基于事故隱患的國內客運索道法規分析與行業安全對策研究

張 強

1 北京科正平工程技術檢測研究院 北京 100007 2 國家客運架空索道安全監督檢驗中心 北京 100007

3 機械工業物料搬運工程技術研究中心 北京 100007

0 引言

隨著旅游、滑雪產業的發展，我國各旅游景區、滑雪場迎來了持續的客流高峰，在市場快速回暖的同時，由于游客量的驟然增加，加之新冠疫情期間較長時間的停運或運營時間減少等客觀因素造成的部分索道公司人員數量、能力、組織管理、備品備件以及設備安全狀態的下降等不利因素影響下，發生了多起客運索道事故與事件，諸如索道員工從支架墜落、索道鋼絲繩遭外界撞擊、脫掛抱索器吊椅索道運行當中墜落、往復式索道客車被外部工程車輛撞擊、乘客在線路中從吊椅墜落以及多起乘客滯留事故、事件，引發社會關注并產生負面影響。

客運索道作為服務游客的戶外運行交通運輸設備，隨時可能受到運營管理、設備狀態、外部環境條件、游客行為等多重影響安全的因素作用。近期國內外多起事故和事故征候的發生，為客運索道運營單位和旅游、滑雪產業敲響了警鐘，在行業回暖、客流量猛增的同時，隱患、危機時刻存在，稍有不慎就會發生各類安全事件。

據統計，截至2022 年底，我國特種設備數量為1 955.25 萬臺。年度內特種設備事故為108 起，事故造成101 人死亡，事故數量較上年減少2 起，但事故死亡人數增加2 人。事故數據相對較為穩定，但如果考慮2022年各行業受疫情影響導致的停工停產因素，上述傷亡數字仍需引起警覺。

2022 年內我國發生的特種設備事故中，發生在使用環節的事故為95 起，占87.96%；發生在維修環節的事故為10 起，占9.26%；發生在安裝調試環節的事故為1 起，占0.93%；發生在檢驗檢測環節的事故為1 起，占0.93%。發生在運輸環節的事故為1 起，占0.93%（見圖1）。

如圖2 所示，我國近期特種設備事故原因可以歸納為使用、管理過程不當引發的事故（占比80.00%。其主要原因為違章作業、無證作業等）、設備維護保養不當或缺失（占比18.33%）、其他次生原因所導致的事故（占比1.67%） 3 類。

圖2 2022 年特種設備事故原因占比情況分布圖

提升客運索道使用單位安全運營水平，需要加大對使用、管理與設備維護環節的關注與管理，從行業、企業不同層面采取對應安全舉措。

1 近期國內客運索道典型事故與隱患

2022 年，受新冠疫情影響，我國大部分地區旅游、滑雪人數大幅下降，各客運索道運營時間也明顯減少，但仍然發生多起人員傷亡事故或重大安全隱患事件。2022 年底，疫情管控政策調整后，各地旅游景區、滑雪場均出現井噴式的客流高峰，但游客的驟然增長，暴露出部分客運索道運營企業在設備狀態、人員數量、人員狀態、組織管理等方面存在短板，僅2023 年上半年就發生多起乘客滯留、乘客墜落等事故或重大安全隱患事件，其中典型事故事件包括：

1）員工從支架墜落 某脫掛抱索器式客運索道運行過程中，員工因操作不慎，從站口支架墜落地面受傷。發生原因為員工未穿戴安全帶等個人安全防護裝置；支架作業過程中未與安全管理人員、控制室人員進行安全協調等。

2）索道鋼絲繩遭直升機刮碰 在某往復式客運索道運營過程中，一直升機飛行路線與索道線路交叉，導致直升機旋翼與索道承載索刮碰，直升機墜毀并導致2名機上人員死亡。事發時索道客車在站內處于上下乘客狀態，因而索道乘客無傷亡，但承載索因受到猛烈刮碰而損毀。事故原因為直升機飛行路線與已有索道線路交叉。

3）客運索道運載工具遭外部工程機械撞擊 某往復式客運索道運營過程中，客車在空中受到下方施工用工程機械撞擊，客車損毀，其他相關設備受到不同程度損傷。發生原因為周邊施工現場的大型工程機械操作過程中，未對客運索道運載工具采取避讓措施。

