基于SWOT分析的南海區海洋牧場發展路徑

陳夢圓秦傳新劉永吳鵬肖雅元李純厚

(1.浙江海洋大學水產學院 舟山 316022;2.農業農村部南海漁業資源開發利用重點實驗室 中國水產科學研究院南海水產研究所 廣州 510300;3.海南省深遠海漁業資源高效利用與加工重點實驗室 三亞熱帶水產研究院 三亞 572000)

海洋是人類優質蛋白質的重要來源地之一,但隨著海洋漁業捕撈方式的變化、捕撈強度的增加以及棲息地破壞、養殖方式不合理等原因,海洋生態系統受損情況有加劇趨勢,可捕海洋生物量逐漸減少,漁業資源也趨于衰竭。為了修復受損生境和增殖漁業資源,世界各國開始探索新的海洋漁業發展方式,海洋牧場作為一種以可持續性發展為目標的海洋漁業方式日益受到人們關注[1]。

海洋牧場通常指資源增殖,目的是增加生物量和修復海洋生態,主要包括人工魚礁投放和增殖放流兩種操作方式,增殖放流的重點在于增加漁業資源的生物量,人工魚礁則重視對生態的修復[2]。海洋牧場作為一個新型增殖漁業系統,是優化生態系統、發展生態漁業、保障漁業可持續發展的重要方式[3]。許多沿海國家開展了不同類型的海洋牧場研究和規劃建設,如韓國分階段制定并實施海洋牧場規劃,日本設立專門的海洋牧場科研機構,美國政府積極調動各方力量參與海洋牧場建設等[4-5]。隨著對海洋牧場發展的深入,杜元偉等[6]和楊紅生等[7]認為海洋牧場已由增殖放流階段和人工魚礁投放階段發展至系統化建設階段。

南海海洋牧場建設起步最早,傳統海洋牧場的研究與建設始于1979年[8],于2008年進入規模化海洋牧場建設階段。2006年,人工魚礁進入規模化發展階段;增殖放流實驗于2011年由初試階段進入大規模增殖放流和適應性管理階段[9]。在開展海洋牧場建設的幾十年來,海洋生態修復工作取得了顯著成效,然而從目前的發展狀況來看,發展模式仍以公益性資源養護為主體,企業參與度少,重建設,輕管理,產業綜合效益比較低下,因此,亟待進一步探索符合南海區海洋牧場產業發展特色的新途徑。

SWOT 分析法即態勢分析法,是對研究對象的內部優勢、劣勢以及外部機會和威脅進行整合分析,并以此提出針對性建議[10]。以往學者大多通過技術、政策等單一方面開展對南海區海洋牧場的定量研究,對其綜合分析較少,本文擬通過SWOT 分析法綜合分析南海區海洋牧場的內部、外部狀況,在系統分析南海區海洋牧場發展的優勢與機會的基礎上制定未來發展策略,以應對其劣勢和潛在挑戰風險。

1 南海區海洋牧場發展現狀

自1979年于廣西投放人工魚礁至今,南海區海洋牧場歷經了40余年的發展歷程,這期間的建設工作曾中斷過[11],建設成效也因此落后于其他海區。當前南海區海洋牧場工作的重點仍然是人工魚礁與增殖放流,建設內容主要是生境營造、生物培育和馴化、監測能力建設、管理能力建設、配套技術建設這5個部分[12-13],海洋牧場工程及技術的發展同時支撐著海洋牧場的建設[14]。

