以高效能監管促高質量發展
——以嘉定區市場監管領域“雙隨機、一公開”工作為例

謝菊英

2023年2月中共中央、國務院印發的《質量強國建設綱要》在“推進治理現代化”部分強調，要“優化質量監管效能”“健全以‘雙隨機、一公開’監管和‘互聯網+監管’為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制”，明確了“雙隨機、一公開”在高效能監管工作中的重要作用。

“雙隨機、一公開”指在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。2015年國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，要求在政府管理方式和規范市場執法中，全面推行“雙隨機、一公開”的監管模式。

2019年，國務院制定并發布了第5號文《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》，“雙隨機、一公開”機制從單部門向跨部門推進。其間，“雙隨機、一公開”監管作為市場監管理念和重大方式的創新，作為深化“放管服”改革、加快政府職能轉變的內在要求，作為減輕企業負擔、優化營商環境的有力舉措，被列入《優化營商環境條例》《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》等國家層面的法規和文件。

上海市對貫徹全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管提出了具體的實施意見。在此背景下，嘉定區于2020年成立了由32個區級部門參加的市場監管領域聯合“雙隨機、一公開”監管聯席會議，制定了會議制度和規則，并連續三年定期召開區級部門的聯席會議，不斷推動嘉定區市場監管領域“雙隨機、一公開”工作落到實處。嘉定“雙隨機、一公開”監管旨在有效規范政府執法行為，跨部門的聯合抽查旨在實現“進一次門，查多項事”，減輕企業負擔，提高執法效率效能。

一、2022年嘉定區市場監管領域“雙隨機、一公開”推進情況

2022年1月至12月，嘉定區總體實有企業戶數226002戶，依托全區“互聯網+監管”平臺，共制定部門聯合抽查方案215個。通過“雙隨機、一公開”抽查，共檢查市場主體23239戶（次），問題發現率23.9%。其中，從雙隨機監管改革實施以來，各區級部門扎實開展單部門和跨部門的“雙隨機、一公開”監管，涌現了一批跨部門聯合監管的典型案例，監管效能和市場主體體驗度都有提升。

（一）制度建設方面

全區以及各部門積極推進以“一單兩庫（隨機抽查事項清單、執法檢查人員名錄庫、執法檢查對象名錄庫）”為基礎的監管制度的建立和完善。

一是抽查事項清單的管理。梳理《監管事項目錄清單》857項，其中行政處罰子項1912項；依托“互聯網+監管”系統梳理《監管事項檢查實施清單》1024項，其中“雙隨機、一公開”檢查清單583項。制定并對外發布《嘉定區市場監管領域部門聯合抽查事項清單（2022版）》，涉及64個抽查領域、198個抽查事項。

二是建立并動態調整“兩庫”。截至目前，由區府辦的牽頭、各有關部門通力合作，嘉定區依托“互聯網+監管”建立健全了“執法人員名錄庫”和“監管對象主體庫”。其中，錄入執法人員1131名，并動態調整；“監管主體對象庫”動態管理了全區26.71萬戶企業法人、3.02萬戶個體工商戶，以及3074戶其他組織的基礎數據。

（二）工作成效方面

一是充分發揮發揮聯席會議機制作用。明確成員單位職責以及相關工作要求，定期召開聯席會議成員單位工作推進會。第一屆聯席會議由區市場局牽頭，成立由區發改委、區商務委等32個部門組成的綜合監管隊伍。制定跨部門聯合抽查牽頭與參與部門“互聯網+監管系統”操作手冊，定期開展操作實務培訓。2022年，在原32個成員單位基礎上，將區消防救援支隊納入聯席會議機制，進一步擴大了雙隨機抽查工作的覆蓋范圍。

二是統籌實施抽查檢查。將“生產領域產品質量監督抽查”等23項事項設置為重點檢查事項，實施重點監管。2022年，合計開展278批次“雙隨機、一公開”抽查工作，抽查各類市場主體17174戶次，發現處置問題隱患4453件次。成員單位參與度96.97%，位于上海全市前列。

三是問題發現率逐步提高。隨著“雙隨機，一公開”的充分運用，嘉定監管問題發現率比2021年提高了9.7%。以嘉定區市場監管局牽頭和參與的“雙隨機、一公開”監管為例，區市場局15個市場所通過“雙隨機、一公開”監管，檢查各類市場主體7630戶次，發現處置各類問題隱患2283件次，查辦案件95件。

四是加強“雙隨機、一公開”抽查檢查結果公示運用。公示機制促進了“雙隨機、一公開”監管與信用監管有效銜接。依托區“互聯網+監管”系統，統一歸集本區各部門的行政監管信息并向企業和社會公眾公開，實現了抽查檢查結果各部門間互認。

