新時代“房住不炒”定位邏輯演變及其實現路徑

馮慶元，姚 程

(1.西華大學，四川 成都 610039；2.云南財經大學，云南 昆明 650221)

2022年3月，十三屆全國人大五次會議指出，當前我國房地產市場調控仍然是以堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位不動搖為總基調，并在“穩地價、穩房價、穩預期”的基礎上，再次增加了新的內容：支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求。在2022年4月底召開的中央政治局會議指出，要在“房住不炒”定位的總基調下，“支持各地從當地實際出發完善房地產政策，支持剛性和改善性住房需求”。事實上，合理的住房需求實質上就是在投機炒作性需求之外、用于居住的房屋剛性需求和改善性需求。但由于前期各地貫徹“房住不炒”定位的過程中，以房價回歸為導向的調控政策使各種住房需求都在不同程度上受到限制，因此，要支持和滿足合理住房需求，須從各地實際情況出發，不斷完善既有的房地產調控政策。從近期中央關于我國“房住不炒”定位的一系列表態來看，各地房地產調控將不斷呈現出差異化、精細化和區域化的特征。

1 新時代“房住不炒”定位的基本內涵

2016年12月，中央經濟工作會議第一次明確“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，這從根本上對住房最為基本的和首要的屬性給出了明確界定，即居住屬性。商品住房固然具有不同的用途和功能——但毋庸置疑，用于居住是商品住房眾多用途和功能中最為基礎、最為集中的體現[1]。從商品住房市場發展的一般趨勢來看，由于我國商品住房市場發展不斷深入，蘊含于商品住房內部的其他屬性也隨之不斷地被挖掘出來，并表現為兩個方面：一方面，原初基本的和首要的居住屬性日益弱化和邊緣化；另一方面，根源于商品經濟內的投機炒作屬性，因附著于住房之上的其他用途與功能的增加而日益強化，以至發展成為房地產市場需求端的主要屬性。顯然，當商品住房的投機炒作屬性取代居住屬性成為房地產市場主要屬性時，那么，追逐投機炒作屬性的需求將導致住房總需求的不斷膨脹，并加劇房地產市場供給與需求之間的內生矛盾。毋庸諱言，投機炒作盛行是我國近幾年來部分熱點城市房價快速上漲的直接原因。

正因如此，中央于2016年12月適時提出堅持“房住不炒”的科學定位，其基本內涵是讓商品住房本身由投機炒作為主的屬性重新回歸到以人民群眾居住為主的屬性上面來[2]，切實保障人民群眾居住的需求。新時代“房住不炒”定位的基本內涵，是由不平衡不充分的發展同人民群眾日益增長的美好生活需要之間的主要矛盾和以人民為中心的發展理念所決定的，并統一于全體國民共同富裕的社會主義本質要求之中。具體來講，主要表現在：第一，居住是人民群眾最基本的生活保障，如果連居住都無法實現，那么對美好生活的需要更是無從談起；第二，房價快速上漲并超過人民群眾可以承受的限度，這顯然同以人民為中心的發展理念相悖。新時代“房住不炒”定位的提出從根本上遏制了財富向投機炒作方進一步分配的趨勢，為共同富裕這一社會主義本質要求的實現奠定了重要物質基礎。

新時代“房住不炒”定位的基本內涵是依托于其內在的邏輯關系表現出來的。同時，還須進一步指出的是，新時代“房住不炒”定位邏輯本身并不是一成不變的，而始終處于動態發展的過程之中，呈現出一定階段性特征。

2 新時代“房住不炒”定位的邏輯及其演變

2.1 新時代“房住不炒”定位的邏輯

在馬克思主義經濟學分析框架下，新時代“房住不炒”定位的基本邏輯是與其交換價值與使用價值之間的關系緊密相連的。當住房成為商品時，交換價值與使用價值關系將會經歷由最初的統一走向背離的過程；而且如前文所述，一旦商品住房被賦予更多的屬性并且取代居住屬性成為主導屬性時，交換價值與使用價值二者之間的背離程度將會不斷加劇以至完全背離。這里更多的屬性包括落戶、醫療以及其他配套設施等屬性。換言之，只要擁有了商品住房便不僅擁有了居住屬性，還擁有了以上所有屬性。在現代市場經濟社會，商品住房除居住屬性之外的這些屬性，重要性日益突出，并在流通領域形成憑其賺錢的屬性。當這種可預期的賺錢屬性自我不斷固化和強化時，投機炒作屬性將會不斷發展成為商品住房的主導屬性。毫無疑問，商品住房蘊含的投機炒作屬性導致了投機炒作需求的形成，而投機炒作需求及其日益擴大的趨勢又加劇了房地產市場供需矛盾、推動了房價的快速上漲。

