黑龍江省地方政府債務的問題及對策研究

賈存惠

摘? ?要：地方政府為保證正常提供政府服務，促進地區經濟持續發展，對使用資金的需求較為迫切。黑龍江省在經濟發展中存在財政事權不對等、政府收支不平衡、債務結構不均、風險預警機制不健全等問題，導致地方債務規模大，債務風險高。針對以上問題，需要從完善與財權事權相配的分配機制、鼓勵金融產品創新和債務置換、提高財政資金運行效率、健全地方債務預警機制等方面加以調整。

關鍵詞：地方政府債務；現狀；問題；對策建議

中圖分類號：F812.5? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）17-0103-03

防范化解地方債務風險，規范地方政府舉債行為，加快存量債務置換和清理，提高債務資金使用效率，盤活地方政府債務存量資金是一直以來中央政府不斷追求并完善的地方政府債務管理目標和發展方向。縱觀我國地方政府債務發展歷程，融資成本過高、債務規模擴張形勢明顯逐漸成為地方債務的外顯特征。黑龍江省受經濟狀況、區位條件、財政管理等因素影響，對財政資金需求較大，地方財政本身困難，這就造成舉債力度較大，債務風險溢出等突出問題，與其他地區相比還存在著債務管理水平和債務資金配置效率較低的問題。妥善化解地方政府債務問題，需要對融資成本、融資規模等進行有效約束，有序實施債務置換和重組。

一、現狀分析

經過2014年政企債務分離，2015年預算法正式實施，伴隨著專項債券的推出，出具承諾函、融資租賃、簽訂政府購買服務協議等新型隱性舉債方式不斷出現。2017年非標融資全面清查，經濟下行壓力之下，基建支撐的功能再次凸顯，受制于金融去杠桿的影響，地方政府融資平臺面臨資金鏈斷裂的風險。2020年上半年黑龍江省的PPP項目投資總額達到1 145億元，落地率達到74%，水平較高，但存在以傳統項目替代占用PPP項目資金的問題等。地方政府債務重擔表現在負擔公共服務項目、服務民生保障等關鍵項目中，地方政府債務開始從融資平臺吸納資金轉變為以新的債務擴張，如政府引導項目、PPP項目等手段獲取的隱性債務。

在2014年10月《預算法》修訂結束后明確規定只有經國務院批準的省級政府能以發行地方政府債券的方式舉借債務，并對地方政府債務的用途、規模、償還計劃等做出要求。而黑龍江省政府債務余額2014—2018年分別為2 802億元、3 065.45億元、3 120.20億元、3 454.57億元和4 116.50億元，總量規模緩慢增長。從負債率看，黑龍江省在2014—2016年間都在逐年增長，但增長速度緩慢，2016年負債率同比增長0.01%，說明債務總量得到適當的控制。總體來看，黑龍江省政府的負債率逐年升高，但債務存量占據現有財政較大空間，經濟增長帶有較大債務負擔，對未來的債務新增有所阻礙，現有債務對經濟發展的正負影響有待進一步考量，并且由于債務規模不斷上升，短期內不能扭轉，地方政府的償債壓力進一步加重。

二、存在的問題

（一）財權事權不對等

財政權力下放過程中，地區之間經濟基底發展不平衡，部門之間預算不協調等原因使得持續存在地方政府財政赤字等問題。第一是地方政府資金不規范使用導致政府在關注亟須解決的民生問題時會資金困難，暫時的借債不能解決問題。第二是政府向銀行、企業借債，而政府間轉移支付的“公共池”機制凸顯了地方政府道德風險問題，但也進一步造成地方政府債務規模的膨脹。要求地方政府在做好“六穩”前提下，追求“六保”，這對地方政府的資金使用、資源調配等能力提出考驗。特別是基層政府，財政力量在保證社會基層公共服務支出需求之后，還要求有能力處理突發事件，而面對黑龍江省的人才外流，養老基數增大，社會保障體系的脆弱使得財政支出壓力越來越大。

（二）政府收支不平衡

政府舉借地方債的直接原因是政府收支不對等。當支出大于收入，出現財政赤字，地方政府可以通過上級轉移支付和舉借債務方式實現資金進出平衡。由表2可以得到，近年來黑龍江省地方財政的支出遠大于收入，并且通過分析數據，支出資金主要依賴中央的轉移支付。要解決地方債務過重問題，除了輔助地方政府給予轉移支付，還要地方政府提高自身的財政收入。但《預算法》限制政府借債融資，導致政府融資渠道較少，融資方式不靈活。地方政府在財政收入方面渠道單一、收入較少。支出上，剛性的公共支出遠超地方財政收入，而黑龍江省社會保障支出較大，支出結構的不合理導致收支缺口過大。黑龍江省在養老金的全國發放方面，已經出現虧空。

（三）債務結構不均

地方政府主要通過政府設置的各類融資平臺進行融資。融資平臺的債務主要特點是債務規模大、存續時間長、公益類項目較多。融資平臺的公益項目以基礎建設、社會保障等社會急需公共服務為主。對于黑龍江省來講，下崗失業、地方金融秩序混亂等問題都需要省內投入財政資金幫助解決。而公益性債務回報緩慢、資金回報效率低的特質使得在進行項目投資時發生資金斷流的可能性較高。較為集中的償債時間導致當年還債本息擠占財政收入較大，再加上黑龍江省本身較弱的償債能力使其陷入“借新債還舊債”的收支惡性循環。而宏觀經濟背景下經濟杠桿率較高導致債務違約隱性風險加劇，地方政府未來償本還息壓力進一步加劇。

