排污許可制改革及實施進展

鄭潤錨

（廣東環境保護工程職業學院，廣東 廣州 510000）

引言

現階段，我國生態文明建設力度不斷加大，人們的環保意識也在不斷增強，在此背景下，我們要不斷深化現代環境治理體系，而全面實行排污許可制是實現這一目標的重要舉措。我國高度重視排污許可制，自2016年以來，排污許可制度改革取得了顯著進展，但在改革過程中仍然存在各項環境管理制度銜接不充分、排污許可證質量不高、排污單位主體責任尚未落實、排污許可制度實施保障能力不足等問題。本文在此背景下，探討了排污許可制改革及實施的進展，為深化排污許可制度提供支撐。

1 排污許可制實施概述

排污許可制是一項基礎性的環境管理制度，是依照國家以及地方頒布的法律法規對企事業單位排污行為進行規范。由環境保護部門依法發放排污許可證，并且承擔監管實施排污許可制的責任。黨中央、國務院高度重視以及全面深化生態文明建設，由此推出了排污許可制度，在黨的十九屆四中、五中全會等重要會議上，對排污許可制進行了相關研究，并且構建了以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。通過開展排污許可制改革，可以在企業事業單位和其他生產經營者的生產排污過程中（如圖1所示），明確排污單位的主體責任，從而有利于加大相關部門對污染的管理力度，提高環境治理水平，并推動全社會的綠色發展，也是促進人與自然環境協調發展的重要措施之一。

圖1 固定污染源廢氣排放口

2 排污許可制改革實施的進展

2016年11月，國務院全面啟動排污許可制度改革。2018年1月，原環境保護部印發《排污許可管理辦法（試行）》，對排污許可的相關內容作出具體規定，具體內容主要是關于排污許可證的申請、核發、執行、監管等工作，均作出了明確的要求。同時，還明確了相關主體單位的責任，包括核發環保部門、排污單位和第三方機構的法律責任，從而推動了排污許可制的改革進程。

2018年6月，《中共中央 國務院 關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中，再次提出要繼續加強實施排污許可制的相關意見，針對固定污染源，要實施全過程管理，并且要與多污染物進行協同控制。在核發排污許可證的過程中，相關部門要充分考慮不同行業、地區、時限等相關要求，明確以及落實相關企業的治污責任，加強證后的監管力度，加大對違法違規企業的處罰力度，建立以排污許可證制度為核心的固定源環境管理核心制度，全面實現“一證式”管理。全國各級生態環境部門多方聯動、多措并舉，切實做到“核發一個行業、清理一個行業、規范一個行業、達標一個行業”。

經相關數據統計，2020年9月固定污染源排污許可已經實現了全覆蓋目標，并且為了鞏固工作成效，相關部門于2020年11-12月開展了排污許可全覆蓋質量“回頭看”活動，進一步鞏固了排污許可全覆蓋工作成效。

2020年12月，生態環境部印發《關于構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系實施方案》，圍繞排污許可工作，提出相關試點工作任務，通過部分地區先行開展試點，加快推進排污許可制，并且構建以此為核心的固定污染源監管制度體系，進而推動排污許可制的全面實施。

2021年1月，國務院頒布《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》），對排污許可制進行了進一步的規定，明確了排污許可制的具體管理范圍和管理類別，并針對排污許可制的申請與審批做出了具體規定，要求在具體實施過程中要做到嚴格監督檢查，不斷強化法律責任?！稐l例》頒布實施的重要意義在于一方面能夠實現環境治理體系的構建，另一方面能夠推動環境治理能力的現代化水平。同時，排污許可制的實施，有利于促進企事業單位治污主體責任的有效落實，使其能夠做到依法治污、科學治污、精準治污，為“十四五”期間生態環境保護工作起好步、開好局提供了堅實的制度保障。

現階段，我國排污許可制改革的進展在多方面努力下已初見成效，具體包括全國統一信息平臺的建立推動了固定污染源排污許可信息化管理工作的有序展開，固定污染源排污許可實現全覆蓋，構建了較為完善的排污許可技術規范體系以及各項固定污染源監管制度。排污許可制度體系的基本建成，使排污許可制的核心地位得到確立[1]。

