國企審計所面對的企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任再認識

馬苗苗 李小桐 潘學文 .連云港市審計局 .句容市審計局

中辦國辦新修訂的關于國企領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定已印行三年，對照第十九條規(guī)定在組織實施的審計實踐中，深感對國企領導人員的經(jīng)濟責任內(nèi)涵及其邊界，須結(jié)合不斷發(fā)展的政治政策要求，不斷深化細化新化。對國企領導人員實施經(jīng)濟責任審計，是國家審計機關履行的重要審計監(jiān)督職責之一，是推動國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升經(jīng)營效益、完善治理結(jié)構和實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、保障國民經(jīng)濟命脈、推進國家重大政策措施落實、推動高質(zhì)量發(fā)展的有效舉措。本文將結(jié)合近年來的審計實踐體會，對國企領導人員經(jīng)濟責任內(nèi)容、責任界定和評價等相關內(nèi)容作一再認識。

一、國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任的具體內(nèi)容

中辦國辦經(jīng)濟責任審計規(guī)定第十九條對國企領導人員的具體審計內(nèi)容作了八條規(guī)定，融合前七條的具體內(nèi)容，結(jié)合現(xiàn)行的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，個人理解歸集國企領導人員的經(jīng)濟責任內(nèi)容可表現(xiàn)為以下五大方面。

(一)貫徹執(zhí)行大政方針的政治責任

國有企業(yè)仍是并將長期是中國經(jīng)濟主要命脈，在鞏固國家治理、保證社會穩(wěn)定和發(fā)展中，起著至關重要的作用，要時刻堅守政治責任、社會責任；要引導構建優(yōu)秀的企業(yè)文化，增強企業(yè)活力；要全力保護消費者合法權益，以良好的企業(yè)形象和優(yōu)秀的產(chǎn)品服務為支撐，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟效益；要在建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、強化環(huán)境和生態(tài)保護、增加財稅收入、助力國家科技自立等方面積極作為，為中華民族偉大復興做出貢獻。近幾年，全國審計機關根據(jù)統(tǒng)一部署對重大政策措施落實情況持續(xù)進行了跟蹤審計，審計要點包括加強保障和改善民生、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、深化改革擴大開放、推動生態(tài)文明建設、加強和創(chuàng)新社會治理等方面的內(nèi)容，要求充分運用融合式、嵌入式方式開展項目審計，包括國企領導人員經(jīng)濟責任審計在內(nèi)的所有審計項目都要融合重大政策措施落實跟蹤審計事項。要在對融合的重大政策措施落實情況開展審計的基礎上，對政策措施落實的整體效果以及對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展趨勢的影響進行深入分析，提出建設性意見。

(二)社會穩(wěn)定和安全生產(chǎn)責任

安全穩(wěn)定是社會、公民的最基本要求，是對國有企業(yè)的最基本要求。安全生產(chǎn)工作是企業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展的重要條件和保障，企業(yè)應完善安全生產(chǎn)措施，預防為主，避免生產(chǎn)事故造成經(jīng)濟損失及危害職工人身安全，所以，必須嚴防生產(chǎn)安全紅線，以最高標準壓緊壓實安全穩(wěn)定主體責任，堅決防范和杜絕生產(chǎn)事故。企業(yè)應承擔社會穩(wěn)定責任，避免因企業(yè)原因引發(fā)內(nèi)外部矛盾，影響企業(yè)內(nèi)部團結(jié)和工作氛圍，影響企業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)，影響企業(yè)形象，甚至出現(xiàn)集體上訪等群體性事件進而產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。

(三)國家和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展責任

發(fā)展要以保護資源環(huán)境為前提，在國家、地區(qū)可持續(xù)發(fā)展前提下，實現(xiàn)國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是國家財政收入穩(wěn)定、實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標、保證國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康穩(wěn)定發(fā)展的主要保障。因此，國企領導人員要胸懷國家與社會大局，通過規(guī)范企業(yè)管理、強化風險管控、加大企業(yè)投入、增加科研投入及成果轉(zhuǎn)化等措施，努力增強國有企業(yè)競爭力和健康穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展能力，努力實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略目標，積極對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，推動經(jīng)濟可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

(四)國有資產(chǎn)保值增值和企業(yè)規(guī)范經(jīng)營責任

企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營和貢獻社會，前提是國有資產(chǎn)保值增值，這是衡量國企優(yōu)劣的標志之一。國有企業(yè)一定要以保持營收和利潤增長為基本目標。國企領導人員作為企業(yè)的經(jīng)營管理者，需要通過健全完善的企業(yè)治理機制和企業(yè)內(nèi)控制度，以保障實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營目標；需要不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量，開發(fā)新技術新產(chǎn)品以滿足市場需要；需要確保財務安全，提升國有企業(yè)資產(chǎn)運營能力和長期償債能力等方面的指標，增強企業(yè)抗風險能力；需要審慎決策對外投資，通過嚴格開展盡職調(diào)查及設立對賭條款等規(guī)避可能存在的投資損失問題；需要面對處置來自各方面的挑戰(zhàn)與風險。

