農村轉移人口市民化界定、發展階段及其 “等價物” 支付

周健

（遼寧大學經濟學院，遼寧 沈陽 110036）

引言

1978 年十一屆三中全會以來，農村轉移人口不斷突破城鄉二元制度的堅冰向城鎮奮力而艱難地跋涉著。盡管農村轉移人口在中國工業化和城鎮化過程中功勛卓著，業已成為中國社會經濟發展的中堅力量，但是他們似乎總是游走在城鎮邊緣，猶如城鎮過客，而無法成為真正的市民。加快農村轉移人口市民化是推進以人為核心的新型城鎮化的首要任務，也是學者們探討的熱點問題之一。現有文獻主要集中于兩個方面的研究。一方面是對農村轉移人口市民化的界定。學者們分別從獲得城鎮戶籍、生活和就業在城鎮、從事非農產業、獲得與城鎮居民相同的社會權利、行為習慣和價值觀念與現代城市文明相匹配等方面對農村轉移人口市民化加以界定（ “我國農村勞動力轉移與農民市民化研究” 課題組，2003[1]；文軍，2004[2]；劉傳江，2005[3]；趙立新，2006[4]；徐建玲，2008[5]；鄖彥輝，2009[6]；申兵，2011[7]；魏后凱和蘇紅鍵，2013[8]；張心潔等，2016[9]；楊菊華，2018[10]；褚明浩，2019[11]；姚德超，2020[12]；佟大建等，2022[13]）。另一方面是對農村轉移人口市民化發展階段的劃分。劉傳江（2005）[3]指出，由于受城鄉人口流動規制政策的約束，中國農村轉移人口市民化過程被分割為 “從農民到城市農民工” 和 “從城市農民工到產業工人和市民” 兩個階段。鐘水映和李魁（2007）[14]提出，中國農村轉移人口市民化過程中存在嚴格的體制因素限制，致使中國的 “市民化” 劃分為兩個階段，第一階段是農村剩余勞動力轉移到城市成為農民工的 “半市民化” 過程，第二階段是農民工逐漸融入城市成為市民的 “后市民化” 過程。冷向明和趙德興（2013）[15]將兩步轉移理論補充拓展為 “農民→農民工→新市民→市民” 的三步轉移理論。董莉和董玉整（2017）[16]從歷史演進邏輯的視角提出農村轉移人口市民化的四個層次躍進過程，即農民→農民工→城市居民→城市市民→城市公民。劉小敏等（2019）[17]則從歷史制度主義的視角將中國的 “市民化” 劃分為革故鼎新破冰開局、審時度勢轉軌定向、立桅揚帆高歌猛進、攻堅克難提質決勝四個時期。

現有文獻為進一步展開深入研究提供了理論基礎，但是這些文獻對當前中國農村轉移人口市民化的界定還不完善，例如，有的賦予了一些不必要的內涵，有的又忽略或偏頗地理解了一些內涵。本文在辨析現有文獻的基礎上，探索對當前中國農村轉移人口市民化的界定，并對21 世紀以來農村轉移人口市民化的發展階段加以判斷，且從歷史和現實貢獻方面分析農村轉移人口是否已經或正在為其市民化支付 “等價物” ，進而提出推進農村轉移人口市民化的政策建議。

一、農村轉移人口市民化的界定

在界定農村轉移人口市民化之前，必須先界定什么是 “市民” 。黃祖輝等（1989）[18]指出， “壟斷、特權” 不應是市民的標志，其只不過是象征著由產業分工、城鄉分離所帶來的相對穩定在城鎮居住或就業的人口的總稱，市民的利益增長應取決于其本身的貢獻大小。盡管這一界定給出得很早，但卻是一個相對透析市民本質的概念，對這一概念的理解十分有利于我們對農村轉移人口市民化的界定。

