探討以生態環境為導向的開發模式創新性項目的組織實踐

蔣心科，黃瑞豐，歐陽輝

（1.重慶市永川區生態環境局，重慶 402160；2.招商局生態環保科技有限公司，重慶 400067）

引言

目前，生態環境導向的開發（EOD）模式創新性項目的實施與建設，資金需求巨大，市場規模極大，因而吸引著一大批國有企業、社會投資人與生態環境治理機構投身其中。

1 以生態環境為導向的開發模式定義與申報

生態環境導向的開發模式，是以環境治理和生態保護為基礎，以特色產業鏈為支撐，以園區綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、組合開發、聯合經營等多種方式，推動收益性差、公益性強的生態環境治理與收益性較好的關聯性項目有效融合，統籌管理，將生態環境治理與修復產生的經濟價值內部化，是生態環境部門開創的一種創新性項目組織實施方式。

為進一步促進生態環境導向的開發模式落地實施，2020年9月16日，生態環境部辦公廳、發改委辦公廳、國家開發銀行辦公室聯合印發《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號），對EOD模式定義、試點目標、試點內容、申報與實施主體、申報條件、試點評審、試點實施、試點評估、經驗總結、政策支持等內容進行了總體要求。2021年4月28日，生態環境部辦公廳、發改委辦公廳、國家開發銀行辦公室聯合印發《關于同意開展生態環境導向的開發模式試點的通知》（環辦科財函〔2021〕201號），審核通過第一批生態環境導向的開發模式試點項目36個，試點期限為2021-2023年，至此開啟生態環境導向的開發（EOD）模式創新性項目新篇章。

截止目前，生態環境部辦公廳、發改委辦公廳、國家開發銀行辦公室已同意兩批生態環境導向的開發模式（以下簡稱EOD）試點項目（共計94個），并已建立生態環保金融支持項目管理庫，實施動態申報入庫，入庫申報為省級生態環境部門奇數月審核評估后報生態環境部審批。

2 EOD項目市場分析

2022年7月至2023年3月期間，全國范圍內中標的EOD相關項目總計173個，金額總計921.20億。總體呈現以下特征：一是以實施類與咨詢類項目主導，實施類項目24個，咨詢類項目149個；實施類中標金額總計917.65億（單項目平均38.24億），咨詢類中標金額總計3.55億（單項目平均238.26萬元）；二是項目涉及27個省市自治區，范圍較廣，四川EOD項目數目最多，達18個，超10個（含10個）以上省市自治區分別是江蘇、廣西、新疆、浙江、貴州、重慶；三是以平臺公司為發包主體，國企為中標主力軍。173個項目中，發包主體前三分別為平臺公司（105個）、生態環境局（36個）、發改委（20個），國企囊括102個項目，民企獲取50個項目，其余為聯合體中標。

2.1 EOD項目的類型及規模

統計期間全國實施類項目中標金額總計917.65億，占據中標金額絕對大頭，原因在于實施類EOD項目作為項目實體，將生態引領貫穿于規劃、建設、運營的全過程，這個過程中釋放大量生態治理與基礎設施建設活動，因此投資額較大，動輒10億+規模。另一方面項目咨詢類EOD業務雖單項目金額較小（平均中標金額238.26萬），但作為EOD項目順利入庫的前提，因此十分關鍵。項目類型及規模，見圖1、圖2、圖3。

圖1 EOD各類型項目數

圖2 EOD各類型項目累計中標金額（億）

圖3 EOD各類型單項目平均中標金額（萬元）

全國咨詢類項目中標金額TOP10中，超過千萬項目有3個：哈密城市更新行動全過程設計咨詢及EOD項目技術咨詢服務，業主單位哈密市國投建設項目管理有限公司，中標單位中國城市發展規劃設計咨詢有限公司，中標金額2 979.60萬元；秀山縣生態環境導向的開發（EOD）模式咨詢服務采購，業主單位重慶秀業投資集團有限公司，中標單位重慶圖強工程技術咨詢有限公司中、重慶市生態環境科學研究院，中標金額1 470.00萬元；騰沖市大盈江流域綜合治理生態環境導向的開發（EOD）項目全過程工程咨詢服務，業主單位保山市生態環境局騰沖分局，中標單位云南云嶺工程造價咨詢有限公司、云南云嶺天成會計師事務所有限公司，中標金額1 169.85萬元。其中秀山項目要求服務周期不得超過10個月，須在10個月內完成EOD項目實施方案、項目申報入庫、取得銀行授信或金融機構貸款。

統計期間全國實施類項目中標金額TOP10中，超過50億項目有7個，重慶3個項目入榜，分別為：重慶市梁平區“國際濕地城市”EOD項目實施主體采購項目的中標結果公示（50.00億元）、秀山縣EOD模式開發項目—實施主體預成交公示（50.00億元）、重慶市黔江區EOD模式開發項目—實施主體招標中標候選人公示表（50.00億元）。其中梁平項目要求生態環境治理公益類項目投資不低于投資總額的20%，組合實施的單體子項目數量不超過5個。

