城投企業實施全面預算管理存在的問題及優化對策

王麗萍／文

凡事預則立，不預則廢，全面預算管理在現代企業經營管理中發揮著至關重要的作用，為企業的經營發展提供了方向。當前，城投企業面臨著市場化轉型，傳統的預算管理模式和制度已經難以適應現代社會的發展，全面預算管理對企業發展的重要性日益凸顯。但是在企業經營過程中，全面預算管理存在各種問題，導致企業不能達到預期目標。基于此，文章首先闡述城投企業全面預算管理的意義，分析其對長期戰略目標的實現、資源配置以及風險控制的重要性，再從全面預算管理存在的認識不足、無獨立的預算管理機構、預算編制較為簡單化、目標設立無可靠依據、與績效考核相脫離等問題出發，提出全面預算管理的優化對策，以期為城投企業全面預算管理提供參考。

城投企業 全面預算管理 優化對策

城投企業實施全面預算管理的意義

城投企業自成立以來，在城鎮化建設中發揮著重要的作用，隨著市場化的推進，城投企業為更好地適應內外部環境，謀求自身經濟增長，必將實行全面預算管理，從而優化資源配置、減少資源浪費，加強風險防范、績效管理等，實現企業發展戰略目標。

助力企業長期戰略目標的實現

隨著城投企業的市場化，全面預算管理對企業經營的作用愈發突出，它以企業長期戰略目標為出發點，為集團各下屬公司及相關部門制定相關發展目標和相關行為標準，促進企業將戰略目標和經營計劃融入企業生產經營的方方面面，將企業戰略目標予以量化，增強各方凝聚力，明確各方職責與具體工作方向，進而提升企業運行效率。通過開展全面預算管理，緊密結合戰略目標與業務規劃，助力城投企業市場化轉型，實現長期發展戰略目標。

優化資源配置，減少資源浪費

企業的資源是有限的，相較于傳統預算管理模式，全面預算管理涉及企業業務預算、資本預算、財務預算以及籌資預算等方方面面，通過全面預算管理，協調企業長短期利益，制訂具體行動方案，優化資源利用效率，盡可能實現企業資源的最優效用［1］。城投企業在市場化進程中，要優化資產結構和投資方向，加強內部精細化管理，去杠桿、降成本，健全內部管理制度，對各類資產進行科學運作，確保相關資源得到高效利用。

加強風險防范、績效管理

企業在經營過程中面臨各種各樣的風險，通過全面預算管理的事前計劃、事中控制和事后總結、考核，能對全過程風險進行梳理，明確企業運行過程中的各個風險點，建立有效的約束機制，實現企業責、權、利三者的統一，形成企業經營全面的風險防范體系［2］。同時，通過實施全面預算管理，將全年目標分解，協調各下屬公司、部門有效溝通，加強各部門的團結協作，采取相應的激勵措施，促使達成企業年度目標。

城投企業全面預算管理存在的問題

對全面預算管理的認識不足

全面預算管理是一項系統工程，為使全面預算管理效果達到預期，須打破傳統預算管理模式的束縛，全面落實預算管理，其主要體現在全員參與、全面覆蓋各項業務范圍、全過程管理三個方面［3］。

全員參與

預算管理不只是財務人員的重點工作內容，只依靠財務部門全權負責編制與匯總預算，就會導致對企業發展戰略的把控具有片面性。預算管理需要各個部門、各個層級人員參與到預算的編制及實施過程中，群策群力才能做到盡量準確。

全面覆蓋各項業務范圍

2.1 東、西坡捕食線蟲真菌分布的整體差異 本研究從500份土樣中共分離和鑒定出2屬15種120株捕食線蟲真菌，其中東坡共檢出2屬12種46株，西坡共檢出2屬13種74株。見表1。西坡的物種豐富度和檢出率均高于東坡。見圖1。

企業業務涉及采購、生產、銷售、投融資、財務等各項環節，每個環節都囊括了人、財、物的各個方面，全面預算管理不是單一環節的管理，需要落實到各項業務范圍中。

全過程管理

城投企業面臨著轉型的困境，各項工作千頭萬緒，專業人員較為缺乏，市場化轉型難度較大。對預算的管理涉及經濟活動的全過程，即事前預測、事中監督、事后考核評價。但是在預算管理的實際推行過程中，缺乏前瞻性，更缺乏全面性。目前，城投企業在預算管理的事前預測環節往往會有較多部門和人員的參與，但是預算執行過程中的監督、偏差分析及事后的考核評價較為缺乏。