（一）消滅 “壟斷” “特權” 是農村轉移人口市民化的首要條件

“壟斷” “特權” 在農村轉移人口市民化過程中主要表現為以城鄉分割戶籍制度為核心的二元制度，這一制度的存在導致中國農村轉移人口市民化滯后于工業化、城鎮化，成為制約中國社會經濟持續健康發展的關鍵問題之一。因此，消滅 “壟斷” “特權” 首要的就是破除城鄉分割的戶籍制度，而作為這一制度最典型代表的城鎮戶籍無疑也在被破除之列。這里必須明確居住地戶籍與城鎮戶籍不是一個概念，居住地戶籍只是居住某地的身份證明，而城鎮戶籍則是一定時期歷史的產物，具有 “壟斷” “特權” 等特定涵義。之所以通常把獲得城鎮戶籍作為農村轉移人口市民化的標準，主要是因為長期以來戶籍是身份和權利的表征，特別是在計劃經濟主導時期，擁有城鎮戶籍就意味著可以直接獲得農業戶籍人口所不能擁有的就業、教育、社會保障等基本公共服務。

盡管當前各省、市、自治區普遍要求建立城鄉統一的戶口登記制度，但很多城市依然通過設定戶口準入條件限制農村轉移人口在城鎮中自由落戶。在一定意義上，設定戶口準入條件與劃分城鄉戶籍沒有本質區別，其依然違背了公正與平等的原則，依然頑固地維持著城鎮戶籍的 “壟斷” “特權” 。如果把獲得城鎮戶籍作為農村轉移人口市民化的標準，則會過度強化其現時的合理性而無法將其及時破除，從而導致農村轉移人口一直處于 “半市民化” 狀態。同時，農村轉移人口市民化也不是 “圍墻內外的博弈” ，不應是進入 “圍墻之內” 就獲得了 “壟斷” “特權” ，成為更具 “優越感” 的市民。因此，獲得以 “壟斷” “特權” 為代表的城鎮戶籍不應是農村轉移人口市民化的內涵，而破除城鎮戶籍這道 “圍墻” 必須也必然是農村轉移人口市民化的核心內容， “市民化” 恰恰是摧毀這一 “圍墻” 的歷史進程。

而且，隨著我國社會經濟發展，城鎮戶籍必然要全面放開。一方面，原來依附于城鎮戶籍的部分基本公共服務，市民并不是 “直接” 獲得，而只是獲得了可以擁有的權利，但能不能真正擁有，一是取決于工作單位是否愿意提供相關的公共服務，如職工醫療保險、職工養老保險、住房公積金等，二是取決于市民是否有足夠的收入來支撐其以個人身份獲得相關的公共服務，如城鎮居民醫療保險、城鎮居民養老保險等。此外，政府不再包就業，市民需到勞動力市場尋找工作，這就意味著部分市民即使擁有了城鎮戶籍也可能無法實際獲得相應的城鎮基本公共服務，這部分市民實際上還沒有完全 “市民化” ，是具有城鎮戶籍的 “非市民” 。因此，當前中國城鎮普遍存在 “雙重市民化” 的問題——農村轉移人口市民化和部分具有城鎮戶籍的 “非市民” 的市民化。農村轉移人口和市民在城鎮生活中相輔相成，農村轉移人口市民化的過程伴隨兩者生活共同改善而不斷推進。另一方面，農村轉移人口也可以獲得城鎮的社會保障，例如，部分農民工通過工作單位獲得職工身份的社會保障，部分農村轉移人口通過居住證獲得享受義務教育和城鎮居民社會保障等基本公共服務的權利。也就是說，農村轉移人口不通過城鎮戶籍也可以獲得來自政府的基本公共服務或其他來源的同樣功能的服務。因此，城鎮戶籍就變得不那么重要了，基于城鄉對立和隔離而形成的 “城鎮戶籍” 這一概念也將隨之退出歷史舞臺，戶籍制度必然恢復其本真的人口登記管理職能，從而真正形成 “居住地戶籍” 的概念。

（二）尊重農村轉移人口的自由選擇是 “市民化” 的客觀規律

農村轉移人口市民化是社會經濟發展的必然趨勢，有其內在的客觀規律。改革開放以來，中國農民不斷與自己的命運抗爭，從突破農村生產經營制度到離鄉入城，每一步都推動著中國社會經濟的轉型發展。在一定意義上，中國農民充當了中國改革開放的探路者。然而，中國農民對于客觀規律的實踐從來就沒有高深理論的指導，而只是源于對美好生活的追求，是基于個人理性的自我選擇。當個人理性與國家理性相一致時，也即政府制度改革與中國農民實踐相一致時，就會產生 “共振” ，形成巨大的疊加效應，從而創造中國奇跡。由此，中國社會經濟發展必須尊重農民的自由選擇，制度改革也必須推動和保護農民自由選擇的實現。

