洛陽市優化營商環境的現狀、問題及對策

劉清揚

（洛陽職業技術學院，河南 洛陽 471000）

一、研究背景及意義

1.研究背景

2003 年世界銀行發布的《營商環境報告》中首次提出營商環境的概念，自此營商環境指數成為衡量國家和地區經濟發展水平、政策開放程度、企業活躍度等重要經濟活力和政策力度優秀與否的重要指標。2013 年中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議上首次提出“建立法治化營商環境”的觀點。2017 年，習近平總書記強調要“營造穩定公平透明、可預期的營商環境”。自此，優化營商環境成為以習近平同志為核心的黨中央提出的經濟發展新方略，也成為黨的十九大之后“放管服”改革的新目標。隨著一系列促進營商環境發展的頂層設計與政策措施相繼推出，我國的營商環境持續向好。但橫向對比其他國家的數據來看，我國營商環境全球排名與我國世界第二大經濟體的地位不相匹配，與我國在全球經濟發展中發揮更大作用的目標也不匹配，仍然存在較大的提升空間。目前，國內先進地區營商環境改革已經進入 4.0 時代，以個性化服務企業為重點，塑造特色化、差別化的營商環境，如浙江側重轉變政府職能、北京側重科技創新、上海側重擴大開放、廣州提出用“繡花功夫”優化營商環境。就河南省而言，自2018 年以來迭代推進營商環境1.0 至 3.0 改革，2018 年構建了以《河南省優化營商環境三年行動方案（2018—2020 年）》為核心的“1+15+N”政策體系，2020 年印發《河南省營商環境優化提升行動方案（2020 版）》，在全省推進實施營商環境“116”優化提升行動，2021 年施行《河南省優化營商環境條例》、印發了《河南省“十四五”營商環境和社會信用體系發展規劃》，2022 年發布《河南省營商環境優化提升行動方案（2022 版）》等，著力營造具有河南特色、市場主體和人民群眾滿意的一流營商環境，營商環境進入全國全國第一方陣，為錨定“兩個確保”、實施“十大戰略”注入強大動力。近年來，洛陽市認真貫徹落實國家、河南省關于優化營商環境的決策部署，堅持將優化營商環境作為提升副中心城市能級、積蓄城市發展之勢、推動經濟高質量發展的“命門之穴”，對標對表、學習先進，積極尋找洛陽自己的營商環境的特色和突破點，打造更好地服務于本地高質量發展的營商環境，為“建強副中心、形成增長極、重振洛陽輝煌”注入強大動力。

2.研究意義

首先是落實中央、河南省委省政府戰略部署的需要。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強調要打造市場化法治化國際化營商環境，這為全國優化營商環境提供了頂層設計和根本遵循。河南省委省政府高度重視優化營商環境工作，在健全工作領導和推進機制、謀劃“四梁八柱”政策體系、開展“以評促改”等方面積極作為，全省市場主體活躍度得到顯著激發，營商環境持續向好。但中央和河南省委省政府對優化營商環境的部署主要是戰略性、框架性的，大量具體的、個性化的改革推進機制和完善的配套政策體系要靠各地主動探索、大膽創新，這就需要洛陽市加大力度推進營商環境改革。其次是洛陽自身發展的需要。河南省委賦予洛陽“建強副中心、形成增長極，成為引領全省發展的核心引擎”的目標定位，要求洛陽既要加快自身發展，又要發揮好引領和輻射帶動作用，為全省發展提供有力支撐，這就更需要洛陽通過優化營商環境進一步形成競爭優勢。

二、洛陽市營商環境現狀

1.洛陽市基本情況

洛陽市位于河南省西部，是華夏文明的重要發祥地、國務院首批公布的國家歷史文化名城、國家區域性中心城市、中原城市群副中心城市、絲綢之路的東方起點之一、隋唐大運河的中心。現轄7 縣7 區，2 個國家級開發區、2 個省級開發區，18 個省級產業集聚區。總面積1.52 萬平方公里，中心城區面積2274 平方公里，全市常住人口706.9 萬人，其中城鎮人口465.7 萬人、城鎮化率65.88%。“十三五”期間，全市經濟總量先后突破4000 億元、5000 億元大關，2022 年達到5675.2 億元、同比增長4.19%，主要經濟指標增速持續高于全國全省平均水平、穩居全省第一方陣。