4）索道電氣故障停機 某循環式索道運行過程中發生設備故障，導致乘客在線路中滯留約1 h。發生原因為推桿電動機故障致使制動器落閘，引發索道停機；再次啟動時不能自動開啟工作制動器。

5）乘客自吊椅墜落 某滑雪場教練帶領3 名兒童學員乘坐吊椅索道過程中，1 名兒童從吊椅墜落地面。兒童受傷。發生原因為吊椅索道乘客行為；成年監護人與兒童的乘坐過程防護等。

6）乘客長時間空中滯留 某索道運行過程中主機由于PLC 故障無法運行。技術人員試圖啟動輔機，但由于操作問題，輔機無法正常啟動，后索道公司與消防應急隊伍共同開始線路救援，救援耗時較長約9 h，按照特種設備事故判定，雖無人員傷亡，但乘客最長滯留時間超過3.5 h，已經構成一般事故。發生原因為人員數量與能力不足；設備應急處置能力不足；應急救援組織效率不高；未及時向技術專家求助等。

7）索道電氣故障停機 某索道突發電氣故障停機，短時間無法修復，索道公司根據應急處置預案，在十數分鐘內啟用輔機恢復運轉，近1 h 后所有車廂游客均安全到達下站。發生原因為電氣故障。

8）索道機械故障停機 某索道主機出現故障，索道公司及時依據自身應急預案采取了處置措施，15 min 后啟動輔機系統，并快速將轎廂中游客安全運送地面。

2 近期發布實施的國內客運索道相關法規

為明確使用單位關鍵崗位人員職責，建立健全安全管理工作制度機制，推動安全主體責任逐層落實到人，國家市場監督管理總局2023 年5 月實施了《特種設備生產單位落實質量安全主體責任監督管理規定》和《特種設備使用單位落實使用安全主體責任監督管理規定》2 項規章。為推動特種設備安全主體責任落實落細，決定開展“特種設備企業主體責任推進年”活動，并發布“市場監管總局辦公廳關于開展‘特種設備企業主體責任推進年’活動的通知”，為有效防范和遏制特種設備重特大事故，國家市場監督管理總局決定開展特種設備安全隱患排查整治，并發布“市場監管總局辦公廳關于開展特種設備安全隱患排查整治的通知”。上述法規文件對特種設備使用單位及生產單位的人員、管理、技術等工作提出了一系列具體要求，本文對其中與客運索道使用單位關聯密切的內容進行提煉介紹。

2.1 《特種設備生產單位落實質量安全主體責任監督管理規定》、《特種設備使用單位落實使用安全主體責任監督管理規定》

《特種設備生產單位落實質量安全主體責任監督管理規定》與《特種設備使用單位落實使用安全主體責任監督管理規定》2 項規定旨在督促客運索道等特種設備生產單位、使用單位落實安全主體責任，強化主要負責人使用安全責任，規范安全管理人員行為。其核心內容包括：

1）組織體系 規定著重關注關鍵的主要負責人、（質量）安全總監、安全員 3 類崗位人員。規定明確了3 類人員落實使用安全責任的行為及其安全管理（見圖3）。

圖3 特種設備使用單位落實安全主體責任的重點崗位人員

2）工作機制 使用單位應當建立健全使用安全管理制度，落實使用安全責任制，以保證特種設備安全運行。規定具體提出了 日管控、周排查、月調度的工作制度與機制。

3）落實與監管 在客運索道使用單位貫徹落實規定的過程中，市場監督管理部門將會對使用單位建立并落實安全責任制等管理制度，在日管控、周排查、月調度中發現的客運索道使用安全風險隱患以及整改情況開展監督檢查。

4）規定進一步細化的監管要求 完善企業安全責任體系；細化風險管控制度；明確（質量）安全總監、安全員的依法履職要求；違法情形的具體處罰規定。

2.2 國家市場監督管理總局辦公廳關于開展“特種設備企業主體責任推進年”活動的通知

為貫徹落實上述規定，推動特種設備安全主體責任落實落細，國家市場監督管理總局決定開展“特種設備企業主體責任推進年”活動，并發布活動通知。

活動通知以落實2 個規定為抓手，以健全特種設備生產、使用單位安全責任體系為重點，抓住關鍵少數，強化責任落實，加強監督檢查，確保找得到人、查得清事、落得了責，有效提升特種設備風險防控能力，堅決遏制重特大事故，減少較大和一般事故，推動特種設備安全形勢進一步穩定好轉。