(五)重大決策與廉政責任

在國有企業(yè)經(jīng)濟活動中，“三重一大”重要事項的決策是企業(yè)管理最重要的內(nèi)容，決策程序是否合規(guī)、決策執(zhí)行結(jié)果是否符合預期直接關系著企業(yè)經(jīng)營目標和可持續(xù)發(fā)展能力的實現(xiàn)，關系著企業(yè)職工的切身利益，關系著社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。因此，作為國有企業(yè)領導人員，必須完善企業(yè)重大事項的決策程序，嚴格執(zhí)行決策，及時跟蹤評估決策執(zhí)行結(jié)果與決策預期的符合度，構建廉政防控機制，防范和避免因盲目決策、擅自決策或決策失誤造成企業(yè)重大經(jīng)營失敗、國有資產(chǎn)重大損失、產(chǎn)生重大債務風險等決策風險問題。國有企業(yè)領導人員作為落實全面從嚴治黨、黨風廉政建設工作的第一責任人，應牢牢堅持黨要管黨、全面從嚴治黨的政治責任，不斷健全責任體系，層層落實黨風廉政責任，積極探索廉潔從政和預防腐敗工作的有效途徑，梳理排查黨風廉政建設工作中的風險和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，強化權力運行全過程監(jiān)督制約，結(jié)合企業(yè)實際扎實推進黨風廉政建設。

二、國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任的界定

在審計中，為了更好地對國企領導人員任期經(jīng)濟責任履行情況進行評價和判定，針對審計發(fā)現(xiàn)的具體問題需要對國企領導人員應承擔的經(jīng)濟責任進行界定，對國企領導人員任期內(nèi)出現(xiàn)的問題厘清責任。只有這樣才能對經(jīng)濟責任履行情況作出客觀公正合理的評價，否則將會導致審計機關對國企領導人員的權力監(jiān)督不到位，影響對其進行評價，進而影響審計結(jié)果的運用以及審計工作的權威性及效率效果。

經(jīng)濟責任的界定，要在準確理解和把握中辦國辦經(jīng)濟責任審計規(guī)定的基礎上，根據(jù)經(jīng)濟權力的運用、履行義務的主觀能動性、結(jié)果的合法合理性來判斷，在界定審計發(fā)現(xiàn)問題的責任時，應當根據(jù)領導分工、實際權限和發(fā)揮的影響力，結(jié)合問題發(fā)生時的客觀情況、決策程序的合規(guī)性、問題性質(zhì)和后果的嚴重程度等因素，同時準確把握“三個區(qū)分開來”的要求建立容錯糾錯機制，堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，最大限度地激發(fā)國企領導人員擔當作為和爭先創(chuàng)優(yōu)的主動性和創(chuàng)造性[1]。在界定國企領導人員經(jīng)濟責任時，應注意區(qū)分下列責任的界定。

(一)前任責任與現(xiàn)任責任界定

企業(yè)的經(jīng)濟活動從決策到實施往往經(jīng)歷相對較長的時段，造成的后果有決策、執(zhí)行因素各方面的因素，對涉及的前后任領導的責任需要界定劃分。經(jīng)濟責任的界定應綜合考慮任職時間、決策時間、實施時間等因素界定前任、現(xiàn)任的責任，避免現(xiàn)任的責任推給前任。因此，審計人員要準確取證決策、實施過程中的重要時間節(jié)點和相關會議記錄，對照涉及的前后任領導的任職時間和實際發(fā)揮的作用進行責任劃分。

(二)集體責任與個人責任界定

首先看具體事項的決策程序，是按照決策程序開展集體決策的結(jié)果，還是領導人員一人拍板未經(jīng)集體決策擅自決定。其次看經(jīng)集體決策的事項，是否僅僅從形式上走了集體研究的流程，還是領導人員搞“一言堂”、獨斷專行、集體決策走過場導致決策結(jié)果僅體現(xiàn)了領導人員個人意志。最后還要看經(jīng)集體決策的事項，領導人員是否明確表達了同意或反對的意見。審計實踐中，被審計單位提供虛假會議記錄的情況偶有發(fā)生，因此核查重要的集體決策事項時不僅要求提供相關會議記錄，問卷調(diào)查和個人談話等也是重要的審計取證途徑。