2.洛陽市優化營商環境舉措

洛陽市從宏觀到微觀、從頂層設計到細化落地，以深入開展“萬人助萬企”活動為抓手，持續深化“放管服效”改革，切實提升體制機制改革水平、政務服務改革創新能力、市場服務便利化水平、法治服務保障水平，著力打造全國一流、全省領先的市場化法治化國際化營商環境，讓洛陽成為各類市場主體投資興業的沃土。

（1）強化組織領導，體制機制不斷完善

一是健全決策機制。洛陽市建立了市級領導組織架構，成立了書記任組長、市長任第一副組長的洛陽市優化營商環境工作小組，對政策出臺親自把關、對重點問題親自協調，帶領各個部門聚焦營商環境痛點難點堵點開展集體攻關。同時，根據市領導人員變化，及時調整市領導分包營商環境重點領域，高位協調解決營商環境工作中的重大問題。二是完善政策體系。洛陽市先后制定實施了《洛陽市領導分包營商環境重點領域專項方案》《洛陽市優化營商環境三年行動方案》《洛陽市進一步優化營商環境更好服務市場主體的若干措施》《洛陽市營商環境優化提升專項行動方案》等政策文件，為全市優化營商環境工作開展提供政策遵循。三是建立監督機制。洛陽市面向全社會公開選聘營商環境特邀監督員，充分發揮社會各界監督作用，對全市營商環境工作開展監督，維護市場主體合法權益。同時健全完善月例會、季督查、年考評、適時通報工作機制，細化優化營商環境問題清單、措施清單、責任清單“三張清單”，壓實責任，確保各項改革落實落地。

（2）強化改革創新，打造高效便捷的政務環境

一是持續深化“一網通辦”改革。洛陽市積極推進“一網通”建設，市級“最多跑一次”“一次都不跑”事項占比分別達到97%和93.6%。政務服務事項審批承諾時限比法定時限提速61%，審批材料壓減30%以上。開設了市民之家24 小時自助服務區，2100 余項政務服務事項可“自助辦”。在全國率先推行“多證集成、一照通行”改革，有效破解企業準入不準營難題。二是大幅精簡工程建設項目審批。洛陽市全面推廣工程建設項目審批管理系統，已有2000 多個工程建設項目通過該系統進行線上審批。同時，實行“技審分離、技術先行”，再造審批流程，將審批時限壓減至“最長49 個工作日”。三是不斷優化不動產登記服務。洛陽市設立綜合受理窗口，實現房產交易備案、稅費繳納和不動產登記等事項“一窗辦理”，并可根據需要聯動辦理水、電、氣、暖過戶手續，實現“一站式”服務。四是進一步提升辦稅效率。洛陽市實行綜合申報服務，將原財產行為稅10 個稅種申報，統一并入一個入口，實現“一張報表、一次申報、一次繳款、一張憑證”，實際填報表單數量由35 張減少為11 張，納稅次數由6 次降到3 次，達到全國最優水平。

（3）強化市場主體保護，營造公正有序的市場環境

一是洛陽市嚴格落實負面清單制度。在國家市場準入負面清單之外，洛陽市不得另行制定市場準入負面清單，對所有市場主體平等對待，確保一視同仁、公平競爭。二是全力提升公共服務保障。洛陽市持續提升用水用氣服務，對標全國先進，用水在全省率先推出“三零兩減一增”（“零費用、零跑腿、零資料；減環節、減時限；增渠道”）服務新舉措，用氣推出“五零”（“零費用、零跑腿、零資料、零等待、零壓力”）服務，時限全部壓縮至1 個環節、1 個工作日辦結，居全省前列。國網洛陽供電公司上線“云辦電”平臺，打造“美團”式辦電新體驗，低壓無配套工程項目全流程辦理不超過2 個工作日，有配套工程項目不超過5 個工作日，小微企業辦電全流程不超過15 個工作日。“水氣電暖信”實現“一次告知、一表申請、一次提交、一窗受理、一站辦理、一網通辦”。三是持續減輕企業負擔。洛陽市企業繳納職工基本醫療保險繳費費率由7.5%降低到6.5%（含生育保險0.5%），達到全省最低水平。通過稅收大數據篩選受惠企業，開展“清單式”服務，精準推送稅收政策和優惠數據，確保減稅降費政策紅利落實到位，2022 年累計為企業減負超過144.9 億元。

