義務教育優質均衡發展縣域治理的海鹽經驗
——浙江省海鹽縣教育局局長郭章洪訪談

郭章洪| 浙江省海鹽縣教育局

王 佳 王祈然| 浙江外國語學院教育學院、教育治理研究中心

近年來，海鹽縣圍繞“辦好人民滿意的教育”，突出融合協同、優質均衡、普惠共享，全力打造“優學在鹽”教育品牌。從2013 年被教育部授予首批“全國義務教育發展基本均衡縣”稱號，到2019年成為全國首批兩個縣域義務教育優質均衡發展縣（區）之一，7年間，海鹽縣率先推動義務教育在縣域層面實現從“基本均衡”到“優質均衡”、從“有學上”到“上好學”的跨越，積累了寶貴的縣域教育治理經驗。在此過程中，海鹽縣的義務教育究竟是如何發展的？采取了什么主要措施？有哪些獨到經驗？帶著這些問題，浙江外國語學院教育學院、教育治理研究中心王佳、王祈然與海鹽縣教育局局長郭章洪進行了深入的對話，以期探討、提煉海鹽縣的義務教育治理經驗。以下為對話內容：

王佳、王祈然：郭局長，您好！海鹽縣2019年成為全國首批義務教育優質均衡發展縣，是全國僅有的兩個縣（區）之一。可以說，海鹽縣作為踐行義務教育優質均衡發展的試驗田，僅僅幾年就實現了從“有學上”到“上好學”的跨越，形成了義務教育優質均衡發展的縣域治理“海鹽經驗”，您能介紹一下海鹽縣義務教育發展的脈絡與基本現狀嗎？

郭章洪：從歷史發展來看，海鹽縣始建于秦，是浙江最早的建制縣之一，地處浙江省杭州灣北岸，據《太平寰宇記》載，此地因“海濱廣斥，鹽田相望”而得名。海鹽縣的義務教育從“基本均衡”到“優質均衡”不是一蹴而就的。早在2006 年，海鹽縣就提出教育“優質·均衡·和諧”的發展目標。2013年，海鹽縣首批通過“全國義務教育發展基本均衡縣”認定。2015年，海鹽縣又首批通過浙江省“基本實現教育現代化縣”認定。2017年，海鹽縣正式提出“率先實現全國縣域義務教育優質均衡發展縣”的目標。2019年，根據教育部督導評估專家組反饋，海鹽縣在資源配置、政府保障程度、教育質量、社會認可度調查四大項指標上均達到評估指標要求，順利通過首批“全國義務教育優質均衡發展縣”督導評估認定，成為全國首批兩個縣域義務教育優質均衡發展縣（區）之一。同年，全國縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定啟動現場會也放在海鹽縣舉行，時任教育部部長陳寶生與會并充分肯定了海鹽縣義務教育優質均衡發展工作。在2019年獲得全國義務教育優質均衡發展縣的殊榮后，海鹽縣持續發力，又啟動了“優學在鹽”教育品牌，意在通過進一步均衡資源配置、協同校際發展、促進學生適性發展、共享教育服務，著力縮小城鄉之間、校際之間、群體之間的公共教育服務差距，打造紅船旁活力宜學的品質教育，助力共同富裕示范區建設。

目前，全縣義務教育概貌為：小學20所，在校學生27 502人，教師1 580人；初中13所，在校學生12 386人，教師999人。九年義務教育對象入學率100%。2020年，海鹽縣就已率先實現義務教育標準化學校100%全覆蓋。無論是農村學校、特殊學校，還是新居民子女學校，校際差異系數校校達標，全縣綜合差異系數在0.28以內，大大低于國家標準；小學和初中每百名學生擁有高于規定學歷教師數、骨干教師數為小學5.94人、1.74人，初中8.96人、2.62人，遠高于國家評估標準。剛剛發布的浙江省2021年度教育現代化發展水平全領域動態監測評估①教育現代化發展水平是衡量一個地方教育現代化發展程度的核心指標。該報告主要面向縣域基礎教育領域，監測項目由5項一級指標、10項二級指標和45個三級監測點組成，包含經費保障、素質教育、義務教育資源均衡發展等落實情況，各類教育發展水平和學生發展情況，以及社會公眾對教育工作的滿意度。報告中顯示，海鹽縣義務教育在生均公共財政預算公用經費增長率、現代化學校比例、省級中小學勞動實踐教育基地及研學實踐教育基（營）地數、義務教育學校辦學條件校際優質均衡差異度、師資均衡度、義務教育段隨遷子女在公辦學校就讀比例、成功創建全國義務教育優質均衡發展縣、近視下降達標率等19 個監測點中獲得滿分，總得分為84.52 分，高于全省平均分8.6 分，連續兩年位居嘉興市第一、浙江省前列。