(三)決策責任與執(zhí)行責任界定

問題后果有可能是決策不當?shù)脑颍灿锌赡苁菆?zhí)行不當?shù)脑颍@需要審計人員研究和判斷問題后果與決策準確與否的因果關系，是決策正確但在具體實施過程中執(zhí)行錯誤導致的問題后果，還是決策失誤導致的問題后果。審計人員一方面要深入國企經(jīng)營的領域進行研究和判斷，另一方面要通過個人談話等形式了解企業(yè)內(nèi)部各層次人員對該問題的看法意見，必要時還可征詢外部專家意見。

(四)主觀責任與客觀責任界定

分清是因不可抗力或國家相關政策調(diào)整、當時的社會歷史背景等不可預見原因或客觀原因?qū)е碌膯栴}后果，還是因國企領導人員盲目決策、擅自決策、決策失誤、履職不力、徇私舞弊等個人原因造成的問題，同時考慮“三個區(qū)分開來”的相關要求以激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)、解放干部思想認識、解決干部后顧之憂。例如2022年江蘇省句容市暴發(fā)兩輪新冠疫情，針對嚴峻復雜的疫情防控形勢，為落實上級相關疫情防控要求，句容市屬國有企業(yè)句投集團臨危受命應急建設方艙醫(yī)院，考慮到當時疫情原因、社會面封控、工期十萬火急的社會背景，項目建設程序的瑕疵就不能認定為領導人員的主觀責任。

(五)直接責任和間接責任界定

應根據(jù)《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》的相關要求，按照權責一致原則，以領導人員工作分工為基礎，結(jié)合問題發(fā)生時的客觀情況、決策程序的合規(guī)性、問題性質(zhì)和后果的嚴重程度等因素進行責任界定，如領導人員是否參與決策，參與決策時發(fā)表的明確意見，分管部門所作出的決策是否經(jīng)領導人員審批，因疏于監(jiān)管導致問題后果的嚴重性等。

三、國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計評價

審計評價是審計人員根據(jù)審計情況，對國有企業(yè)領導人員履行經(jīng)濟責任情況進行綜合評價，應本著慎重、負責的態(tài)度對履職情況進行實事求是、全面客觀公正的評價。對國企領導人員經(jīng)濟責任進行審計評價應當重點圍繞國有資產(chǎn)保值增值、領導人員權力運行和責任落實、遵守廉潔從業(yè)規(guī)定、完成目標責任制情況等情況開展，應堅持依照黨紀國法規(guī)定等開展審計評價，要有充分的審計證據(jù)作為支撐，避免審計評價與審計發(fā)現(xiàn)問題相矛盾，同時，審計評價要避免對超出經(jīng)濟責任審計范圍的、審計證據(jù)不足以支撐審計結(jié)論的以及未開展審計的事項進行評價。

(一)財務收支真實合法合規(guī)性評價

財務收支真實性，主要評價國有企業(yè)財務收支活動及涉及的相關經(jīng)濟事項，是否按照相關企業(yè)會計準則和會計制度進行會計處理，以及企業(yè)會計報表、會計報告等相關會計信息是否真實反映企業(yè)的財務收支情況和業(yè)務經(jīng)營情況。真實性審計內(nèi)容包括資產(chǎn)負債、收入費用的真實性，以及相關業(yè)務經(jīng)營活動的真實性。真實性評價應結(jié)合審計發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量、金額、性質(zhì)等反映企業(yè)會計信息和業(yè)務信息失真問題。財務收支合法合規(guī)性主要評價國有企業(yè)財務收支活動及涉及的相關經(jīng)濟事項，是否符合黨規(guī)黨紀、法律法規(guī)的相關規(guī)定。合法合規(guī)性評價應結(jié)合審計發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)、數(shù)額以及造成的影響及后果等給予評價。

(二)效益性評價

效益性評價，是在對國有企業(yè)的經(jīng)營決策、經(jīng)營活動及涉及的相關經(jīng)濟事項進行審計的基礎上，評價經(jīng)營決策、經(jīng)營成果是否實現(xiàn)經(jīng)濟效益、是否達到預期效果。開展效益性評價應充分考慮國有企業(yè)的地區(qū)或行業(yè)的實際情況，結(jié)合審計目標有針對性地選取相關財務狀況指標、經(jīng)營成果指標、行業(yè)發(fā)展指標等，同時要關注國資管理部門下達的目標任務和考核指標，重點查處嚴重損失浪費和越權決策、玩忽職守、利益輸送、以權謀私等造成國有資金、資產(chǎn)流失的嚴重違法法問題。