2.2 EOD項目區域市場分布情況

統計期間全國EOD相關中標項目涉及省市自治區達27個，其中四川項目數目居首，達18個，重慶項目累計金額213.70億，中標金額最高。2022年9月川渝兩地EOD市場較為火爆，四川18個項目中，咨詢類項目數目占據大頭，達16個。峨眉山、樂山、達州、自貢等多地完成EOD項目實施方案編制招標工作，后期EOD方案若成功入庫，將釋放大量生態環保市場份額。重慶雖項目數目只有10個，但實施類項目數達5個，涵蓋秀山、黔江、梁平、綦江、開州五個地區的EOD實施項目，累計金額達213.50億（總投資額口徑）。

2.3 EOD項目業主及中標單位

將統計期間173個EOD項目的業主與中標單位進行分類：業主以政府平臺公司、生態環境局、發改委為主，占比達94%，中標單位近6成為國有企業，3成為民營企業。

EOD項目的發包主力：平臺公司、生態環境局、發改委。三種類型發包主力單位不僅包攬了咨詢類項目的大頭，同時也囊括了實施類項目的絕大多數。值得一提的是，實施類項目平臺公司發包占比將近一半，原因在EOD項目在實施過程中，不僅涵蓋生態治理項目，同時還包括大量產業類等基礎設施建設，平臺公司因業務范圍較廣，組織協調優勢明顯，見表1。

表1 EOD項目發包主力分類表 單位：個

EOD項目中標主力：從項目中標個數上來看，國企中標個數是民企的一倍多，但實施類項目基本為國企及其聯合體壟斷，原因在于EOD實施類項目投資額巨大，所需資金大部分均10億+起步，國企資金實力雄厚，且融資成本普遍較民企低，優勢明顯，見表2。

表2 EOD項目中標單位分類表 單位：個

3 江津EOD項目實踐

重慶江津團結湖及上游大溪河流域環境綜合治理EOD項目（以下簡稱“江津EOD項目”）已通過審核并納入國家第一批示范試點項目。該項目主要依托重慶江津團結湖大數據智能產業園。

3.1 生態環境保護與產業融合的思路

為搶抓“重慶向西”發展、“科學城”建設等戰略機遇，“江津EOD項目”以團結湖及周邊的水環境治理、生態環境修復與營造、濕地公園建設為基礎，集中規劃3平方公里用地范圍，其中1平方公里為核心建設區，高起點規劃、高標準建設團結湖大數據智能產業園，促進生態環境治理與產業園區的融合發展。

3.2 項目試點內容

依托團結湖湖畔等載體，培育一批高精尖科技創新企業和產品，加快建設集技術研發和轉移交易、成果孵化轉化等高水平多層次產業創新平臺，形成以智造為主要動力和支撐的經濟體系，最終實現以EOD模式為代表的試點項目。

3.3 實施年限

以2021-2023年為試點內容實施期，階段性地完成EOD模式的試點探索。項目特許經營期限為23年，其中建設期3年，運營期20年。

3.4 深挖EOD項目收益并帶動江津區產業發展

項目實施主體通過打造良好生態環境和大數據產業園，形成強大的品牌效應，進一步挖掘項目潛在價值，增加收益。通過長江上游水生態環境健康和安全監測指標評價體系創新中心的打造，吸引更多優質產業入駐，形成產業集群，促進區域經濟發展。

4 “永川EOD項目”實踐

重慶永川區茶山竹海片區生態治理及旅游開發EOD項目（以下簡稱“永川EOD項目”）已通過審核并納入國家EOD項目庫。該項目主要依托重慶永川區茶山竹海文旅片區。

4.1 生態環境保護與產業融合發展思路

依托茶山竹海及九龍河流域的生態環境和特殊區位，結合本地區生態資源、產業經濟的優勢，實施九龍河流域水環境綜合治理、茶山竹海森林公園歷史礦山修復、茶山竹海片區地質災害（滑坡）治理工程，同時建設綠色低碳及環境敏感型產業總部基地，構建集國家應對氣候變化和成渝雙城經濟圈空氣質量預警預報監測創新中心，并與創新中心與永川區現有產業有效融合。

4.2 項目試點內容

永川EOD項目擬由一個市場主體一體化實施，以項目業主單位與社會資本成立SPV公司作為一體化實施主體項目公司，統籌資金籌集，推進項目建設。項目以茶山竹海及九龍河流域整體環境等為載體，通過對區域及周邊生態環境的改善與營造，提升茶山竹海片區的旅游及相關產業溢價，將生態環境與旅游、周邊產業高度融合，構建面向未來的旅游支柱產業體系與創新平臺，從而打造產業升級版和實體經濟高地。