無獨立的預算管理機構

城投企業一般經營多元化，偏集團化管理，不同于一般國有企業和公益性組織，它肩負市場和行政的雙重角色，但市場意識較為缺乏，上級部門對企業的考核也主要在政績方面。城投企業一般通過設立下屬公司進行多元化經營，主要承擔城市建設方面的工作。其預算管理一般由財務部門負責，但是財務管理制度零散，一般按照國資委的相關管理制度制定企業管理制度，因而較難通過財務分析提升企業經營水平。各下屬公司管理也參照集團的規定，并未設立符合自身實際的財務管理制度和獨立的預算管理機構，進而造成獨立性缺乏，監督職能被削弱，難以針對性地落實上級目標。

預算編制較為簡單，對指標完成情況缺乏控制

在全面預算編制過程中，一般由財務部門下發財務模板，由各個業務部門及下屬公司填制預算，預算較為簡單、粗糙，或者采用增量預算法，未充分聽取執行層意見，導致預算不具備可操作性。全面預算管理是一項系統性的管理活動，需要各個部門、各個層級人員參與編制并充分考慮企業發展戰略方向，而不能僅做較為粗略的估計，這樣的預算編制缺乏依據。

預算目標設立無可靠依據

預算目標的設立一般以企業短期目標為依據，并未結合企業戰略規劃。戰略規劃是企業實施全面預算管理的重要依據，近年來，城投企業發展多元化，制定明確的發展戰略已成為企業經營的重點任務。對城投企業而言，戰略目標未能明確主要是由于下屬公司業務戰略相互交叉，并且與預算相脫離，進而影響了戰略目標的實現。

預算執行、控制不嚴格，預算下發后預算調整不力

目前，很多城投企業在預算執行過程中較為隨意，預算的執行與預算的下發相脫離，并未進行嚴格控制，也未按照對預算執行情況的差異分析、反饋，對存在的偏差進行及時調整。同時，預算下發后，即便外部環境發生較大變化，一般也不會對預算目標進行調整，這就導致預算無法進行，與目標差距較大。還有部分企業預算調整過于隨意，也不利于預算的執行與控制。

與績效考核相脫離

城投企業的管理方式和體系具有較明顯的政府色彩，業務較為特殊，往往績效考核與全面預算管理相脫離，更多關注資金使用的規范性、國有資產的流失、國有資產的保值與增值、社會效益等方面，對運營效益缺乏關注。預算考核是預算管理最終環節，城投企業在預算管理過程中強調上下級之間的垂直命令與控制，缺乏對預算實施過程的管控，未能建立科學的考核機制，獎懲制度不完善，更多地注重預算結果，而忽視了預算編制與執行質量。

另外，過于強調個人業績，沒有綜合考評企業與部門業績完成情況，導致員工的工作積極性難以得到充分的調動。

城投企業全面預算管理的優化策略

增強企業內部全員全面預算管理意識

在全面預算管理的實施過程中，應開展針對全面預算管理的思維培訓，不能局限于企業財務部門，還要涉及企業各級領導、各職能部門負責人、下屬公司領導班子等中高層管理人員，提升企業管理層、決策層對全面預算管理的重視程度，并帶頭組織預算編制、執行、考核，加深業務部門對全面預算管理的理解，不能將其歸為財務部門的獨角戲。全員積極參與是全面預算管理工作有序開展的基礎，缺乏先進理念的支撐，就會影響全面預算管理工作的效果。

城投企業在市場化轉型過程中，要明確自身定位，確定企業長期發展的戰略目標，可采取一定措施加深業務部門對全面預算管理的認識，充分調動各個部門的積極性，倡導員工主動參與全面預算管理，鼓勵員工提出個人想法和建議。同時，管理人員要樹立科學的全面預算管理觀，起到模范帶頭作用。

另外，可以挑選部分下屬公司作為試點進行推廣落實，為全企業推行全面預算管理制度積攢經驗，促使全面預算管理為企業戰略目標的實現提供有力保障。

建立預算管理組織機構

在企業的經營管理中，應充分認識到建立預算管理組織機構的重要性。城投企業普遍具有經營范圍廣的特點，下屬公司較多，城投企業首先應站在集團高度，建立符合集團經營發展的全面預算管理委員會，確定內部全面預算管理決策機構，并給予其相關工作管理的權利。