1.1 海洋牧場建設現狀

南海區海洋牧場主要集中于南海北部地區,即廣東、廣西以及海南的沿海地區,涵蓋養護型海洋牧場、休閑型海洋牧場以及南海區特有的以珊瑚島礁為核心的熱帶島礁型海洋牧場,其中島礁型海洋牧場主要集中于南海南部地區[15],尤其是三沙地區的島礁型海洋牧場,在構造島礁生境、修復珊瑚礁資源的同時對綜合保護南海海洋資源和邊境防護發揮著重要的意義。截至目前,農業農村部公布了8個批次共169個國家級海洋牧場示范區,南海區有24個獲批,其中廣東分布有15 個、廣西分布有4個、海南有5個,共涉及海域約14.25萬hm2。據相關統計,2002—2017年,海南建成4個海洋牧場,所涉面積達200多hm2,共計投資4 700萬元[16],后續計劃投資1.38 億元用于人工魚礁項目,其中8 000萬元用于海口東海岸、文昌馮家灣、儋州市峨蔓和臨高頭洋灣4個人工魚礁建設項目[9]。2006—2016年,廣西建成了北海和防城港兩個海洋牧場,建設總面積約為806.5 hm2,人工魚礁區約為19.95萬空方,投入建設資金4 949 萬元。廣東于2021年已累計建設人工魚礁區50個,海洋牧場面積達13.35萬hm2,涉及礁區4 205萬空方[9]。

南海區早期建成的海洋牧場多為政府主導的增殖養護型海洋牧場,近幾年,南海區新增了3個由企業主導的海洋牧場。隨著海洋漁業的轉型升級以及智慧漁業的發展,海洋牧場的內涵也不斷豐富,國內學者提出了現代海洋牧場的概念[8],南海區海洋牧場在維持生物多樣性、公益養護海洋生態的基礎上,構建現代海洋牧場發展新模式。廣東于陽江附近海域試點發展“海洋牧場+海上風電”模式,在海上風電樁基樁間構建生境后進行底播和伐式養殖,形成海洋空間綜合利用和多產業融合發展模式。海南在三亞蜈支洲島海洋牧場區域開發觀光旅游,依托國家海釣中心積極發展熱帶海釣產業,并注重四大海釣基地與海洋牧場的合作建設。廣西在防城港、北海與欽州3個地區規劃了4個國家級海洋牧場示范區,結合淺海生態養殖區和深海資源養護區對不同水深海域進行綜合立體開發[17],且注重海上風電與海洋牧場的融合發展,大力開發深遠海智慧漁業。以此形成的“海洋牧場+”模式,在生態保護的同時多元化利用海域空間,拉動了沿海地區的經濟增長。

1.2 技術發展現狀

南海區海洋牧場建設技術主要是圍繞棲息地構建、資源增殖、效果評估這3個方面展開。在棲息地構建方面主要包含人工魚礁技術、海藻場、紅樹林生境構造以及熱帶珊瑚增殖修復技術等[18],南海區目前開發應用較廣泛的是用混凝土、鋼制材料和木質材料等材料制備的人工魚礁[19-21],熱帶珊瑚增殖修復技術主要應用于海南沿海區域;在資源增殖方面主要涵蓋適宜品種篩選技術、標志放流優化技術、增殖容量及效果評估技術[22]、音響馴化技術等[23-24],資源增殖技術的研發也有助于后續的效果評估,往往通過對放流的幼魚進行標志,運用生物外部標志、內部標志、分子標記等標記法來輔助增殖放流效果評價[25-26];在效果評估方面主要是海洋牧場效果評估技術[27]與環境監測技術等,在實際運用中會通過計算群體生物量來評估漁業資源增殖放流效果[28],同時利用海洋牧場環境信息綜合監測系統、海洋環境因子實時在線監測分析系統[29]來監測海洋牧場環境。

1.3 政策管理現狀

在政策法規管理方面,我國于2006 年和2013年分別發布了《中國水生生物資源養護行動綱要》和《國務院關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》[30],鼓勵沿海地區因地制宜開展海洋生態保護工作,并投入400多億元用于人工魚礁和增殖放流工作。2015 年《農業部關于創建國家級海洋牧場示范區的通知》中公布了第一批國家級海洋牧場示范區名單[31],并以此推進了海洋牧場生態修復與漁業資源綜合利用的進程。2017年農業部印發了《國家級海洋牧場示范區建設規劃(2017—2025年)》,2019年對該規劃進行調整,并計劃在南海地區增加珊瑚礁種植修復項目[32]。廣東、廣西和海南同時也制定了地方層面上的政策法規,如《廣東省人工魚礁管理規定》《海口市海洋牧場管理辦法》等[33-35],諸多戰略規劃與政策規范保障著南海區海洋牧場工作的有序開展。總體而言,目前南海區海洋牧場類型單一,多以公益養護型為主,因此南海區海洋牧場的地方性法規或管理辦法多傾斜于公益性海洋牧場的管理。此外,為開展多元化經營,海洋牧場后續建設也已引起當地管理部門的高度重視。