4.3 實施年限

以2023-2025年為試點內容實施期，階段性地完成EOD模式的試點探索。項目特許經營期限為23年，其中建設期3年，運營期20年。

4.4 挖掘EOD項目潛力，提供新的社會經濟模式

EOD模式對生態環境進行保護和改善所產生的生態環境效益，可以吸引和帶動人口向美好生活環境區域聚集，提升人居生活環境質量。

5 EOD實踐過程中的關鍵問題探討

5.1 充分了解地區生態環境治理難點，清晰定位EOD項目產業鏈

在前期策劃包裝時，應充分了解本地區生態環境治理弱難點，對片區產業清晰定位，選取目前急需實施的如河流生態修復治理、污水處理、飲用水源地涵養保護、污染土壤生態修復、礦山礦坑深度綜合利用、農村土地規整、美麗鄉村建設等環境治理項目與產業鏈有機整合，實現現有經濟價值的同時進一步提升產業增加值、附加值和未來溢價。產業類項目應具備落地性與可操作性，實現對生態環境治理類項目的反哺，為后期創新融資模式提供基礎保障[1]。

5.2 統籌一體化實施，科學劃分政企責任與利益

在EOD項目組建SPV公司的過程中，應充分考慮項目一體化實施產生的問題。生態環境治理與修復具有專業要求高、綜合性強、持續時間長等特點，加之EOD項目產業開發一體化實施產生的行業跨度，項目業主就必須做好EOD項目前期工程投入與后期運營收益一體化實施謀劃工作，科學劃分政企責任與利益，明確項目內部收益率與產業運營周期，盤活資金運行與流動。

5.3 充分調研，合理選擇EOD項目實施方式

目前，EOD項目主要采取“特許經營+EPC”、PPP、“投資人+EPC”以及施工總承包等模式實施，其中“投資人+EPC”“特許經營+EPC”是當前EOD項目實施中的主流模式。各地區應充分調研，根據實際情況和EOD項目主要內容、實施難度、資金總缺口、平臺公司狀況等選擇合適運營模式，同步建立績效管理與長效監管機制以及社會投資人投資期滿退出機制，最終形成融資及組織實施架構方面創新嘗試與探索經驗。

5.4 加強特許經營產業類管理，防止國有資產流失

EOD項目策劃包裝必須以生態環境保護與生態環境治理為切入點，將收益性差公益性強的環境治理項目與收益較好的關聯產業統籌推進，一體化實施與開發，以實現生態環境治理帶來的經濟價值內部化、平衡化和盈利化，同時不產生政府負債。水電氣供給、污水處理、石油和天氣、水資源、礦產資源開發等政府特許經營產業類一般都具有較好收益，將這些政府特許經營收益類產業肥瘦搭配進入EOD項目時，一定要進行綜合評估、考慮和精細化測算，以防止國有資產的大量流失，經受住國家審計部門廉政與財務審計。

5.5 提高金融機構意識，細化EOD模式的金融支持政策

建議各金融機構應緊跟國家EOD項目政策，關注EOD模式，提升對EOD模式的認識，積極主動作為，及早細化與完善EOD項目金融支持信貸政策，制定相關資金使用跟蹤辦法、效果反饋體系與應急預案。對于確實無法規避的風險，拉攏建設方等主體采取收益共享、風險共擔方式化解。

5.6 健全EOD項目相關法律法規和考核機制，使EOD模式可復制、可推廣得以實現

目前，EOD模式在國內還處于試點，因項目投資額度大，行業跨度大，建設期一般確定為3年，模式下的產業導入和培育也需要一定的時間才能見效，故項目成功與否關鍵主要是運營期。截止目前，全國列入第一批點范圍的36個EOD項目大部分還處于建設期，國家相關部門對上述項目提出了階段性經驗總結要求，并通過生態環境部門定期調度，但指導管理機構責任還不十分明晰，統籌協同、組織實施方面的法律法規還不全面，建議及時出臺細化EOD項目管理的法律法規，建立從項目申請、審批、建設到營運全周期、全要素的考核和現場督查辦法，防止部分地區項目走形式，資金套取和挪作它用，使EOD模式可復制、可推廣得以實現。

5.7 加強EOD模式的政策宣傳

EOD模式是生態環境保護補償制度的全新詮釋。在深入實踐EOD模式時，我們必須時刻牢記“兩山”理論，加強EOD模式政策宣傳，吸引更多的人才、企業和社會資本參與其中，以營造并提高全社會環境治理技術能力和生態環境治理投入。

6 結語

通過不斷試點與經驗總結，以及對相關法律法規和標準要求的進一步規范，EOD模式創新性項目在未來的應用也將逐步擴大，對國家完成生態環境治理、打好污染防治攻堅戰、建設美麗中國將起到更為積極的作用。