要遏制快速上漲的房價、滿足“房住不炒”定位的要求，就必須依靠各地政府施行有效的房地產調控政策，盡可能地限制非用于居住的投機炒作屬性，使住房使用價值突出地表現為居住的屬性，以遏制追逐投機炒作屬性的需求，從而在推動交換價值向使用價值回歸的基礎上，切實保障廣大人民群眾的居住需求。然而，從政策的可行性和時效性來看，房地產調控很難在短期實現屬性的回歸，往往通過剔除投機炒作性需求的方式達到交換價值的回歸。因此，“房住不炒”定位的邏輯更多地體現為投機炒作性需求的限制上面。近年來各地房地產調控的實踐已經充分地驗證了上述邏輯：其調控政策大都圍繞著直接抑制房價來展開，為住房市場普遍盛行的投機炒作性需求向符合廣大人民群眾利益的居住需求轉變奠定了堅實的基礎。在商品住房價格快速上漲的時期，新時代“房住不炒”定位的邏輯實際上就是如何有效抑制投機炒作性需求，從而使房屋的交換價值向其使用價值回歸的問題。

2.2 新時代“房住不炒”定位的邏輯演變

新時代“房住不炒”定位的邏輯是動態變化和調整的，并在一定發展階段上呈現出不同的特征。隨著現階段我國大部分熱點地區房地產市場運行態勢已發生轉變，新時代“房住不炒”定位的邏輯也將在一定程度上發生新的演變。此時，“房住不炒”定位的邏輯既表現為商品住房交換價值向使用價值的回歸，還表現為房價回歸需求向住房需求的轉變。

在房價快速上漲的第一階段，各地政府由于普遍嚴格地執行“房住不炒”定位要求，借助于各種短期強力調控的政策抑制投機炒作性需求，進而使過度偏離的外在交換價值重新回歸至與內在使用價值相適應的水平。但隨著我國各大主要城市房地產市場調控政策的不斷推進，新的問題又隨之出現：為了短期快速遏制投機炒作需求以實現“房住不炒”的定位目標，各地房地產調控政策幾乎同時采取限制住房需求的方式予以實施。從房地產調控政策的實際運行結果來看，在剔除商品住房投機炒作需求以及遏制房價上漲的同時，往往也不同程度地剔除和遏制了其他合理的住房需求。當然，在房價快速上漲的第一階段，各地政府大力施行的房地產調控政策對商品住房價格回歸發揮了至關重要的作用。但當房價穩定和回落后，如何在第二階段最大限度地支持和滿足購房者的合理住房需求成了“房住不炒”定位邏輯演變的方向。因為“房住不炒”定位要求房價回歸，而房價回歸則最終表現為購房者住房需求的實現。事實上，從中央近期“房住不炒”定位的有關表述來看，已充分地反映了這一演變趨勢，即從保障好廣大人民群眾的居住需求到支持商品房市場更好滿足購房者的合理住房需求轉變，再到支持剛性和改善性住房需求轉變。

新時代“房住不炒”定位的邏輯之所以呈現出階段性特征，其內部原因在于待解決的主要問題不同。如果從階段論的觀點來看“房住不炒”定位，前期因為房價上漲過快，高房價成為其第一階段待解決的主要問題，因而此時必然強調交換價值與使用價值的統一；及至后期房價穩定和回落后，合理的住房需求成為其第二階段待解決的主要問題，因而此時必然強調房價回歸需求和住房需求的統一。與此同時，因國內外疫情以及宏觀經濟形勢的疊加效應，我國當前各地房地產市場均遭受到不同程度的沖擊，以致房地產企業面臨著資金鏈斷裂的風險。這為新時代“房住不炒”定位的邏輯演變提供了重要的外部條件。更確切地講，這有利于持續推動房價的回歸，并為現階段支持和滿足購房者的合理住房需求提供了更多政策調整的空間。毫無疑問，新時代“房住不炒”定位的邏輯是一套設計縝密且相互關聯的體系，即體現為交換價值與使用價值、房價回歸需求和住房需求的統一，甚至在內外部疊加效應下還體現為供給端和需求端的統一。