活動通知明確了市場監管部門的重點任務包括：督促指導特種設備生產、使用單位健全責任體系；嚴格落實日管控、周排查、月調度工作機制；加大監督檢查和督促落實力度。同時，也明確了落實相關工作的時間要求。

2.3 國家市場監督管理總局辦公廳關于開展特種設備安全隱患排查整治的通知

為落實國務院安委會2023 年工作要點、全國重大事故隱患專項排查整治要求，有效防范遏制特種設備重特大事故，國家市場監督管理總局在2023 年5 月決定開展特種設備安全隱患排查整治。重點任務在于突出“關鍵少數”人員責任和生產單位與使用單位的安全主體責任，抓住重點設備及其薄弱環節，進行有側重領域的專項隱患排查整治。

2.4 客運架空索道應急救援能力專項排查整治方案

《市場監管總局辦公廳關于開展特種設備安全隱患排查整治的通知》以附件的形式提出了客運架空索道應急救援能力專項排查整治方案（以下簡稱專項方案），將用1 a 的時間開展重點特種設備的專項排查整治。排查整治重點集中在提升客運索道使用單位應急處置能力，整改客運架空索道應急救援能力和組織水平，以預防并減少困人、滯留等事故、事件。

1）加強新建客運架空索道作業人員培訓 專項方案對新建客運架空索道提出了作業人員數量與能力須經生產單位確認的要求，以保障應急救援工作的正常開展。

2）提升在用客運架空索道故障應急處置能力 專項方案對生產單位和使用單位提出了提供索道設備故障手冊并依據手冊進行應急處置的流程梳理、培訓與演練等要求。

3）開展專項應急救援演練 專項方案對使用單位提出了開展專項應急救援演練的要求，包括緊急驅動系統救援和線路救援兩項關鍵環節。

3 中國索道行業典型安全問題分析

根據近期發生的事故、重大安全隱患事件，結合國家市場監督管理總局年內頒布的多項重要法規、文件，對我國客運索道行業典型安全問題與薄弱環節進行分析。

3.1 使用單位未配備數量充足并具有實際操作、應急能力的作業人員

在乘客長時間空中滯留事故和部分乘客墜落事故中，均暴露出客運索道使用單位維修作業人員和站臺服務人員數量不足的漏洞；同時，也暴露出現有人員缺乏快速地對故障（隱患）進行辨識、處理的能力；此外，多起事故事件表明，工作人員在突發事件面前的應急處置和救援能力較低。

3.2 使用單位作業人員存在違規操作

部分事故中，現場作業人員出現錯誤操作或違規操作，致使事故發生甚至事態擴大，延誤設備搶修時機。其原因除作業人員個人能力因素外，還包括當事人未能嚴格遵守設備使用手冊與作業指導文件，存在擅自違規操作行為。

3.3 設備本質安全水平有待提升

近期發生的運行中運載工具與鋼絲繩脫離并墜落事件，雖然墜落運載工具中無乘客，但本事件仍應屬于重大安全隱患，除事發時存在一定的外部氣候影響因素外，連接鋼絲繩與運載工具的抱索器作為重要安全部件，其設計制造也存在有待完善的缺陷。此外，滑雪場吊椅索道的乘客防墜落措施，是目前全世界客運索道行業共同關注并不斷完善的技術問題，近期我國類似事件表明，設計單位與使用單位仍應不斷探索更加妥善的防止乘客滑落措施。

3.4 老舊索道設備的改造與安全提升

近期我國多起客運索道重大安全隱患和乘客滯留事件發生在老舊索道，凸顯出占我國客運索道總量1/4 的老舊索道存在的設備老化、安全功能與裝置缺乏、備品備件缺失等影響乘客與設備安全的安全隱患。受困于規劃審批、新老接續、技術規范執行以及個別企業逐利心理等因素，我國老舊客運索道的重建、改造及在用設備安全提升工作進展緩慢。

3.5 環境與外部因素對索道運行影響明顯

隨著各地對山岳景區開發和低空飛行的活動日益增多，客運索道作為山川、江河等復雜地形的交通運輸工具，與沿線建筑物、構筑物及其他工程車輛、飛行器的安全避讓問題俞顯突出，近年來已出現多起在用客運索道受到周邊新開發項目的設備、設施影響的事件。

