理念不斷增加生育成本，為了降低生育壓力和增加生育福利，各地政府實施抵稅政策、婚育信貸、獎勵激勵、遞進式生育津貼、專項補貼等財稅政策。為進一步全面優化生育環境，政府在各領域配套針對性措施。在住房方面，采取公租房調換、差異化租賃、購房補貼、貸款優惠等政策保障家庭住房；在教育方面，通過增加普惠性教育資源和課后服務、優化教學質量來推進教育資源優質均衡發展和城鄉一體化；在醫療方面，擴大醫療補貼和就醫報銷范圍，并促進“互聯網+婦幼健康”平臺在婦女健康領域的創新應用；在就業方面，通過專項資金、技能培訓、優待政策等措施為女性生育后的職業發展創造有利條件。同時，政府機關充分發揮多元力量，鼓勵企業為育后職工提供便利工作環境，強調男女平等共擔家庭責任的社會性別文化，并在各地積極建設媽媽小屋、兒童之家等社區育兒活動陣地，依托基層單位和網絡平臺幫助嬰幼兒家庭提高照護能力，促進生育公共服務高質量發展。

（4）市場培育。隨著一老一小社會結構逐漸突顯，各省級政府開始關注育兒產業發展，通過政府力量提升產業服務質量和覆蓋率。該主題強度為12.1%，強度較低，隨著育兒需求增加和市場缺口擴大，該主題政策強度有待提升。“培訓”“職責”等高頻詞項說明助力育兒產業發展首先要做好人才培養工作。各地政府機關開始構建育兒服務培訓體系，開設相關專業，建設實訓基地，并落實培訓補貼、指導咨詢、技能考核體系等措施。其次，為了激發市場活力和鼓勵普惠性多樣化服務，政府通過補貼、降稅、公建民營、購買服務、支持性“政策包”等方式鼓勵多元主體參與產業發展。政策支持幼兒園、醫療機構、用人單位、社區利用富余資源增加托育服務供給，發展“托幼一體化”“醫育結合”等服務模式，充分盤活資源擴大育兒服務產業規模。最后，政府機關健全市場綜合監管體系和政府服務機制，進行分級分類監管和營商環境優化，促進行業自律。

（二）空間分析

為了結合區域特色進行橫向對比分析，本研究以多孩政策期間的經濟發展情況和人口生育情況為依據，對省級區域進行劃分。研究從國家統計局和各省級政府網站選取2016～2021年的各省人均生產總值和人口出生率，以人均國內生產總值和全國人口出生率平均值作為坐標軸，將31個地區歸于4個象限，計算平均值確定坐標點，如圖3。I象限—高人口出生率區、高經濟水平區，主要包括福建、廣東、山東3省；II象限—高人口出生率區、低經濟水平區，包括西藏自治區、甘肅、云南、海南、寧夏回族自治區、青海、貴州、廣西壯族自治區、湖南、安徽、江西、河南12省、自治區；III象限—低人口出生率區、低經濟水平區，包括新疆維吾爾自治區、河北、四川、陜西、山西、黑龍江、吉林、遼寧8省；IV象限—低人口出生率區、高經濟水平區，包括北京、上海、江蘇、天津、浙江、重慶、湖北、內蒙古自治區8省、市、自治區。

圖3 各省、市、自治區人均生產總值和人口出生率散點圖

1. 基于發文時間的政策文本地域分析

研究對149份政策文本進行系統整理，統計各區域頒布文本的時間，觀察各區域在不同時間段的政策發布情況，具體分布如圖4所示。根據統計數據，發現區域I的政策建設存在時間滯后，從2021年7月開始以較為平緩的速度持續出臺生育配套政策，2022年中期為發文高峰期。該區域作為經濟基礎較好的高出生率地區，社會和市場具備自適應能力，配套政策制定時間更加寬裕。而區域II、區域III和區域Ⅳ的發文頻率趨勢較為一致，在實施三孩政策后迅速提升，2021年10月進入發文高峰期，2022年開始呈波動下降的發展態勢。其中，區域II的省級政府為緩解多孩家庭的生育壓力，維持地區人口的生育意愿，在正式實施三孩政策后迅速完善生育配套政策體系，波動幅度顯著大于其他區域。在低生育率地區中，區域III比區域Ⅳ的波動幅度更大。經濟發展水平較差的區域III面臨人口發展和經濟發展兩大工作目標，在政策設計中面臨更大不確定性，需要政府在衡量和改進中提升政策效果。區域Ⅳ具備較好經濟基礎，通過逐步配套生育支持措施促進生育行為，時間分布曲線變化更加平緩。