2.3 當前“房住不炒”定位的調控政策演變：從“一刀切”到因城施策

當前，我國各地“房住不炒”定位的調控政策也正發生著深刻的演變和調整，即從“一刀切”的總體調控向因城施策的精準調控轉變。自2016年下半年以來，各地制定和出臺的房地產調控政策歷經了大致三個階段：“一刀切”的總體調控階段、逐步優化的平穩調控階段以及因城施策的精準調控階段。

在房價快速上漲的時期，各地政府為了遏制房價全面快速上漲的趨勢，確保第一階段“房住不炒”定位的要求和任務，堅決有力地制定和出臺了直接調控政策，從而進入了“一刀切”的總體調控階段。該政策不加區分地采用“一刀切”的方式來達到限制房價的目的，其最大特點是在既往“限購+限貸+限售”的基礎上直接對新房價格進行限制，進而形成了“限價+限購+限貸+限售”的調控體系。顯然，在房價上漲過快的特殊時期，直接限價的調控方式具有突出的政策強制和引導作用，可以在較短時間內達到抑制房價的目的。然而，這隨之又會產生兩個問題：第一，限價政策作用對象單一，難以實現全面覆蓋。由于限價政策作用對象往往是新房交易，而對二手房交易(除了限售以外)價格并未做過多限制，顯然，就整個房價調控而論，其調控效果會因此而打折扣；第二，對象單一的限價政策可能會導致購房者利益受損[3]。在房地產開發企業看來，新房限價政策會產生一種常見的行為傾向：售賣降低裝修標準和質量的精裝房來彌補其利潤缺口，進而使質價不符的問題大量涌現，加劇了購房者與房地產開發企業之間的矛盾和沖突。此外，為應對新房限價政策，房地產開發企業主動延長商品住房售賣周期的行為日益頻繁，進一步加劇了市場供需兩端的矛盾，也間接地損害了購房者的利益。

在房價快速上漲向房價企穩的過渡時期，各地政府為了進一步化解前期直接調控政策帶來的問題，部分城市陸續制定和出臺了房地產間接調控政策，從而進入了逐步優化的平穩調控階段。其中主要包括：二手房參考價政策和“限房價、定品質、競地價”政策。二手房參考價政策，具體地，是指通過房地產主管部門根據不同區域、不同品質的二手樓盤統一發布最高參考價，并在二手房交易中按照最高參考價獲得金融機構貸款的政策安排。二手房參考價并不直接限制交易價格，而更多是借助金融機構貸款控制間接地起到二手房限價的目的。相應地，為有效遏制房地產開發企業借助裝修標準和質量等方式損害購房者利益的行為，部分城市逐步實施“限房價、定品質、競地價”的源頭治理政策。具體地，該政策是指在事前限定商品住房最高價格和鎖定裝修品質的前提下，再對待出讓土地進行競價，并以此獲得土地的交易模式。顯然，它本質上依然是一種間接調控的政策，其核心和實質旨在建立健全有效的房地聯動機制，從源頭上起到“穩地價、穩房價、穩預期”作用的同時，更好地保障廣大購房者以及房地產開發企業的利益。

在房價企穩和回落的時期，各地政府根據當地房地產市場發展的實際情況，進一步完善和優化了房地產調控政策，從而進入了“房住不炒”定位邏輯演變的第二階段，即因城施策的精準調控階段。長期以來我國房地產市場區域化特征突出，除一線以及少部分強二線城市，大部分二、三線城市房價基本企穩并已逐步呈現出下降的趨勢。從當前我國房地產市場發展全局來看，在房價回歸需求實現的基礎上，各地房地產調控大面積采用“一刀切”的政策基礎已不復存在。實際上，商品住房價格全面快速上漲本身是一種短期現象，而商品住房價格有差異的平穩發展則是一種常見現象。因此，旨在遏制房價快速上漲的“一刀切”總體調控只是一種短期或暫時性調控，適用于房價全面快速上漲情形下“房住不炒”定位的邏輯；而旨在支持和滿足合理住房需求的因城施策精準調控則是一種須長期堅持的調控，適用于房價企穩和回落情形下“房住不炒”定位的邏輯。結合當前我國“房住不炒”定位的邏輯演變規律，各地政府房地產調控應逐步由“一刀切”的總體調控向因城施策的精準調控轉變。