（4）強化公平公正，塑造嚴格規范的法治環境

一是統籌推進全面依法治市和法治政府建設。洛陽市出臺了《洛陽市法治工作重要決定和方案備案辦法》《加快洛陽副中心城市建設打造法治化營商環境若干措施》《關于清理歧視性和不公平市場待遇政策措施的通知》等一系列制度措施，從立法、執法、司法、守法、普法等方面協同發力，統籌推進法治化營商環境建設。二是全面落實“雙隨機、一公開”監管和信用風險分類監管。洛陽市“雙隨機、一公開”監管實現事項覆蓋率和部門覆蓋率“兩個100%”，建立了全市“高風險、中高風險、中風險、中低風險”4 個信用風險分類檢查對象庫，高風險企業發現問題率高于普通“雙隨機、一公開”抽查發現問題率10個百分點左右，提高了監管效能。三是實施包容審慎監管。洛陽市建立了輕微違法行為免處罰和一般違法行為從輕減輕處罰制度，梳理公布了全市行政執法不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予實施行政強制“四張清單”，獲得了企業一致好評。五是加強知識產權保護。洛陽市不斷加強國家知識產權運營服務體系建設重點城市建設，知識產權多元化糾紛解決機制進一步完善。洛陽市中級人民法院在全省率先建成“24 小時自助法院”不斷提升“互聯網+訴訟服務”，被最高法院授予“全國法院一站式多元解紛和訴訟服務體系建設先進單位”榮譽稱號。

三、洛陽市優化營商環境存在的問題

1.改革創新意識有待進一步加強

《優化營商環境條例》鼓勵和支持各地積極探索原創性、差異化的優化營商環境具體措施。但洛陽市在優化營商環境工作中所制定和出臺的制度措施，有些是比照國家、省里現有的規定適當細化，切合洛陽本地實際的原創性、差異化措施不足，跟發達地區、城市相比，缺少開拓創新的精神和大膽改革的魄力，在為市場主體服務中做到了“法無授權即禁止”，但“法無禁止皆可為”的思想還沒有形成，阻礙了全市營商環境的進一步優化。另外，洛陽市出臺政策的過程中個別部門缺乏擔當和創新意識，“慣性思維”“閉門造車”依然存在，聽取市場主體的意見不夠，“雷池越不得、奶酪動不得”觀念，在個別部門領導中根深蒂固，造成有的涉企政策出臺后不接地氣、實用性不強等問題。

2.政務服務有待進一步提升

一是政府職能轉變不到位。洛陽是我國重要的老工業基地，接受工業化洗禮比其他地區要早，但受長期計劃經濟體制機制影響，計劃經濟思維、行政思維根深蒂固。進入新發展階段，要大力發展創新型經濟、民營經濟，實現經濟高質量發展，相對落后的行政管理理念和體制機制就成為了突出障礙。二是政務服務改革深化不到位。洛陽市政務服務“只進一次門”還未完全實現，服務窗口人員一次性告知義務履行不到位，政策解讀不到位，企業辦事多次跑、來回跑等現象時有發生，“辦事難”問題仍然不同程度存在。三是政府部門之間的協作力度不夠。洛陽市在用各類系統共計348 個，由于部門間有些數據沒有共享，一定程度上存在“各局顧各局，各部門顧各部門，同樣的數據資料重復向多個部門上報”現象，嚴重影響了審批效率和線上服務水平。