王佳、王祈然：海鹽縣義務教育的優質均衡有怎樣的內涵？要達成怎樣的目標？

郭章洪：從內涵上講，海鹽縣的義務教育優質均衡內蘊了從“進入教育—教育過程—教育結果”的全周期：其一是公平，即創設接受教育起點的公平，保障每一個海鹽縣的孩子都有受教育的權利和義務；其二是平等，即在教育過程中受到平等對待，為所有的孩子提供相對平等的受教育資源和環境；其三是因材施教，即在教育的產出上奮力培育每一個孩子，創設相對均等的教育效果和成功機會，讓每個學生在接受教育后都達到全面的發展，不因學校、地域的差別而有較大的差距，并有基于自身特點的個性化發展機會。

基于以上三層內涵，海鹽縣于2016 年出臺《海鹽縣教育基本公共服務均等化改革試點工作實施方案》，確立了四大目標：一是實現教育機會均等，保障殘疾兒童、隨遷子女、家庭困難學生等群體的就讀，常住人口隨遷子女學位供給率100%，三殘兒童義務教育入學率100%；二是實現資源配置均衡，義務教育標準化學校覆蓋率100%，美麗校園覆蓋率100%，義務教育學校資源配置差異系數平均值在0.35 及以下；三是實現校際發展同步，在均衡配置的基礎上確保學校發展過程的均衡，以實現教育質量的均衡；四是實現教育服務多元，滿足學生多樣化學業發展選擇需求、個性化課程學習選擇需求，以基于差異的平等觀和差別原則達成個體的優質均衡。上述目標值的核心是公平要義，匯集到一處，就是老百姓最樸素的愿景“家門口有好學校”。

王佳、王祈然：請您談談海鹽縣義務教育的優質均衡具體表現在哪些方面。

郭章洪：首先，我們可以從最直觀的數據指標上來看海鹽縣義務教育的優質均衡：在全省率先實現義務教育“標準化學校”全覆蓋，“美麗校園”建成率為100%，縣域內學校“廁所革命”“健康照明”和“教室環境提升（空調安裝）”全覆蓋；校際差異系數校校達標、項項達標，全縣小學綜合差異系數為0.257，全縣初中綜合差異系數為0.268，遠低于國家標準；殘疾兒童少年入學率均為100%，新居民子女公辦學校就讀比例一直保持在96%以上，公辦學校零擇校；社會認可度調查結果高達98.47%。

其次，我們還可以從硬件設施的提升、家長的擇校情況、師資流動的今昔對比來看。在硬件建設上，十多年前海鹽縣農村的校舍和城區的校舍還是有差距的，如今海鹽縣的中小學在設施建設上保持一致。從家長的擇校情況看，有些學校前些年每年流失較多優質生源，而近幾年出現了回流現象，每年都有外流學生申請轉回。從師資流動看，以往教師不愿去農村，農村學校留不住教師，現如今情況發生了根本性變化……這些現象都直觀反映了海鹽縣教育的優質均衡。