由于農村轉移人口差異性的存在，其市民化的訴求和實現條件也不相同[19]。因此，政府要搬開其在 “市民化” 道路上曾經擺放的 “石頭” ，歸還農村轉移人口應該擁有的權利，尊重農村轉移人口的自由選擇——是否市民化、什么樣的市民化以及如何市民化。在一定意義上，這就是尊重農村轉移人口市民化的客觀規律。

（三）農村轉移人口本身貢獻的大小是其利益增長的決定因素

無論是農村轉移人口還是市民，其利益增長都應與是否擁有城鎮戶籍無關，而只取決于本身貢獻的大小。但在現實中，這一基本社會平等要求卻難以完全實現。盡管在一定時期內，農村轉移人口不能完全獲得與市民同等的權利，但其依然艱辛地努力著，希望以更大的付出獲得與城鎮戶籍同等甚至超越城鎮戶籍的利益增長。一是滿足吃、穿、用、住、行等基本的生活需求；二是通過私人購買方式實現其無法獲得的部分城鎮公共服務，即滿足社會保障、教育、文化等更高層次的生活需求；三是贏得社會和政府的尊重與認可。這是農村轉移人口對僅能通過本身貢獻而獲得最為現實的利益增長的追求，同時也提升了他們對市民化 “用腳投票” 的能力，從而對 “用手投票” 的機制產生沖擊，倒逼城鄉二元制度改革。

（四）從事非農產業已不再是市民必然的職業標志

傳統觀念認為從事農業生產活動的人必然居住在農村，然而在當今社會經濟發展情況下，農村可以由與城鎮對立的區域概念轉變為工作場所的概念。工作場所和居住地是可以分離的，農民可以在農村工作，在城鎮生活，市民也可以到農村從事農業生產活動。同時，隨著農業生產日益工業化，農村三次產業日漸融合，農業的傳統屬性必然會發生改變，其與非農產業的界限也將逐漸模糊。此外，通常情況下，從事非農產業的一個潛在的外延界定就是農村轉移人口由自耕農轉變為雇工，而除了在非農產業領域成為雇工外，還可以在農業領域成為雇工。由此，市民作為非農產業從業者的職業特征必然會逐漸消失。

（五）城市中不同群體的行為習慣、價值觀念等相互融合

當前，中國的 “移民城市” 越來越多，多元文明的交流與沖突已是常態。我們必須認識到，城市中不同群體的行為習慣、價值觀念等從來就不存在 “誰應該被完全拋棄” “誰應該完全融入誰” 的強制性要求。一種觀點認為，農村轉移人口的行為習慣、價值觀念應該完全自我拋棄，應該完全融入城市文明，否則就不能成為市民，從而形成了一種 “市民優于甚至凌駕于農民之上” 的錯誤觀念，這實際上是強加于農村轉移人口的 “不平等條約” 。城鄉只是一個區域概念，而與文明無關。一方面，鄉村文明與城市文明沒有級別之差，樸實、勤勞、善良、節儉等是中國大多數農民以及農民工身上的 “印記” ；另一方面，城市文明雖始于城市，但也會擴散到鄉村，農民也可能是 “沐浴” 著城市文明而成長，鄉村未必永遠是備受詬病的文明落后的區域。

農村轉移人口和市民之間的相互融合必然要經過長期磨合和自我揚棄才能得以實現。如今，中國農村轉移人口和市民之間日益呈現出良性融合的局面。一方面，市民對農村轉移人口的認可度和容納度不斷提升，已基本習慣于在生活和工作中與農村轉移人口進行交流和合作；另一方面，農村轉移人口對城市的認知能力和融合能力也在不斷提升，特別是新生代的農民工，很多是在城市出生和長大的，即使有一些是在農村出生和長大，但在互聯網時代，其文化認知、眼界見識等都獲得了極大的提升。由此，城市中不同群體之間的融合程度逐步提高，盡管還有摩擦，但尖銳的矛盾沖突已基本消失。