3 排污許可制改革過程中存在的問題

3.1 排污許可制與相關環境管理制度未能有效銜接

環評、總量、監測、執法、驗收、環境統計等制度與排污許可制之間尚未實現真正有效地銜接，不同制度的管理要求、適用技術規范體系存在差異，導致部分制度之間存在功能重疊、銜接不明等問題，使實施工作難以暢通開展[2]。例如，排污許可和環境影響評價在審批內容、標準方面存在高度重合，兩項制度在功能發揮上相互重疊，因而增加了制度成本，影響了制度的運行效率，所以難以形成制度合力、發揮聯動效力。在污染物排放量方面，排污許可證中僅對部分排放口、部分污染因子的許可排放量進行了控制，而未進行全量控制，且由于各制度之間的核算口徑不一致，許可排放量無法與環境影響評價、環境統計等污染物排放量實現統一。另外，總量控制與環境容量之間缺乏有效融合，而且以排污許可制為核心的固定污染源總量控制體系尚未建立。

3.2 排污許可工作質量有待提升

排污許可證存在質量問題會制約排污單位的生產經營活動，因而無法有效實施證后監管，導致違法責任主體不清晰。排污許可工作質量不高的原因主要包括以下幾方面：一是排污許可的專業性強、內容多，對工作人員的要求較高。排污許可證涉及的內容主要有排污單位的基本信息、污染物及污染治理設施、許可排放限值、自行監測、環境管理臺賬等內容。目前生態環境部已制定并發布了多個技術規范，但是不同排污許可的技術規范以及標準不盡相同，對企業、填報人員、審核人員各方面能力的要求較高。二是基層人員的能力素質難以滿足排污許可工作的要求。針對排污許可的技術規范以及要求，基層工作人員難以完全掌握，因而對排污許可的審批進度及核發質量產生了不利影響。三是第三方機構水平參差不齊。目前對排污許可填報及評估的企業或者技術機構沒有資質要求，市場魚龍混雜，難以保障排污許可填報質量，因而影響排污許可工作的順利開展。

3.3 排污單位主體責任尚未落實

部分排污單位對排污許可管理制度在思想上認識不足，重申領、輕落實，主體責任意識不強，按證排污、自證守法意識有待提升。另外，運行和維護污染防治設施、污染物排放控制工作、信息公開等工作也不能嚴格按照規定執行。排污單位的環境管理能力不足，大量中小微企業的環境管理人員力量、技術水平、業務能力與排污許可要求的精細化管理不匹配，難以保證自行填報數據的完整性、規范性和真實性。

排污許可制的監督管理工作還缺少統一的監管標準，這主要是因為排污許可制的技術性較強，而且排污許可證涉及的信息比較廣泛，這樣就導致執法監督標準不一致，從而阻礙了執法監督工作的有效開展。

3.4 排污許可制度實施的保障能力不足

排污許可執法檢查對于環境執法人員而言是一項新任務，而且具有較強的專業性，而環境執法人員能力不足，難以掌握排污許可證后監管的要點，有時無法準確判斷違反排污許可證規定的違法行為。基層執法部門在排污許可證后監管執法方面的職責分工、工作要求等方面缺乏管理規范，仍然存在責任分工不明晰、監管機制不健全等問題，部分地區未將執行報告和監督檢查納入“雙隨機、一公開”的監管范圍，而且未建立完善的排污許可證后監管體系，因而難以發揮排污許可制管理的效能。另外，環境數據信息未實現統一共享。各行業、各領域的環境數據信息未實現互聯互通，因而無法為實現排污許可“一證式”管理提供有力的基礎支撐[3]。