3 當前新時代“房住不炒”定位實現的基本路徑

對于當前我國整個房地產運行大局而言，短期“一刀切”的總體調控政策難以真正解決房地產市場供需兩端的主要矛盾——無論直接限價、限購、限售或限貸，都僅是針對房地產市場過熱的短期干預性政策，體現的是短期對房地產市場的調控效應，卻長期回避了主要矛盾的化解[4]。事實上，房地產市場供需兩端的矛盾貫穿于新時代“房住不炒”定位邏輯演變的全過程。供需兩端矛盾的化解本質上等同于“房住不炒”定位的實現，而實現的關鍵在于各地房地產調控政策的適時調整，形成更加精準有效的調控機制。

顯然，當前新時代“房住不炒”定位實現的基本路徑，主要表現為立足于供需兩端長期矛盾的解決，各地政府實施因城施策的精準調控：處于“房住不炒”定位邏輯不同階段的城市，為維持房價處于較為合理的水平，更好地支持和滿足合理的住房需求，采取符合各自房地產市場發展實際的調控政策。

3.1 需求端調控政策是實現“房住不炒”定位的重要基礎

從目前需求端調控政策來看，我國越來越多的城市開始逐步放松抑制需求的政策。截至目前，部分城市商品住房調控政策放松情況包括但不限于取消或優化限價、限售限購放松、房貸下調利率、增加購房補貼、放寬落戶以及降低稅費等，甚至還有部分城市(如杭州、東莞等)開始探索生養小孩同允許購買商品住房套數之間的聯動機制。不僅如此，除了執行房貸利率下調的廣州以及實行購房補貼、放寬落戶的上海，調控政策放松的主體大都是二、三線乃至四線城市，例如天津、寧波、蘇州、大連、武漢等。不難預見，隨著當前“房住不炒”定位的邏輯不斷演進，調控政策放松的范圍、力度以及城市數量也將呈現出日益擴大的趨勢。

以因城施策為主要導向的調控是把以往“一刀切”的總體調控政策做進一步分類和細化，并精準地匹配于正處在不同“房住不炒”定位邏輯階段的城市。參照各地房地產市場發展的現狀，可將我國當前城市劃分為兩種情形：第一種情形，對于少數房價處于高位并仍具有較高投機炒作需求的一線和部分二線城市，應繼續執行嚴格以控房價為主要特征的調控政策，不斷健全“穩地價、穩房價、穩預期”的房地聯動機制，并在限價的基礎上保障廣大購房者以及房地產開發企業的利益；第二種情形，對于大部分房價平穩并已處于下降區間的二、三線城市，應不斷改進和提升房地產調控政策的精準性。這里主要表現為有針對性地放松“限價+限購+限貸+限售”調控政策組合，以支持和滿足廣大購房者合理的住房需求，特別是剛性和改善性需求。

3.2 供給端調控政策是實現“房住不炒”定位的關鍵保障

雖然從目前大多數城市放松調控政策的情形來看，供給端調控政策涉及的不是很多，但要實現“房住不炒”定位邏輯演變的內在要求，還必須依賴于供給端調控政策的不斷優化。當前面臨嚴峻形勢的房地產供給端，在一定程度上也可能成為制約支持和滿足合理住房需求的重要因素。近期，從全國層面供給端調控政策來看，央行、銀保監、深交所紛紛表態支持房地產開發企業合理的融資需求，著重化解融資難題，并助其脫離困境。但要從供給端調控政策實現“房住不炒”定位邏輯演變的內在要求，還須同各地區因城施策精準調控的實踐結合起來。

參照部分城市的具體實踐，因城施策的精準調控在供給端上的體現大致可從以下幾個方面展開：第一，調整項目開發貸款的有關政策，例如，一些地區可考慮對受困房地產開發企業貸款進行展期、續貸，緩解開發企業的資金壓力；第二，完善預售許可證政策，例如，一些地區可考慮推出按樓棟辦理預售許可證的政策，降低房地產開發企業預售門檻，提高拿地、修建、交付以及再拿地的效率；第三，優化預售資金監管政策，例如，一些地區可結合不同區域初步監管額度、不同信用監管額度以及不同工程進度監管額度等方面，探索預售資金監管政策，提高開發企業資金使用效率；第四，改進土地出讓金繳納方式，例如，一些地區可通過降低土地競買履約保證金、首期最低繳納比例及增加分期繳納次數等方式，幫助房地產開發企業減輕土地購買的資金壓力；第五，探索合作開發項目或收購模式，例如，一些地區可嘗試由政府介入、多方參與的治理方式，進行合作開發或收購房企，幫助房地產開發企業降低項目違約或企業違約的風險。