圖4 各區域生育配套政策發文時間分布圖

2. 基于高頻詞項的政策文本地域分析

研究采用LDA主題模型對四個區域的政策文本進行分析，各區域前10個最相關的高頻詞項如表3。“兒童”和“婦女”在每個區域的生育配套政策文本中都是前兩項高頻詞項，說明婦女與兒童是生育配套政策中至關重要的主體。“建設”“能力”“機制”說明區域I關注人口服務體系建設，依托較好的經濟基礎為生育活動提供高水平保障和高質量服務。區域II的生育率較好，但經濟水平限制了財政支持力度。“女職工”“夫妻”“培訓”表明該區域政策關注家庭建設，從而降低生育對家庭收入的影響，幫助家庭提升育兒技能和減輕生育壓力。經濟發展水平較低的區域III也十分注重家庭建設，將育后女性就業和家庭育兒能力作為側重點，并加強財稅政策支持。區域Ⅳ中“培訓”“服務設施”表明該區域政策著重于完善服務體系和福利制度，努力緩解經濟發達地區的成本高昂、時間沖突等生育顧慮。

表3 各地區生育配套政策文本高頻詞項

3. 基于政策工具的政策文本地域分析

研究根據LDA模型提取的主要詞項對各區域主題進行人工判定，并結合政策工具理論對區域政策進行劃分，政策工具類型及其強度分布情況如圖5。各省級單位對中央文件具有明顯的偏好依附傾向，因此，各區域政策工具分布趨勢相似，所有區域的保護型政策占比均超過六成，大部分區域的鼓勵型政策略高于服務型政策。

圖5 各地區生育配套政策工具類型分布圖

具體來看，區域I作為生育文化濃厚且經濟壓力較小的人口大省，相較于進一步鼓勵生育和培育市場，政府主要關注婦幼需求及其保障，以保護型政策為主，維持地區人口的婦幼權益和生育意愿。區域II中的西藏自治區、貴州、青海、寧夏回族自治區、云南等西部地區享受政策傾斜，江西、河南、安徽、湖南等中部地區省份受傳統生育觀念影響較深，人口基數較好，該區域鼓勵型政策占比最低。由于該區域經濟發展有限，生育服務產業發展缺乏一定動力，政府通過政策優惠吸引企業參與配套服務體系建設。區域III中的東北三省長期受嚴格的計劃生育政策影響，生育觀念發生轉變。同時，傳統工業低迷、地理位置較差和一線城市“虹吸效應”引發了人口流失，各省適婚育齡人口減少。為了提高生育意愿，促進人口與經濟發展，該區域政策工具分布相對最為全面。區域Ⅳ反映了經濟越發達地區的人口出生率相對越低這一規律，觀念轉變、資源緊張讓很多人不想生、不敢生，政府擴大財政政策和稅收優惠政策來降低生育成本和提高生育福利，因此該區域的鼓勵型政策在四個區域中占比最大。

三、結論與討論

研究基于LDA主題模型，結合政策工具理論視角，對三孩政策實施以來省級政府出臺的生育配套政策進行了量化分析，展示了不同區域生育配套政策關鍵詞、主題及強度。研究發現：（1）總體而言，生育配套政策涉及面廣泛，但省級政策與各區域政策具有相同趨向，以部門單一發文為主，偏好保護型政策，重點圍繞婦女與兒童進行權益保護和生育支持，鼓勵型政策和服務型政策較為匱乏。（2）人口與經濟發展水平對各區域政策制定產生一定影響，各區域生育配套政策在發布時間、高頻詞項、政策工具組合方面存在具體差異。基于本次文本挖掘的成果，對完善省級生育配套政策體系提出如下對策建議：