3.市場環境有待進一步優化

首先，受國內外多重復雜因素的影響，企業普遍面臨資金緊張、流動資金匱乏，既有貸款困難問題，如貸款手續煩瑣、貸款額度低、抵押貸款方式單一等，又有融資困難問題，如融資門檻高、融資貴等，還存在許多隱形門檻，比如被要求買保險、拉存款等違規現象。其次，市場競爭激烈，但洛陽區域化人才構架層次不清，招聘合適的技術人員比較困難，企業仍存在招工難、用工難、留人難等問題，導致經營困難。最后，市場秩序還需正本清源。資源豐富的大企業、國有企業的不公平競爭、行業壟斷等侵害市場秩序、其他企業權益的現象仍然存在。個別政府部門和基層組織拖欠企業貨款多年不支付，個別國有企業墊資建設項目，通過轉包分包將墊資壓力轉嫁給民營企業，到期不支付，形成“隱形拖欠鏈”，個別部門在招投標或政府采購時，設置過高要求，阻礙小微企業參與。

4.監管執法有待進一步規范

一是監管不夠科學、監管標準不夠嚴謹。洛陽市一定程度上存在監管執法頻次較多、監管執法精細化不夠等問題，行政執法有時簡單粗暴、“一刀切”，執法人員素質參差不齊，頻繁執法影響企業正常經營，傷害企業在洛陽投資熱情。二是“互聯網+監管”未全面落實。洛陽市較早實行“雙隨機、一公開”監管，但目前我們已經進入“集中式、電子化”的政務服務新階段，監管模式也需要進行相應的調整，洛陽市監管行為數據成功匯聚至國家“互聯網+監管”系統占比還比較低。三是一般監管和重點監管混為一談，有時存在“以罰代管”現象。特別是在環境保護、安全生產、食品衛生等領域檢查過多，執法人員“進廠即開單，開單必處罰”現象依然存在，執法檢查存在執法不公、隨意性、選擇性等問題。

四、洛陽市優化營商環境的策略

1.更大力度推動改革創新

一是解放思想轉變理念。洛陽市要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以觀念創新開創發展新局，通過思想觀念大解放推動改革發展大突破，善于跳出洛陽看洛陽、跳出洛陽謀劃洛陽，全力推動思想破冰、發展突圍。應深入分析發達地區營商環境為什么好、發展為什么快，深刻反思洛陽的營商環境為什么不好，發展為什么慢，進一步強化責任擔當和創新意識，營造比學趕超的良好氛圍。二是樹立全市“一盤棋”思想。洛陽市應健全完善協同聯動機制，徹底打破各部門行政壁壘、條塊分割，重構服務流程，整合各部門政務信息系統，推進政務數據跨地區、跨部門、跨層級開放、共享，深度整合涉企高頻服務事項，減少材料提交，讓“百姓少跑腿、信息多跑路”。三是發揮河南自貿區洛陽片區的先行先試作用。洛陽市應本著能復制皆復制的原則，推廣自貿區改革試點經驗，鼓勵各縣區創造性開展工作，發揮基層的首創精神，激發各地在某些領域進行首創式改革，實現在某些領域營商環境改革全國領跑。

2.更大力度構建“公共服務型政府”

一是繼續深化“放管服效”改革。洛陽市應進一步加大簡政放權力度，積極承接好省直部門下放各項權限，確保各項權限接得穩、落得實、用得好；同時做好權力下放的后續工作，堅持權力下放與業務能力提升同步，從法律法規、業務流程、操作技能等方面對基層加強業務培訓。進一步深化商事制度改革，認真落實市場準入負面清單管理制度，深化“證照分離”“多規合一”改革，全面清理涉及行政審批的各類認證、評估、審圖、檢測等中介服務。二是進一步完善新型監管機制。洛陽市應積極探索推行非現場監管、非接觸執法，提升智能化、精準化監管水平，提高“互聯網+監管”數據共享率和覆蓋率，力爭盡快達到100%。針對新技術新業態新模式，加強包容審慎監管，研究制定過渡性監管規則和措施，實施有利于公平競爭的監管模式。三是繼續提升政務服務便利化水平。洛陽市應進一步提升政務服務能力，“互聯網+政務服務”的廣度和深度逐步擴展，在線政務服務力爭實現“7×24 小時不打烊”，提高“一次都不跑”審批事項覆蓋率；加大力度打通政務部門信息壁壘，整合歸集有效數據，推動數據開發共享服務，不斷提升政務服務便利度和效率；優化拓展“一件事一次辦”，政府部門應梳理并發布洛陽市政務服務“一件事一次辦”事項清單，盡快實現高頻政務服務事項實現“一件事一次辦”全覆蓋。