由此可見，中國農村轉移人口市民化既是進程也是結果，其基本界定就是在不斷破除城鄉二元制度以及充分尊重農村轉移人口自由選擇的基礎上，提升其在城鎮中穩定生活的能力，并實現與市民相互融合、共同發展。

二、農村轉移人口市民化發展階段的判斷

（一）農村轉移人口市民化發展階段的界定

農村轉移人口市民化是一個分階段的發展過程。除制度因素外，經濟能力是影響農村轉移人口在城鎮中穩定生活能力的重要因素，即影響其 “市民化” 的重要因素。有關調查顯示，影響農民工進城落戶意愿的首要因素就是負擔生活成本的能力[20]。由此，本文以農村轉移人口的經濟能力為出發點，對 “市民化” 的發展階段做出界定。

衡量農村轉移人口經濟能力的方法通常是計算其在城鎮生活的各種支出，再與其收入進行比較，但是哪些應該計入支出以及如何計算卻是一個難題。實際上，市民已經在城鎮中穩定生活了，只要農村轉移人口的收入等于或者高于市民的收入，他們基本上就能夠在城鎮中穩定生活，因此，可以通過比較兩者的收入來衡量農村轉移人口的經濟能力。然而，隨著經濟能力不斷提升，農村轉移人口市民化必然經歷從低到高的不同發展階段。本文將農村轉移人口的收入與市民不同層次的收入進行比較，進而將農村轉移人口市民化劃分為三個階段。

1.低層次市民化階段（生存型市民化階段）

這一階段，農村轉移人口人均年收入僅相當于城鎮居民人均可支配收入的低收入戶水平。具體特征表現為：（1）大多數農民工進入城市的目的是讓家人過上更好的生活，但由于其收入水平較低，僅能使家人過上略高于溫飽的生活，而無法支撐舉家遷移；（2）為了得到更好的就業機會和更高的收入，大多數農民工在城鄉間、城市間不停地奔波，在城鎮底層從事著艱辛而又缺乏保障的工作；（3）城鄉二元制度嚴格限制了農民向城鎮轉移，農民工無法享受到城鎮的基本公共服務，也沒有購買商業化類基本公共服務的能力；（4）農村轉移人口與市民在生活和工作中彼此分離，融合度較低。

2.中等層次市民化階段（發展型市民化階段）

這一階段，農村轉移人口人均年收入相當于城鎮居民人均可支配收入的中收入戶水平。而中收入戶又分為三個層次——中等偏下戶、中等收入戶和中等偏上戶，按照相應的收入差別，這一階段又可細分為初級、中級和高級三個階段。隨著農村轉移人口收入水平的不斷提高，其在更高層級城市中穩定生活的能力也不斷提升，初級階段基本實現在小城鎮和小城市的市民化①，中級階段基本實現在大中城市的市民化，高級階段基本實現在特大城市的市民化②。具體特征表現為：（1）大多數農民工進入城市的目的除了讓家人過上更好的生活，也讓自己有更好的發展機遇，他們的收入有了較高的提升，能夠使家人過上超越溫飽直至全面小康的生活，舉家遷移日漸成為常態；（2）與疲于奔波相比，農民工更愿意在一個城鎮中穩定下來，除了獲得更好的就業機會和更高的收入外，他們更希望從事體面、舒適和有保障的工作；（3）城鄉二元制度改革加快推進，其對農民向城市轉移的約束不斷放松，農民工可以享受到越來越多的城鎮基本公共服務，也具有了購買商業化類基本公共服務的能力；（4）農村轉移人口與市民之間的認同度不斷提升，兩者在生活和工作中的交流與合作不斷增加。中等層次市民化階段的遷移群體規模最大，流動性最強，社會經濟變革更復雜、更劇烈，因此，這一階段是農村轉移人口市民化最難、最關鍵的時期。