1. 促進政策工具結構合理

生育配套政策體系還處于初步構建階段，從單獨一孩政策到全面三孩政策之間有著巨大轉變，各級政府正在探索改進階段。但是，省級政府不能過分依靠構建保護型政策來鼓勵三孩生育，應兼顧鼓勵型政策、服務型政策，在保障基本權益的基礎上，降低生育成本，增添育兒支持和獎勵。在鼓勵型政策方面，充分考慮到鼓勵多孩生育的激勵因素，在家庭稅費減免、住房購房支持、家庭政策支持、教育制度改革、養老保障等方面進一步完善和鞏固，厘清各種配套政策的定位與限度，減輕家庭尤其是女性在生育和養育中的焦慮和負擔[4]。在家風建設和政策宣講時，注重婚育文化構建，從培育社會文化方面為適婚育齡女性提供男女平等、婚育友好的環境。在服務型政策方面，時間精力、經濟成本、孩子成長三大方面的支持性要素能夠顯著影響家庭三孩生育意愿，家庭迫切需要普惠性托育服務來幫助他們分擔育兒壓力[17]。構建托育體系不僅需要市場主體參與，更需要政府提供資金和優惠政策形成普惠托育服務供給，并嚴格審查從業人員資格和服務質量是否符合標準，通過完善的育兒服務體系來減輕育兒壓力、保障母嬰健康和幼兒成長。三孩政策是生育政策的一次包容性改革、增益性改革，構建三孩生育政策體系不僅是鼓勵三胎生育，更是通過改進生育支持政策提升全社會生育意愿和生育行為，優化人口結構的整體發展格局。

2. 推進省級政策主體協同

鼓勵多孩生育需要發布一系列相關配套措施，通過結構合理、功能完善的政策組合實現政策期望，這也說明三孩政策涉及多個政府部門職能，要求各個政策主體協作發布政策文件，目前省級三孩政策文件以各主體單獨發文為主。國家部門十分重視在鼓勵生育中發揮部門協同的作用，2022年8月出臺的《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見具體角色》由國家衛健委、國家發改委、國家醫保局等17個部門聯合發布，保障配套政策的執行主體多元性和對象普適性。省級政府的政策文件對基層單位開展三孩政策相關工作有具體性指導作用，加強政策主體間分工協作有助于推動各部門參與政策落實，減少基層機關為推諉卸責出現“踢皮球”現象。同時，各部門進一步打通壁壘和強化責任分布可以加強政策文件的完整性、增強政策實施效果，讓民眾感受到政府分擔生育成本的決心。最后，延遲退休、單身生育權益保障等相關政策與三孩政策實施效果具有聯動效應，加強政策主體溝通才能保障政策間協調，以系統化、全局性思維進行政策設計和政策評估，實現人口長期均衡發展。

3. 加強區域政策體系創新

目前各區域政策文本缺乏創新性，省級政府通過外部協作和內部優化進行政策改進。在外部，各省級政府可以參考中央政策文件，也可以通過橫向比較向同類型地區汲取經驗，通過區域聯合加強三孩政策支持力度，在借鑒和交流中實現配套措施多樣化，提升三孩政策自身實施效果。在內部，地方應該結合本地情況，因地制宜制定更加創新性政策，根據地區經濟發展水平、人口構成、城市化進程等情況制定區域化配套措施，拓寬政策主題分布的維度。有學者對各省、市自治區涉及多孩生育的公共服務資源缺口進行測算，發現各個地區需求導向可以分為總量較大型、低強度型、階段性高增長型、高強度型四類[18]，各個區域應根據自身情況進行資源規劃、調配和管理，讓資源配置和人口增長需求相匹配。結合本研究各區域分析結果，區域Ⅰ應關注現代育兒觀念下對生育服務的更高要求，通過增加服務型政策來激發市場活力，推動生育水平回升。受經濟發展水平限制的區域Ⅱ應進一步促進社會力量參與服務體系構建，支持和鼓勵非營利性、公辦民營、民辦公助等多種模式育兒服務機構發展。區域Ⅲ可以通過政策優惠、文化宣傳、建設示范性社區、表彰先進企業等手段來增加鼓勵型政策，更要促進產業發展、提升城市魅力，努力減緩人口流失和提高居民幸福指數。區域Ⅳ作為經濟發達地區，應該進一步關注不斷流入的年輕人口，在政策中加大對該群體的婚育支持，并在服務型政策中考慮不同層次的需求。