（四）風險預警機制不健全

地方債務本身缺少有效規范的風險預警機制。截至目前，沒有專門的部門對地方債進行監督管控。一方面，地方債相關信息不透明阻滯了風險預警，隱性債務風險未知，而在考慮建立風險預警機制的時候，涉及因素較多，國內外使用的指標不同，國內建立預警體系缺少參考，也就缺少合適的風險評級體系。另一方面，中央政府對地方債務涉及的立法較少，導致地方政府對待債務信息公開態度也較為消極。法律對地方債務的約束較少也反向導致地方債務規模不可控，風險巨大。從政府信息公開角度看，地方政府對債務的計量與風險評級口徑不統一，信息公開體系不完善，地方債問題得不到警示。

三、對策建議

（一）完善事權財權相適應的分配機制

首先，分散和擴大地方政府在財政稅收方面的自主權，即通過合理評估后分配給地方政府相匹配的稅收管理權限，并對事權的分配進行合理評估。其次，完善地方稅體系，適度增加新的稅種，使已有的地方稅種發揮出潛力助力地方稅收。最后，地方政府在進行收費管理時，通過建設有效規范的收支體系，避免亂收費與過重收費，政府在使用財政資金時通過事前事中事后的使用監督與效率評價，將財政支出項目資金進行有效使用，并通過宏微觀經濟發展規劃，對地區產業發展結構調整、供應鏈延伸和新興產業發展等進行重點支持，嚴格處置偷稅、漏稅企業，樹立良好稅治形象。

（二）鼓勵金融產品創新和債務置換

通過創新金融產品盤活閑置資金，與債務進行靈活置換。使用創新金融產品給地方經濟發展提供支持是一種有效的增加財政收入手段。可以根據現行的經濟金融政策，結合黑龍江省內的債務條件與金融環境，制定相關金融政策，但也要制定相關的約束政策，防止金融風險發生。通過參考其他地區的做法，考慮通過置換政府債務實現債務重組和資產的證券化，需要金融部門根據黑龍江省實際情況，結合財政部門基礎，創新已有金融產品，并對現有的準備金份額合理管理，以增強黑龍江省應對金融波動的能力。而債務置換在一定程度上會延緩地方政府清償債務的集中性約束，使銀行壞賬、不良貸款風險下降，社會資金流動形成良性循環。

（三）提高財政資金運行效率

要使財政運行處于高效率狀態，首先是建立有效財政資金的使用監督機制的要避免使用“借新還舊”“債務置換”等暫時手段壓制風險，就要創新開發資金使用新模式，提高資金使用效率，在資金靈活運轉條件下清償一定規模的存量債務，形成資金使用—風險防控循環的債務償還機制。資金的有效配置需要政府各部門進行配合，對資金的使用預期進行合規計劃和實際使用，進行詳細的用途說明與嚴格的出入庫審查。其次是保持財政運行處于動態的高效率狀態，要求地方政府依據實際情況進行判斷，結合經濟環境、社會環境等進行動態調整。

（四）健全地方債務預警機制

健全地方政府風險預警機制，首先要健全地方信息系統。地方債信息的公布需要政府相關行政規定與國家法律法規相結合，地方政府對自身總債務規模以及債務的具體信息包括規模、種類、償還時間等有詳細了解，可在此基礎上建立跨部門連接網絡。并進一步提出相對應的限制措施，防范地方債務無限制擴大，通過行政法規對地方債務做進一步約束。比如在發行債券時要求具備完整、嚴格的申報制度，以及對發行債券的必要性和具體規模進行核實及量化等前端措施。在債務資金試用期間，建立使用評估制度，對資金的使用進行全過程的監督與責任考核。在債務待償期間，通過地方政府債務預警機制對各種地方債的風險進行評估和考核，并對評估結果進行等級評分。由事前合理性評估系統、資金全程監督系統與債務預警系統相互配合，對地方政府借債進行科學、有效的使用評估，能夠有效降低地方債務風險、緩解地方財政壓力。

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Research on the Problems and Countermeasures of Local Government Debt in Heilongjiang Province

Jia Cunhui

（Harbin University of Commerce， Harbin 150028， China）

Abstract： Local governments urgently need to use funds to ensure the normal provision of government services and promote sustainable economic development in the region. In the economic development of Heilongjiang Province， there are problems such as unequal fiscal powers， imbalanced government revenue and expenditure， uneven debt structure， and inadequate risk warning mechanisms， which have led to a large scale of local debt and high debt risks. In response to the above issues， adjustments need to be made from aspects such as improving the allocation mechanism that matches financial rights and powers， encouraging financial product innovation and debt replacement， improving the efficiency of fiscal fund operation， and improving local debt warning mechanisms.

Key words： local government debt; current situation; problem; countermeasure suggestions

[責任編輯? ?文? ?欣]