(三)內(nèi)控制度建立和執(zhí)行情況評價

內(nèi)部控制是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)在要求和必然產(chǎn)物，是保證企業(yè)發(fā)展的重要基石，國有企業(yè)在建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、引進戰(zhàn)略投資者、實現(xiàn)結(jié)構性轉(zhuǎn)型等一系列持續(xù)性的改革中，更需要完善內(nèi)控制度體系、健全內(nèi)控操作規(guī)程。但是由于我國國有企業(yè)具有的特殊性，在一部分國有企業(yè)中存在的種種問題，究其實質(zhì)都是由于這些國有企業(yè)內(nèi)部控制建立和執(zhí)行方面存在的問題造成的。建立健全并有效執(zhí)行內(nèi)控制度，能夠在企業(yè)層面有效維護國家財紀法規(guī)和財經(jīng)紀律，以制度管人管事。審計要通過符合性測試和檢查，深入了解并評價國有企業(yè)內(nèi)部控制的健全性和有效性，進而強化國有企業(yè)管理的規(guī)范性和風險防范能力[2]。

(四)經(jīng)濟決策評價

經(jīng)濟決策是國企領導人員權力運行、職責履行的最重要內(nèi)容。經(jīng)濟決策評價主要反映領導人員任期內(nèi)所在企業(yè)是否建立健全了合法、有效、可執(zhí)行的經(jīng)濟決策制度、決策程序是否按制度執(zhí)行，有無通過合規(guī)決策程序粉飾掩蓋違法違規(guī)事項、決策執(zhí)行是否發(fā)生了偏離、決策執(zhí)行結(jié)果是否與決策預期相符，重點關注有無決策失誤、不開展調(diào)查研究盲目做出決策、領導個人擅自決策等，造成國有資金、資產(chǎn)重大損失浪費或流失的嚴重問題[3]。

(五)個人廉潔自律情況評價

對國企領導人員個人廉潔自律的評價，主要是對照《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等文件，反映領導人員個人有無違規(guī)行為，以及違規(guī)的金額、性質(zhì)及其造成的損失和社會影響。審計的內(nèi)容主要包括有無違法亂紀以及貪污受賄、在重大投資項目等重大經(jīng)濟決策中存在利益輸送或插手干預、利用職務便利侵占國有資產(chǎn)、違規(guī)報銷應當由個人支付的費用、違反規(guī)定發(fā)放或領取津貼補貼福利、違規(guī)從事經(jīng)商辦企業(yè)等營利活動、違規(guī)兼職取酬等問題。個人廉潔自律情況評價對領導人員影響較大，但很多支撐材料無法單純在財務資料中獲取，因此使得這項評價更加困難和復雜。審計人員可以通過組織人事部門和紀檢監(jiān)察機關通報的情況、制定發(fā)放問卷表調(diào)查表以及個別談話等方式獲取審計證據(jù)。

(六)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力評價

可持續(xù)發(fā)展能力是指企業(yè)通過資源投入與整合，制定企業(yè)從短期到長期各階段的生產(chǎn)經(jīng)營目標和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以實現(xiàn)企業(yè)在市場競爭中保持技術及產(chǎn)品優(yōu)勢、持續(xù)盈利能力和持續(xù)成長能力。可持續(xù)發(fā)展能力全面反映了公司經(jīng)營的穩(wěn)定性、業(yè)績的成長性和發(fā)展的持續(xù)性。國有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力可以從國企改革及體制創(chuàng)新的實施情況、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和主業(yè)發(fā)展情況、科技創(chuàng)新投入和節(jié)能降耗水平、對外投資實施管理情況、承擔社會責任情況等方面進行審計和評價[4]。

(七)重大政策措施落實情況評價

國有企業(yè)應提高政治站位，把黨的領導和企業(yè)治理相融合，將國企改革的相關工作部署不折不扣的貫徹落實好，貫徹落實好黨和國家關于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民營企業(yè)中小企業(yè)賬款清欠工作、促進低碳發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境等方面的重大政策措施，充分發(fā)揮掌握國民經(jīng)濟命脈的國有企業(yè)在推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和全面建設社會主義現(xiàn)代化國家中的重要作用。

四、結(jié)語

國企領導人員經(jīng)濟責任審計就審計內(nèi)容范圍而言涉及面較廣，經(jīng)濟責任履行情況不僅與主要領導人員經(jīng)營管理能力水平密切相關，還與國企當時所處社會歷史背景、國家政策導向等緊密相連。審計人員不僅要具備良好的職業(yè)素養(yǎng)和必需的專業(yè)勝任能力，還要嚴格依照法律法規(guī)賦予的職權限定審計范圍，并結(jié)合國企當時所處社會歷史背景、國家政策以及“三個區(qū)分開來”的相關要求，才能全面、準確、客觀地進行經(jīng)濟責任界定和評價。