3.高層次市民化階段（一元化或同一型市民化階段）

這里需要說明的是，用于劃分階段的農村轉移人口與城鎮居民收入的比較表現為兩個群體相對收入比較的動態演進過程，其必然隨著兩個群體收入的變化而變化。一般來說，農村轉移人口市民化的過程是伴隨著兩個群體收入都不斷提升而逐步推進的。然而在一定時期內，受制度等因素限制，即使部分農村轉移人口的收入高于城鎮居民高收入戶，其可能依然難以完全實現 “市民化” ，但其個人的經濟能力無疑是增強了。

（二）中國當前農村轉移人口市民化發展階段的判斷

2002 年以來農民工家庭人均年收入已經明顯高于城鎮居民低收入戶，其在城鎮中生活的經濟能力已經高于城鎮低收入群體，2018 年之后高于城鎮居民中等偏下戶，但還遠低于中等收入戶（表1）。這表明中國當前農村轉移人口市民化剛剛擺脫低層次市民化，并已進入中等層次市民化的初級階段，但仍表現為較低水平的 “市民化” 。

2002—2008 年農民工家庭人均年收入與城鎮居民三個層次的中等收入戶人均可支配收入之比均呈現下降趨勢，盡管2009—2011 年有所回升，但2012 年之后又呈現下降趨勢（表1）。這表明中國當前農村轉移人口市民化明顯受困于中等層次市民化的初級階段，難以向更高層次市民化跨越，其原因既有城鄉二元制度改革滯后的約束，也有農村轉移人口自身素質較低的限制。

表1 2002—2019年農民工家庭人均年收入與城鎮居民按收入五（七）等份分組的人均可支配收入的比較單位：元

三、農村轉移人口已經或正在為其市民化支付 “等價物”

一種觀點認為，農村轉移人口進入城鎮會增加城鎮運行的負擔和成本。但事實上，農村轉移人口為城市發展做出了巨大貢獻，他們沒有坐享城市化的成果，而是實實在在地已經或正在為其市民化支付著 “等價物” 。

（一）政府通過工農業剪刀差獲得農業剩余

2010 年，國務院發展研究中心課題組估算一個農民工轉變成市民，政府所需成本支出約為8萬元，將2.7億農民工 “市民化” 至少需要21.6萬億元的投入[22]。然而，盡管不同學者的計算方法不同，但基本上可以確定的是，1950—1997 年政府通過工農業產品價格剪刀差等方法從農民手中獲得的農業剩余在萬億元以上[23-25]，如果再考慮以壓低農民工工資和福利待遇、低價征用土地等為載體所轉移的農業剩余[23]，以及通貨膨脹的影響，其數額并不比21.6 萬億元低。這就意味著當政府通過工農業剪刀差獲得農業剩余時，農村轉移人口市民化的成本實際上已經支付了。農業在為工業化發展傾其所有的同時，也削弱了自身的投資積累能力，阻礙了農業擴大再生產的正常進行[26]，造成了特殊時期農民的其他 “犧牲” ，而這些 “犧牲” 并沒有得到應有的補償，或者根本是難以償付的代價。

（二）農村轉移人口是城鎮中最重要的生產和服務提供者

2013—2019 年，住宿和餐飲業外出農民工就業人員占城鎮就業人員的比重約為50%，制造業在55%以上，交通運輸、倉儲和郵政業在70%以上，建筑業更是達到80%以上（表2）。如果沒有農民工，工廠停工、工地停建、飯店停業、物流停滯、垃圾圍城等問題就會立即出現，從而導致整個城鎮 “停擺” 。