4 建議

4.1 加快推進排污許可制與相關環境管理制度的銜接與融合

為了推動各項固定污染源環境管理制度的銜接融合，需要從頂層設計出發，實現高效銜接，促進排污許可“一證式”管理的全面落實。排污許可制度應與各環境制度進行有效銜接，主要包括環境影響評價制度、環境監測制度、環境標準制度、環境稅制度等，健全環境管理制度體系，并且能夠保證該體系運行順暢。同時，要明確排污許可與環評的功能定位，避免重復評價，并建立健全相關技術規范和標準體系，從而推動排污許可與環評在評價對象、管理內容、管理要求等方面的深度融合。另外相關部門還應統一固定污染源源強的核算口徑，從而推動排污許可、總量、環境統計、排污權交易等各項制度所涉及的固定污染源排放數據的真正統一，并建立以排污許可制度為核心的固定源總量控制制度。

4.2 建立健全技術規范體系

建立健全技術規范體系，有利于為排污許可制的實施提供重要保障。排污許可制技術規范體系的完善，還需要由各個編制單位、排污單位以及行業協會參與到技術規范編制過程中，具體包括排污許可證申請與核發技術規范、污染防治可行技術指南、排污許可證執行報告技術規范等。與此同時，相關部門還需要對行業重點污染物允許排量的核算方法給出相應規定，并不斷優化排污許可技術規范體系，從而有利于規范環境管理，減輕排污單位的負擔[4]。

4.3 不斷提高排污許可質量，推動排污許可工作提質增效

在日常排污許可管理工作中，排污許可證核發人員要不斷加強業務知識學習，及時掌握標準、規范和政策的出臺和更新，全面提高自身的能力素質，并通過采用企業自查、現場檢查、線上核查等方式，及時發現和整改排污許可證核發質量問題，從而推動排污許可工作提質增效，夯實排污許可“一證式”管理基礎。同時，要建立各管理部門聯合審查的工作機制，優化排污許可證的核發流程，切實提高排污許可證核發質量[5]。另外，還要不斷加強對企業和第三方服務機構的技術培訓，提高工作人員的業務水平，保證排污許可證的編制質量，并要做好排污許可的服務工作，加強宣傳引導，強化排污單位的主體責任意識，通過提供技術服務、多渠道幫扶指導的方式，提高排污許可證的填報質量，進一步提高審批效率。

4.4 加強對排污許可執法的監管

在排污許可制實施過程中，建議相關部門組織制定執法監管指導文件，明確工作要求、執法流程、執法內容等重要內容，規范證后監管工作，提升執法部門的證后監管水平。相關部門還應采取有效措施，不斷優化排污許可證后監管體制機制，建立全閉環監管體系，做好事前監管、事中監管、事后監管等工作。排污許可核發部門在監管過程中若發現問題，需要列出問題清單，并及時將問題清單移交給執法部門。執法部門應根據法律法規的要求有效開展執法檢查工作，對于涉及排污許可證的問題，執法部門需要及時反饋至核發部門，由核發部門對執法部門反饋的排污許可證問題進行核實，并根據核實結果，依法對排污許可證進行調整，形成閉環管理，從而實現排污許可與執法的有效銜接。

執法部門要定期開展排污許可證的專項執法工作，對于違法行為，如無證排污、不按證排污等，要加大震懾力度，持續強化企業排污的主體責任[6]。

4.5 加強排污許可的信息化建設

相關部門應利用信息化技術手段，構建固定污染源數據庫，以實現污染源排污許可的信息共享。一方面要提高固定污染源監管的信息化水平，另一方面要提高固定污染源監管的信息智能化水平，同時推動排污許可管理平臺與其他系統平臺的對接融合，如與移動執法平臺系統的對接融合、與自行監測平臺系統的對接融合、與環境統計等平臺系統的對接融合，從而打通數據壁壘，提高數據應用的廣度和深度。另外，還要加強智能化運用，以支撐生態環境部門實施現代化監管，提升現代化環境管理水平。利用大數據手段，通過自行監測排污情況，監測排污效果是否符合排污許可制管理的要求。如果超出要求范圍，需要落實好排污措施，解決出現的排污問題。

5 結語

全面實行排污許可制，是貫徹落實黨中央精神的重要部署，是實現生態文明體制建設的重要內容，也是強化排污責任主體的重要保障。

排污許可制已經進入改革攻堅期，充分發揮排污許可制在各行業治污工作中的重要作用，能夠為深入打好污染防治攻堅戰奠定堅實的基礎。