其次，明確全面預算管理委員會的職能。一般情況下，全面預算管理委員會由企業負責人擔任主任，總會計師擔任副主任，由財務部門負責人和業務部門負責人共同組成。這有助于全面預算管理的觸角深入企業的各個角落，保證全面預算管理的落地實施。其職能主要包括：一是制定完善的全面預算管理制度，組織編制預算管理方案；二是根據企業戰略目標，確定年度經營目標，制訂年度預算編制方案；三是下達全面預算管理及編制方案，協調解決預算執行過程中的重大問題；四是對最終方案進行審議、調整，并進行綜合評定；五是對全面預算執行情況進行考核，制訂獎懲方案等其他事宜。

最后，明確企業內部各個部門在全面預算管理執行過程中的具體責任，將各項業務均納入預算中。對企業各下屬公司而言，應嚴格落實全面預算的內容，保證自身的預算管理體制與集團相統一。

制訂科學的預算編制方案

全面預算編制首先要確定預算的目標。城投企業在預算編制中，要根據實際經營情況，考慮企業的發展戰略目標，將企業戰略目標與預算目標相結合，并根據企業規模、生產能力、外部環境、內部資源等因素加以綜合確定。在預算編制過程中，做好準備工作，保證編制質量，使預算報表設計和部門分工合理化，秉持編制依據合理、內容全面、方法科學、程序規范、分級編制、逐級匯總的原則［4］，必要時應及時調整編制方案，保證預算編制結果的全面性、科學性及專業性。

在編制預算時，首先收集相關數據資料，根據當年預算完成情況，分析偏差，查找原因，尋求解決問題的途徑；其次，制定年度目標，厘清政企關系，明確各個公司年度目標并進行分解；最后，制訂詳細的行動計劃，列出所需人、財、物，確保年度目標的順利實現。

加強全面預算管理的執行與控制

預算編制是全面預算管理的首要環節，對其實施與執行過程的控制是關鍵。全面預算管理以戰略目標為基礎，通過將目標進行分解，自下而上地編制預算、匯總預算，由上級領導部門審核，最終形成目標任務書，然后下達任務。在城投企業經營中，雖然其具有獨立的法人地位，但是其經營決策受地方政府影響較大，需要配合政府部門工作安排，導致其經營定位不明確，經營涉及行業多、范圍廣，并且專業性管理較為欠缺，多以合營、聯營等方式參與到相關業務的經營中。因此，在預算執行過程中，要加強預算的執行與控制，根據執行情況及經營環境的變化，必要時滾動調整經營目標。

例如，在執行過程中，首先確定年度目標，然后進行季度和月度分解，并具體落實到各個部門及不同的員工崗位上。在目標分解時，不能簡單地進行季度或者月度平均分配，而應考慮經營周期及經營特點。其中，重點工作項目不能調整，應跟蹤每月完成情況，有針對性地控制季度預算執行情況，對于每個階段都要嚴格管控，促使最終目標的達成。

對預算執行情況進行分析并提出管理建議

在企業日常經營過程中，必須嚴格按照預算執行，促使各項經營活動圓滿完成。在預算執行過程中，除了對預算的執行進行嚴格把控外，還須對其月度、季度預算執行情況進行分析，找出偏差及其原因，并提出科學的管理建議，為企業戰略目標的落實提供有力的支撐。

建立完善的預算考核評價體系

預算是特定時間段的具體行動計劃，一般以數量和金額的形式表達。目前，大多數企業以基本工資加績效工資的形式計算員工工資，績效工資根據員工當月的表現分配比例計算。為實現全面預算的落地生根，讓員工積極主動參與到預算管理中，績效工資發揮著至關重要的作用。但是行政事業單位、國企工資的設定往往由上級相關部門指定，缺乏對相關硬性指標的考核。要想真正落實全面預算管理，還需要上級主管部門的支持。預算是基礎，對企業戰略規劃的實施至關重要。

因此，為保障全面預算的落實，應使計劃看得見、摸得著，將預算進行細化，以行動為準繩，將目標具體化，引入績效考核，解決員工動力不足的問題。根據預算制定KPI指標，進行績效考核，充分調動員工積極性。城投企業應根據行業特性及下屬公司經營的實際情況，針對性地制定預算考核機制，保障考核公開公正，將考核結果與員工自身利益相結合，通過積極引導促使全員認真對待預算管理工作。

隨著國有企業改革不斷深入，城投企業的轉型發展是必然趨勢。在改革過程中，難免會遇到很多的問題，城投企業應借助現有的資源優勢以及在經營過程中積累的經驗，明確發展戰略目標，完善管理體系建設，優化全面預算管理環境，增強全面預算管理意識，完善全面預算落實和執行反饋考核制度，從而在促進城投企業全面預算執行質量穩步提升的基礎上，為企業長期可持續發展戰略目標的順利實現保駕護航。