表2 2013—2019年部分行業外出農民工就業人員占城鎮就業人員的比重單位：%

（三）農村轉移人口是城鎮中主要的潛在消費群體

一方面，農民工消費還有較大的上升空間。2013—2015 年，外出農民工總量約是城鎮居民常住人口總量的22%，但其年收入總量卻是城鎮居民年收入總量的28%左右，這表明外出農民工潛在的消費能力應該高于城鎮居民，而現實中其年生活消費總量只有城鎮居民的15%左右，且其邊際消費傾向遠小于城鎮居民（表3）。由此可見，只要消除抑制農民工消費的阻礙，其消費必然會有較大提升。另一方面，隨著老一代農民工的老去，新生代農民工成為農村轉移人口的主體，并呈現出新的群體特點——受教育程度相對較高、傾向于從事服務業、以自我為主的消費意識、現代城市消費主義的生活方式等[28]，這使得新生代農民工有意愿也有能力提高其消費水平和消費層次。蔡翼飛和馬佳麗（2022）[29]的測算顯示，基準方案下2019年農民工 “市民化” 對消費增長的拉動作用為1713億元，加快方案下的拉動作用為2494億元。由此可見，提升農民工消費是擴大內需、拉動經濟增長、實現經濟良性循環的重要支撐。

今年4月，蘇州市委組織部印發《關于創新基層組織設置和活動方式推廣“行動支部”工作法的實施辦法》，數月下來，全市基層黨組織圍繞鄉村振興、社會治理創新等12項重點工作，創新組建了3000多個“行動支部”。

（四）農村轉移人口是城鎮中主要的儲蓄群體

一是外出農民工年儲蓄總量不斷增加，2012—2019 年年均增長14.79%；二是外出農民工年儲蓄規模較大，2012—2014 年外出農民工年儲蓄總量與城鄉居民人民幣儲蓄存款年增加額之比從0.2310 上升到0.4655，增長將近一倍，盡管2015 年指標進行了調整，但比值基本在40%以上；三是從儲蓄轉化為資本投資的角度來看，2012—2019 年外出農民工年儲蓄總量與資本形成總額之比呈現出持續上升的趨勢（表4）。

由此可見，農村轉移人口是最具 “價值” 的群體之一，留住農民工特別是新生代農民工，城鎮就能夠延續人口紅利優勢，保持經濟持續穩定發展。因此，必須尊重農村轉移人口，不能將其視為政策工具③，需要時召之即來，不用時揮之即去，如果仍以成本和負擔為借口阻礙農村轉移人口市民化，那便是罔顧歷史和現實。在中國，規模越大的城市，農村轉移人口的歷史和現實貢獻越大，他們在 “市民化” 道路上奮力前行，而是否能夠加快推進 “市民化” 則取決于主政者的智慧和勇氣。

表3 2013—2015年外出農民工與城鎮居民收入和消費總量的比較

表4 2012—2019年外出農民工的儲蓄狀況單位：億元

四、推進農村轉移人口市民化的政策建議

（一）增加農村轉移人口收入，提升其 “市民化” 的能力

第一，增加穩定的就業預期。一是建立統一開放、競爭有序的勞動力市場，為農村轉移人口提供更多的就業選擇；二是加強對農村轉移人口的職業技能培訓，提升已進入城鎮的農村轉移人口就業能力；三是提升農村教育水平，通過普及義務教育、提高高中升學率、加大高等教育招生向農村地區傾斜力度等提升潛在的和未來的農村轉移人口就業能力；四是完善職業中介機構，為農村轉移人口提供充分的就業信息和相關的就業服務。

第二，保障農民工合法權益。一是切實推進勞動合同制度，規范企業用工行為；二是完善最低工資制度、工資協商制度等，建立合理的工資增長機制；三是健全勞動基準、勞動監察與勞動爭議處理的法律機制，有效維護農民工權益。

第三，實現 “帶土進城” 。農村土地是農村轉移人口最主要和最重要的財產，應該也必須成為其保障基本生存、提升生活質量的生產資本，這就需要持續深化農村土地制度改革，將土地通過市場途徑變現，由 “不動產” 變為 “動產” ，進而隨著農村轉移人口進入城鎮。一是充分尊重農民工意愿，切實維護農民工的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，尊重農民工基于自身特性做出土地處置的自我判斷、自我選擇，不得以退出 “三權” 作為農民工進城落戶的條件；二是加快和完善農村承包地 “三權分置” 改革和 “三塊地” 改革（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理的制度改革），給予農民更大的財產權；三是積極探索土地轉包、委托經營、股份合作等農地流轉方式，實現暫時性 “帶土進城” ；四是支持和引導農戶依法自愿有償轉讓土地承包權、集體收益分配權等農村集體成員的權利，實現永久性 “帶土進城”[31]。