3.6 應對突發事件的應急處置與救援能力有待提升

多起乘客空中滯留事件表明，部分使用單位在面對設備故障或外部突發事件時，暴露出針對故障和設備實效的應急處置能力不足，以及在線路救援過程中的應急救援組織和效率不足的短板；同時，部分企業應急救援預案未及時更新，不能適應當前組織機構和設備技術現狀、突發事件面前缺乏與地方監管部門和社會救援力量的協調聯動，以及未能有效依托設計單位等行業專家資源，也是導致類似事故、事件發生的重要影響因素。

4 行業安全對策展望

針對上文所述事故和隱患事件的情況，為提高客運索道使用單位應急使用方面的能力，結合索道行業特點，擬從生產單位、運營使用單位、檢驗機構3 個執行方面提出近期需開展的相關專項工作，并對未來組織全行業可開展的有關工作進行思考與展望。

4.1 我國索道行業當前安全問題的對策

4.1.1 生產單位需開展的工作

1）新索道項目竣工交付前的作業人員培訓

在新索道項目竣工交付前，生產單位應對使用單位作業人員進行必要的設備使用、檢修、維護培訓，并對作業人員做出是否具備正確操作與基本檢修維護能力的考核評價，保存考核評價記錄，并反饋給使用單位。當運營使用單位作業人員不具備上述能力時，應與生產單位協商，由生產單位技術人員協助開展日常使用及檢修、維護工作。

參加培訓的作業人員數量由生產單位按照相關規范標準提出，相關規范標準無要求時，生產單位應結合各客運索道設備類型、維護工作量及應急管理難度，在使用維護說明書中提出作業人員數量要求。

2）售后回訪和客戶評價

生產單位在項目竣工交付后的運行中應定期對客運索道的維護保養情況開展售后回訪和客戶評價，對使用維護中存在的問題應如實填寫客戶評價，并反饋給使用單位，保存客戶評價記錄。當發現使用單位的設備、技術人員能力、安全管理等存在較大安全隱患時，還應書面通知用戶糾正或停止運營。

3）緊急（或輔助）驅動系統啟動條件和故障顯示要求

生產單位在新項目中應完善緊急（或輔助）驅動系統啟動條件和運行故障的顯示，啟動條件的顯示至少應有啟動允許的顯示。

4）暢通遠程應急支持渠道，提升遠程應急支持能力（生產單位與運營使用單位共同完成）

生產單位應密切與使用單位聯系，暢通遠程應急支持渠道，通過網絡、或PLC 遠程訪問等技術手段，提升遠程指導、遠程監控或遠程調試等遠程應急支持能力。

5）指導、幫助使用單位細化操作規程和緊急（或輔助）驅動系統應急運行專項預案

生產單位應指導、幫助使用單位按照使用說明書細化緊急（或輔助）驅動系統操作規程；同時基于電氣控制系統元器件失效的考慮，幫助使用單位建立緊急（或輔助）驅動系統應急啟動運行的專項預案，建立必要的備品備件清單。

4.1.2 運營使用單位需開展的工作

1）配備數量充足并具有實際操作、應急能力的作業人員

運營使用單位應結合相關法規標準要求，并根據自身設備類型與檢修、運維和應急處置難度，結合生產單位建議，配備足夠數量的作業人員。運營使用單位在確保作業人員具備所需從業資質的同時，還應組織從業人員定期接受上崗前與從業期間的操作培訓與實踐，以確保一線工作的作業能力。

2）嚴格遵守設備使用手冊與作業指導文件

運營使用單位應確保作業人員開展日常使用、檢修、維護、應急處置及其他作業過程中均嚴格遵守設備使用手冊與作業指導文件，不得擅自修改流程和改變工作內容。

3）提升應對突發事件的應急處置與救援能力

客運索道發生事故或突發事件后，運營使用單位應當按照索道自身或區域聯合應急救援預案采取措施，組織乘客搶救，疏散聚集游客，防止事故擴大，減少人員傷亡和財產損失。并在日常開展應急預案完善、索道應急救援隊伍培訓、索道緊急驅動及線路救援演練、索道專用應急物資保障等方面的管理與能力提升。