王佳、王祈然：這些成績的取得，必然伴隨著一系列獨到的舉措，您可以分享一下其中的一些主要做法嗎？

郭章洪：總的來說，我們的舉措主要體現在以下幾個方面：

首先是資源配置“四個統一”，辦學條件從平均達標到校校達標。海鹽縣長期堅持資源配置“四個統一”，這也是保障城鄉教育公平的起點。“四個統一”即“學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一”。對標落實具體舉措，城鄉學校資源配置的綜合差異系數控制在0.28以內，實現校校達標、項項達標。一是統籌推進規劃建設。出臺實施《海鹽縣中小學布局專項規劃（修編）（2016—2030）》，完善縣域學校布局規劃和推進制度，嚴格按規劃剛性執行，統籌推進城鄉校網布局一體化。“十四五”期間計劃總投資約45.3億元，將完成14所幼兒園、9所中小學、1所職業學校的教育資源建設，推進辦學條件整體躍升。二是持續推進補短提標。對標對表，靶向發力補短提標，持續推進三大項目，實現教育高標準、補短板、兜底線。實施農村學校“改薄工程”，五年內完成12個項目，通過新校優建、老校煥新等行動大幅提升鄉村學校辦學條件。連續實施兩輪特殊教育提升計劃，建成標準化特殊教育學校。實施民辦新居民子女學校辦學體制改革，革新投資與辦學模式，新校新貌同標發展。三是同步推進“美麗校園”與“智慧校園”建設。加大財政投入力度，年均投入3 500萬元推進“美麗校園”與“智慧校園”建設。建立“美麗校園”評估機制，改善校園環境，厚植校園文化，實現“美麗校園”創建率100%。持續更新校園現代化設施，實現中小學“三智能”“五配備”“八實現”普及率100%。其中，“三智能”為陽光食堂、圖書管理、校園安防智能化管理；“五配備”為錄播教室、學科教室、創新實驗室、心理輔導教室、特教資源教室100%配備；“八實現”為實現教師辦公網絡、校園無線網絡、校本資源庫、視力檢測儀、LED 大屏、交互式電子白板、普通教室近視防控燈、新建學校智慧黑板100%配備。

其次是教育發展“一體設計”，學校辦學從個體優質到協同優質。堅守城鄉發展“一盤棋”，打通城鄉壁壘、校際壁壘，創新學校發展性評價、構建學校發展共同體、完善教師系統管理三項機制，實施縣域義務教育一體化管理，實現全域協同優質發展。一是強化激勵保障措施。針對原有績效背景下學校自主發展動力不足的問題，推行學校發展性評價，研制形成了“規范性、基礎性、發展性”三大指標體系，建立專項資金，實施因校而異的發展激勵機制，創建學校間合作共進又具“弱競爭”的發展生態，推動城鄉各類學校協同、共享、適性發展。二是構建城鄉教育發展共同體。采取“以城帶鄉”“以強帶弱”等“合作共建”模式，推進七個“1+X”（1 所城區學校+若干所農村學校）的學校發展共同體建設，建立捆綁式聯動考核機制，通過“名校+弱校”集團化辦學模式實現學校管理一體化、教師發展一體化、資源共享一體化、考核并軌一體化等四個“一體化”發展，推動共同體內學校優質協同發展，進而形成區域教育整體推進發展模式。三是完善教師系統管理。建立優秀人才招引機制，實施“一流學科團隊”創建，形成卓越師資培養體系，實現城鄉教師同步培育、同步發展。深度實施“縣管校聘”，推行校長、教師組團交流辦法，盤活優質師資，最大限度發揮資源輻射作用。

再次是教育教學“五育”并舉，學生成長從關注“共性”到關注“全面個性”。落實立德樹人根本任務，著力深化課程改革，完善學生評價機制，促進學生全面而有個性地發展。一是落實“五育”并舉。強化德育建設，實施“紅船精神進校園”工程，依托紅色研學生動開展黨史學習教育，厚植學生愛黨愛國情懷。開展學生體藝活動，每兩年舉行一次校園文化藝術節，每年舉辦一屆田徑運動會和足球、籃球等七大體育聯賽。加強勞動實踐教育，日常化推進家庭勞動，規范化開展學校勞動，多樣化整合社會勞動，實現校園勞動實踐基地全覆蓋。重視心理健康教育，構建兒童青少年社會心理服務體系，海鹽縣各中小學專（兼）職心理教師配備率達100%，C 證及以上教師占全部教師的90.89%。二是深化課程改革。做好課程建設的宏觀規劃，建立“五個一”制度推進實施，即每學年開展課改專題調研、拓展性課程評選、課改現場會、主題評估、課改刊物編錄各一次，并同步推出課程綱要、課程規劃、課程設置三個方面的四個指導性意見。三是創新評價機制。2015 年，海鹽縣在浙江省率先實施學生綜合素質評價改革工作，建立“品德表現、運動健康、藝術素養、創新實踐”四維度過程性評價體系，并將其納入中考評價應用，推動學生綜合素質培養落地。實施藝術素養專項評價，建立學生體質健康監測通報制度，推動美育、體育的高質量發展。實施文教、衛教、體教三大融合工程，促進青少年身心健康全面協調發展。