（二）破除城市戶口準入壁壘，推進基本公共服務全覆蓋

第一，全面破除中等城市和大城市戶口準入壁壘，逐步實現特大城市和超大城市戶口準入的全面放開。當前，對于中等城市和大城市來說，實現農村轉移人口自由落戶實際上不存在 “難以克服” 的困難，要提升戶籍人口城鎮化率，關鍵是要盡快破除戶口準入壁壘，全面放開落戶限制。一是降低大城市、特大城市和超大城市的落戶條件，取消積分落戶年度指標限制，削減學歷、職稱、納稅、購房、投資等能力性指標的權重，實行以合法穩定就業和居住年限為主的積分落戶制度[32]；二是特大城市和超大城市戶口準入也要有明確的時間表，例如，在基本完成城鎮化的時候全面放開特大城市的落戶限制，在基本實現現代化的時候全面放開超大城市的落戶限制。

第二，加快推進基本公共服務覆蓋全部城鎮常住人口。一是通過法治方式全面落實以居住證為載體的基本公共服務和便利的供給制度，并不斷擴大為居住證持有者提供公共服務和便利的范圍，加快實行居住證與城鎮戶口同城同權，最終實現居住地權屬的戶籍管理方式；二是以農村轉移人口為橋梁建立全國統一的城鄉社會保障體系，實現養老、醫療等保障制度城鄉對接以及在全國范圍內有效轉移和接續，從而促進社會保障體系的最大覆蓋和不斷完善；三是厘清中央政府和流入地、流出地政府責任，將財政轉移支付與農村轉移人口市民化相掛鉤[33]，對吸納農村轉移人口較多的城鎮在公共服務能力建設等方面給予更大的支持[34]；四是拓展商業化類基本公共服務的供給渠道，滿足農村轉移人口的多樣性需求。

（三）農民可在農村工作、在城鎮生活，實現就近城鎮化

目前，中國農村居民中等偏上戶的人均純收入已超過城鎮居民最低收入戶人均可支配收入，農村居民高收入戶的人均純收入也已超過城鎮居民中等偏下戶人均可支配收入，這表明部分農村居民已具有在城鎮生活的能力，農民生產與生活空間分割已具備基本條件。由此，農民可在農村工作、在城鎮生活，實現就近城鎮化，這一形式在縣域和鎮域范圍內最為普遍可行。

第一，促進農村產業興旺。農村產業興旺才能使農民有適當的收入，保障其在城鎮中穩定生活，從而實現鄉村振興與城鎮化融合發展。一是加快農業生產經營方式轉變，推進適度規模化經營和農業現代化；二是建立 “農業+” 商業模式和生活方式[35]，促進農村一、二、三產業融合發展，延長和重構農業產業鏈、供應鏈和價值鏈。

第二，為農村轉移人口提供城鎮生活便利。一是加快推進縣域、鎮域和村域的基礎設施建設，特別是要建立便捷的交通設施體系；二是調整行政區劃，撤并空心村，制定以農村相關產業為中心的人口集聚的小城鎮規劃。

（四）實現農村轉移人口與市民的行為習慣、價值觀念等相互融合

第一，市民要寬以待人，嚴于律己。一方面，市民要尊重和學習農村轉移人口的優良品質，在工作和生活中要多與之交流和合作，同時要以寬容的態度看待農村轉移人口由于習慣所致的一些不文明行為，要積極勸誡而不是斥責；另一方面，市民也要時刻監督自己的行為習慣、價值觀念是否符合城市文明的要求，要勇于改造自己，不能因為在城鎮中喪失了固有的優越感或者在高收入農民工面前產生了自卑感而形成排斥農村轉移人口的消極情緒。

第二，農村轉移人口要調節心理，主動融入。一方面，農村轉移人口要積極接受來自各方的合理批評和有益建議，消除因自卑而形成的抵觸心理；另一方面，農村轉移人口要摒棄農村落后的舊思想、舊觀念，勇于接觸和感受城市文明，主動改造自己的行為習慣、價值觀念等，不斷拓展自己的社會關系網絡，從而更好地融入城鎮。