運營使用單位還應加強與周邊客運索道單位及當地消防等應急救援部門的聯動機制，提升區域聯合救援能力。

4）開展緊急（或輔助）驅動系統專項自查工作

運營使用單位應結合近期客運索道事故及突發事件，針對緊急（或輔助）驅動系統的設備狀態、安全保護裝置、備品備件、應急運行預案、人員操作與維修能力等開展專項自查，發現問題后立即整改。

5）發生事故或突發事件后，應及時報告當地特種設備安全監察機構

當發生事故或突發事件后，客運索道運營使用單位應及時所在地的縣級或以上人民政府特種設備安全監管的部門和相關部門報告。

6）在設備搶修過程中，應及時尋求生產單位等業內技術支持

運營使用單位在進行搶修和應急處置過程中，在自身技術能力無法短時間準確判斷、解決故障時，應及時與生產、安裝、檢驗及周邊客運索道運營使用單位聯系，尋求技術支持。

4.1.3 檢驗機構需開展的工作

1）專項檢查：緊急（或輔助）驅動系統應急運行專項預案

檢驗機構在監督檢驗和定期檢驗中，應檢查使用單位是否建立緊急（或輔助）驅動系統應急運行專項預案和按備品備件清單庫存的備品備件。

2）擴展檢查：緊急（或輔助）驅動系統連續運行；新建客運索道人員數量與能力確認；故障手冊配備與使用應急處置與救援培訓演練等情況。

4.2 我國索道行業安全重點工作展望

1）提升客運索道設備本質安全水平。加大我國客運索道生產（設計、制造、安裝）環節的本質安全水平，在研究學習國外先進索道功能、參數、結構的同時，重視對國際領先設計制造單位在索道安全分析、系統安全實驗、部件可靠性測試等領域的研究與實踐；加大制造、安裝企業在技術人員、生產設備、試驗裝置的投入，完善質量管控與工藝環節，提升設備在加工、安裝環節的安全水平。

2）行業內外加大對15 a 以上老舊客運索道安全工作的重視，在爭取建設、規劃主管部門對客運索道安全改造審批工作進行支持的同時，積極探索老舊索道設備專項安全檢驗、重大修理的技術工作細化與實施，以科學的技術、管理與檢驗措施，多措并舉，科學、客觀、多維度地面對、完善我國老舊索道的問題，讓我國客運索道設備能夠實現全生命周期管理。

3）推廣客運索道使用單位開展合規管理、索道安全生產標準化等系統性的安全管理工作機制。運營使用單位在現有的依照操作過程、使用手冊及遵守有關規范標準開展客運索道使用、維護、檢修的基礎上，應逐步建立合規管理體系，并適當引入安全生產標準化管理理念與方法，系統提升安全管理水平。

4）探討建立在用客運索道作業人員最低持證人員數量要求。根據索道設備形式、組織體系、人員能力、運營時長、救援難度等因素，建立客運索道安全管理員、維修人員、司機的崗位人員要求，并適度考慮機械、電氣等專業的協調配合。

5）制定客運索道應急救援指南標準。為規范客運索道應急救援行為，指導客運索道使用單位建立應急救援預案及其相關管理制度，應當在國家客運架空索道安全監督檢驗中心多年來編制并修訂的《客運索道應急救援預案范本》基礎上，組織制定客運索道應急救援指南的國家標準。標準從響應流程、人員職責、風險評估、專項預案設置、技術與資源保障等方面提出指導性要求。

6）結合我國客運索道緊急（或輔助）驅動的設備特點與人員作業能力，組織制定（或修訂）客運索道緊急（或輔助）驅動裝置的國家標準，或在已有的其他標準中豐富、細化相關內容。同時，將客運架空索道垂直、水平救援裝置納入國家標準，并對救援裝置的生產、使用進行必要的安全檢驗與監管。

7）全面加強滑雪場客運索道安全管理水平。通過完善標準、落實制度、增加安全裝置、加強監管力度等措施，重點解決滑雪場客運索道管理組織薄弱、技術與服務人員不足、后期運維投入短缺、乘客錯誤行為等安全問題，提升滑雪場客運索道安全狀況。

8）提高客運索道設備與行業的信息化水平。客運索道作為集機械、電氣、力學、液壓、材料、安全、管理等多個專業的系統工程，加之所處景區、滑雪場等綜合服務環境，有必要加大對設備運行、外部環境、人員分布與狀態、檢維修等信息的采集與融合，進而實現安全、服務、運維等多維度綜合的科學高效管理。