二、“雙隨機、一公開”工作現狀分析

一是“雙隨機、一公開”操作平臺系統尚未統一。市場監管領域涉及到的多個部門，如市場監管、城管、生態環境等都有各自市局系統開發的“雙隨機、一公開”系統。即使在市場監管系統內部對于日常監管，也有工業產品、特種設備等不同的監管系統。目前各個系統尚未整合，不可避免地存在一定程度的重復錄入和檢查結果不能互通互享等情況，不利于監管執法效能的提升。

二是“雙隨機、一公開”監管與重點行業監管之間的重疊問題。依據《優化營商環境條例》第54條規定，國家推行“雙隨機、一公開”監管，除直接涉及公共安全和人民群眾生命健康等特殊行業、重點領域外，市場監管領域的行政檢查應當通過“雙隨機、一公開”進行。對于哪些屬于特殊行業、重點領域，國家和市級層面尚未出臺行業和領域清單。以市場局為例，對于食品生產和食品經營這樣的行業是否屬于特殊行業尚未明確。

三是各參與部門對于“雙隨機、一公開”聯合檢查的重視程度不一、參與力度不一，距離監管方式改革目標尚有距離。部門聯合檢查中發現問題的比率不高，檢查對象的導入結合專業領域信用風險分類的程度不高，成案率不高，監管的靶向針對性和有效性有待進一步提升。

四是企業的感受度有待進一步提升。企業和社會公眾對于檢查事項和檢查結果對外公開的知曉度不夠。各部門依托不同的“雙隨機、一公開”監管系統所連接的對外公示系統不一，企業和社會公眾的知曉度、參與度不高。社會層面對于檢查結果的運用率不高。

三、優化現有工作實踐，提升質量監管工作效能路徑探析

一是要優化整合監管操作系統，出臺統一的“雙隨機、一公開”監管標準。各個監管部門逐步實現統一使用同一個“雙隨機、一公開”監管平臺，由平臺自動對監管事項進行整合和碰撞，自動匹配跨部門監管事項，自動安排跨部門監管計劃的實施，統一路徑對外公開檢查結果。同時，出臺統一的“雙隨機、一公開”監管標準，用標準對各部門的監管活動進行規范。

二是要統籌制定聯合抽查計劃。各職能部門需要突出各自的監管重點，關注市場監管領域的重點工業產品質量，制定和及時更新聯合抽查重點事項清單，制定好每年度的“雙隨機、一公開”監管聯合抽查計劃，不求“大而全”，而要把握重點、立足成效。對于本地區重點工業產品領域可能存在的突發風險或專項整治，也可以制定臨時計劃，從總量上減少涉企檢查數量。

三是要進一步推動信用風險分類+雙隨機的融合監管。近年來，“雙隨機、一公開”檢查要根據信用風險實施差異化監管措施的目標已經明確。國家層面已經依托互聯網+監管系統建立了通用型分類指標體系，而各個行業的行業風險分類尚在建設中。各部門在實施跨部門聯合監管的過程中要充分運用行業風險分類，提高檢查對象的精準性、問題發現率和監管效能。

四是要進一步提高智慧監管、遠程監管等新型監管機制的運用?！半p隨機、一公開”監管并不意味著多個部門的聯合現場監管。視頻監管、大數據監管、智慧監管等監管手段也應及時引入。數字化監管轉型涉及各部門的經費使用效率，為防止重復建設，建議市級層面統一進行。依托新型監管手段，實現數字賦能、精準發力，進一步降低對企業正常經營的干擾，緩解執法力量的不足，提升政府監管效能。

五是要提高“雙隨機、一公開”監管的社會參與度。“雙隨機、一公開”監管是事中事后監管方式的探索和創新，要加大宣傳力度，增強社會公眾知曉率，擴大公眾參與度。在開展“雙隨機、一公開”監管過程中可以邀請行業協會、社會公眾以及新聞媒體共同參與，形成社會多元共治。

四、結論

《質量強國建設綱要》提出，健全以“雙隨機、一公開”監管和“互聯網+監管”為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。探索和優化“雙隨機、一公開”監管，深化監管體制改革，以高質量監管促高質量發展，一方面需要頂層制度設計的科學統籌優化和地方綜合執法體制改革創新，另一方面需要自上而下的“互聯網+監管”的設計優化，實現“一網執法”，在系統設計和改造時充分考慮各方的需求，以高質量的監管信息系統和高效能的監管，最終推動監管治理體系的現代化建設，實現高質量發展的最終目標。