王佳、王祈然：義務教育的優質均衡發展，師資是最關鍵的變量。海鹽縣是如何促進城鄉教師隊伍良性流動，進而推動義務教育優質均衡發展的？

郭章洪：為了促進城鄉教師隊伍的互動，從2014年起，海鹽縣在縣域范圍內開展城鄉教師輪崗工作，打破交流壁壘，促進師資均衡，構建“城鄉師資全域流轉”體系，以完善的保障讓城里的教師愛往鄉下跑，以靈活的制度讓城鄉學校共享教師資源。

海鹽縣還探索走校制輪崗模式，建立教師跨校兼課、錯時執教機制，如在城鄉結對學校之間，共享任課教師。在實施城鄉教師輪崗工作中，海鹽縣還健全了“輪崗保障”機制，教師輪崗不僅不會錯過機遇，反而在評優評先、評聘職稱、晉升職務方面更有優勢，同時，崗位津貼不降反升，名師、名校長的科研津貼標準上浮25%。如今，到鄉鎮學校輪崗交流已成為城里教師的“香餑餑”。為精準匹配輪崗交流人才，海鹽縣還充分利用數字化改革機遇，完善“優學在鹽”應用平臺，全量歸集縣內4 700余名教師信息，以便于學校擇優選人，并公開發布輪崗職位，開展線上申報、線上審批，實現輪崗手續辦理“零跑腿”、辦理周期縮短至1周。依托“優學在鹽”應用平臺，海鹽縣實現柔性輪崗，促進優秀師資全域共享，2022年共開展“名師有約”在線輔導計劃、名師網絡課堂、遠程專遞課堂活動470余次，參與師生10 000余人次，農村孩子的綜合素質得到全面提升，城鄉教育差距在同步發展中日益縮小。

王佳、王祈然：教育始終是最大的民生。教育事業是最具有溫度的，因為它連通著一個個鮮活的個體、一個個家庭。在推進義務教育優質均衡發展的過程中，海鹽縣是如何保障不同群體的教育利益的？

郭章洪：我們尤其關注的是提升人民群眾的“教育獲得感”，通過完善“全域服務”，保障不同群體的教育利益。

首先，關注受教育者個體的綜合發展。在推進義務教育優質均衡的過程中，硬件的發展可以標準化，但人的發展一定是全面而有個性的。在海鹽，不同的學校形成了各自鮮明的特色，為學生量身定制特色課程，提供精準化、個性化、多樣化的教育服務。尊重每一個學生個體的成長，將品德表現的描述性評價與運動健康藝術素養、創新實踐的定量評價相結合，樹立“成績不是唯一標準，優質的教育必須是適合學生的教育”理念，讓學生、家長不再只盯著考試分數，讓學生在成長中找到價值感與獲得感，培養持久的學習能力。

其次，完善服務體系，兜底特殊群體。海鹽縣遵循“全納多元”原則，推行新居民子女積分制入學辦法。完善隨遷子女就學政策，積極發揮公辦學校解決隨遷子女就學的主渠道作用，2022 年隨遷子女入讀公辦學校的比例為99.7%。建立融合教育工作機制，建成標準化特殊教育學校，建立健全特殊教育學校、隨班就讀和送教上門三位一體的殘疾兒童少年義務教育保障體系，確保義務教育段殘疾兒童少年入學率達100%。為前來海鹽縣經商人員的子女配套相應的教育資源，營造良好的營商環境。深入推進教育服務領域數字化改革，打破信息孤島，依托大數據平臺，實現義務教育段學生入學報名“一掌辦”、學籍業務“一次辦”、學校非稅收入以外的第三方代收費用“一碼掃”，提升教育服務質量和便利化水平。招生、分班工作實行電腦派位，真正實現義務教育“零擇校”“零擇班”。海鹽縣獲批浙江省“互聯網義務教育”實驗區，縣校協同系統成為浙江省教育廳第一批改革創新試點項目。這些都讓不同群體感受到被重視，有獲得感。

最后，推動“雙減”落地，優化教育生態。真切地把群眾對教育的需求放在心上，積極回應社會關切，著眼教育惠民，應需實施課后托管服務和暑期托管服務，高質量實施放學后校內托管“5+2”服務工作，辦好服務民生“關鍵小事”。搶抓數字化跑道契機，創新課后服務工作機制，數字化賦能課后服務全流程管理，構建家校社協同育人的良好教育生態，促進“雙減”落地見效。