3.更大維度注重法治支撐

一是加強法律法規的“立改廢釋”。洛陽市應大膽探索開展“小切口”立法，實現立法工作的提質增效，充分收集洛陽在優化營商環境工作中存在的問題，聚焦市場主體面臨的市場準入難、不公平競爭、經營困難等問題，有針對性的選擇突破口進行立法。二是加大服務型行政執法推廣執行力度。洛陽市應持續健全完善涉企輕微違法行為“不予處罰”和一般違法行為“從輕處罰”“減輕處罰”“不予實施行政強制”清單，切實保護市場主體合法權益，釋放和激發企業活力為企業創造更寬松的營商環境。三是加大知識產權保護力度。洛陽市應完善知識產權民事、刑事、行政案件審判“三合一”模式，開展知識產權保護專項行動，構建知識產權糾紛快速解決機制，加強知識產權區域聯合執法，高水平建設國家知識產權運營服務體系重點城市。

4.更加突出市場主體保護和服務

一是加強信用體系建設。洛陽市政府部門應嚴格兌現招商引資中的政府承諾，清欠民營企業賬款，以政府、國企誠信帶動社會誠信；升級信用平臺建設，健全“政府承諾+社會監督+失信問責”機制，完善聯合守信激勵和失信懲戒機制，探索以信用為基礎的分級分類監管，對誠信企業和個人給予“綠色通道”“減少檢查”等激勵措施，對失信企業和個人依法依規進行限制、禁止或懲戒。二是精準施策提升金融服務。推進金融領域“最多跑一次”改革，重構優化業務流程，提高服務效率，融合拓展線上線下多種方式，完善智慧金融服務共享平臺功能，整合信用信息、需求信息和金融產品服務信息，實現銀企精準對接，解決“融資慢”。加大項目篩選和推介力度，充分發揮產業投資基金、制造業高質量發展基金帶動作用；落實好支小再貸款等政策，提高中小微企業貸款可獲性，解決“融資難”。規范銀行及融資擔保機構服務收費行為，禁止巧立名目、變相收費，嚴禁發放貸款時附加不合理條件、收取承諾費資金管理費等增加借款人負擔，解決“融資貴”。三是持續深化招才引智服務。洛陽市應加大招才引智力度，實施更有力有效的人才政策，探索實施企業高端人才個人所得稅獎勵政策，打造引才育才聚才留才良好環境。

5.更加務實構建親清政商關系

一是圍繞政商關系轉作風、建機制。洛陽市應認真落實習近平總書記關于構建親清政商關系的重要論述和中央、河南省部署要求，既要清而不疏，強化各級“店小二”理念，及時了解和掌握企業動向、訴求和困難，開展精細化服務，列出清單、做好臺賬、強化督辦，解決企業難題；又要嚴格執行政商交往規范，守好紅線和底線，解決“親而不清亂作為”“清而不親不作為”問題，做到對企業有求必應、無事不擾。二是完善營商環境制度。洛陽市應發揮洛陽市優化營商環境工作領導小組統籌協調作用，建立定期會議制度、匯報制度，利用好營商環境觀察員，完善問題交辦督辦、反饋及問責機制，實現精準把控。三是加強政府與市場主體的雙向溝通。洛陽市應搭建政府與市場主體的溝通和反饋渠道，構建親清政商關系。政策出臺前，充分征求不同行業、不同規模、不同地區市場主體的意見；政策出臺后，設置一定時限的過渡期；政策實施過程中，委托第三方機構不定期對政策落實情況進行摸底，從而更好地為市場主體服務。