王佳、王祈然：您認為海鹽縣義務教育優質均衡發展過程中的關鍵之處或最寶貴的經驗是什么？

郭章洪：縣域義務教育的發展離不開政府的頂層謀劃與優先研究，離不開對教育項目的重視與大力的投入，離不開精準貼合的制度，更離不開各方對教育共識的鼎力守護。

首先，堅持高位統籌規劃。縣委、縣政府始終堅持教育優先發展戰略，2013 年、2017 年分別修訂出臺《海鹽縣“2013—2016”年義務教育資源布局（建設）規劃實施意見》《海鹽縣爭創全國義務教育優質均衡發展縣實施方案》等文件，做到優先謀劃教育規劃，優先研究教育事項：確保教育經費、教育項目、教師編制、教師待遇優先安排，建立義務教育學校教師工資與當地公務員工資長效聯動機制，實現城鄉義務教育“六統一”；強化外培統籌管理，建立校外培訓服務行為“三清單”，開展“網格+督導”的日常監管，形成黑白名單“公示清單”，把好監管長效關；始終堅守教育優質均衡發展的初心，努力辦好人民滿意的教育，教育事項每年列入縣委常委會和縣政府常務會議，每年出臺扶持教育發展的專門文件，縣委、縣政府主要領導每年參加教育工作專項調研。

其次，重視教育項目和經費保障。一方面，優先安排教育項目。海鹽縣修訂完善《海鹽縣中小學布局專項規劃（修編）（2016—2030）》等文件，全力加強城鄉教育基礎設施建設。2022年，全縣一般公共預算支出教育經費17.537 7億元，占一般公共預算支出的20.94%；近5年來，縣里投入超11億元用于硬件設施的建設與提升，完成12所學校的新建、擴建，累計投入1億多元用于校園文化和信息化建設，班班配備多媒體，教室100%覆蓋網絡。海鹽縣優先保障教育投入，確保一般公共預算教育支出逐年只增不減，在校學生人數平均一般公共預算教育支出逐年只增不減。另一方面，優先保障教育經費、教師待遇：優先保障教師隊伍與教師編制，根據實際需求，在縣委編辦核定的教職工編制總額和崗位總量內，統籌進行分配，確保教師編制只增不減；實施義務教育教師工資與當地公務員工資長效聯動機制，尤其在出臺公務員普遍發放的獎勵性補貼政策時，同步、同時、同幅度給予考慮。

最后，建立精準貼合實際情況的制度。真正讓城鄉教育實現均衡，靠的是師資的流動。海鹽縣建立了一整套科學合理的教師、校長流動機制。一是“均衡化”推動城鄉師資流動。2022年，全縣交流輪崗教師占符合條件教師總數的43%，遠超省教育廳要求。二是對中小學校長實施統一管理，實施學校中層干部輪崗交流制度。近年來，海鹽縣創新推出“全域輪崗”模式，不僅校長下鄉、骨干教師下鄉，而且校長、骨干教師組團下鄉，這從機制上推動了鄉村教育水平的提升。通過盤活資源、科學流動，“全域輪崗”模式的實施，惠及更多的村校、弱校，與此同時，也讓名師名校長獲得了歷練。三是形成校際層面的學校發展共同體。從2007年試水城鄉學校結對開始，海鹽縣不斷完善機制，建立捆綁式聯動考核機制，實現“學校管理一體化”“教師發展一體化”“教育資源一體化”“考核評價一體化”的“組團式”新型集團發展模式。同時，推進集團化辦學，構建“名校+弱校”“名校+新校”等不同的管理模式，助力學校在高起點上快速發展。此外，還依托“互聯網+義務教育”省級實驗區建設，深入推進“紅船領航·海鹽—屏山智慧教育”和“海鹽—景寧智慧教育”等工程，發揮“教育共富”品牌影響力。四是創新建立了發展性評價制度。也就是前面提到的，建立了關注學校特色化發展的發展性指標，最大程度規避城鄉間教育資源的不均，推動城鄉各類學校同質、共享、適性發展。五是加強教育質量動態監測，創新開發海鹽縣學科教學質量動態評價系統，對全域教育質量進行動態監測評估。在2021年全省教育現代化水平監測中，海鹽縣獲得A等，列全省第5、全市第1。

秉持以均衡為主線、以質量為核心、以改革為動力、以教師為關鍵、以服務為宗旨的理念，海鹽縣堅持干在實處、走在前列，不斷鞏固義務教育優質均衡發展成果。面向未來，海鹽縣將提升“優學在鹽”教育品牌的引領與輻射效能，辦好人民滿意的、人人有獲得感的優質教育。