2 南海區海洋牧場發展的SWOT 分析

2.1 優勢

2.1.1 天然氣候優勢

廣東、廣西、海南屬于熱帶和亞熱帶季風氣候,沿海大部分地區年均氣溫在20℃以上,南海海域屬于熱帶海洋性氣候,降雨充沛,中部和南部海區終年高溫[36],高溫使得熱帶魚類的攝食率提高,性成熟早,繁殖周期短,可終年繁殖,相較高緯度的亞熱帶、溫帶海域,南海海域的魚類生長較快[37-38]。充足的光照和適宜的水質等條件,使熱帶珊瑚礁的種類繁多且繁育狀況良好,為海洋牧場的建設提供了優越的資源稟賦優勢[39]。

2.1.2 長期實踐基礎優勢

南海區是我國最早開展人工魚礁建設的海區,我國于1979年在廣西附近海域投放了人工魚礁,經過投放前后的監測發現:人工魚礁有良好的聚魚效果,自此投放人工魚礁成為我國海洋漁業發展的新方向之一[40]。此后陸續有廢舊漁船、石塊等制成的人工魚礁投入廣西南部海域,廣東和海南也陸續加入了人工魚礁的試點工作。2001年南海區人工魚礁建設進入起步階段,海南在三亞投放了45個鋼筋混凝土材質的人工魚礁,涉及海域面積為1 hm2[9],廣東也把人工魚礁建設上升至省級發展戰略。根據長期的探索研究與豐富的建設經驗,海洋牧場的建設規模逐漸擴大,形成了海洋牧場與傳統漁業的良性循環,有利于新時期南海區海洋牧場持續高效發展。

2.1.3 多種技術優勢

南海區在海洋牧場技術研發方面的優勢主要體現在資源增殖、人工魚礁的開發以及動態監測等方面。在漁業資源增殖方面,南海區海洋牧場開發了多種熱帶島礁生物的人工繁育技術,研發出了珍珠貝、海參、礁棲魚類等增殖新品種,同時在貝類、藻類、海參等底播增殖方面也取得顯著成效,并在廣東、廣西以及西沙等地進行試點實驗,為構造多營養層級增養殖模式提供了雄厚的技術支持。在人工魚礁開發方面,針對南海海域設計了60多種類型的人工魚礁,根據海域狀況進行了抗滑移傾覆技術和礁體配置組合技術的測算[41-42],篩選出了30多種適宜南海區投放的人工魚礁,為后續研制適用于高海況條件的生態礁體積累了重要的研究基礎。在動態監測方面,南海區進行了海洋牧場動態監測技術的理論研究與應用,在災害預警等方面為牧場的運維提供安全保障,也為南海區建立空天地海一體化監測系統提供了重要技術儲備。

2.2 劣勢

2.2.1 海洋牧場類型單一,直接經濟效益不明顯

南海區85%以上的海洋牧場為養護型,注重海洋牧場的社會效益與生態效益,資源養護效果顯著。據監測數據顯示,海洋牧場區域的漁業資源密度比投礁前平均提高8.7倍,浮游生物密度增大1～9倍,瀕危生物也在礁區附近聚集,產生了較好的生態效益,拉動了增殖漁業和近海捕撈業的發展,但短期內的直接經濟效益不明顯,且在建設前期時出資大于收入,因此導致投資主體的范圍受到限制。同時海洋牧場所涉及的產業單一,又缺乏帶動能力強的龍頭企業,與其他產業的前向、后向關聯較弱,產業間的融合度低,整體經濟效益不明顯。

2.2.2 政策法規不健全,監管不到位

我國海洋牧場的政策法規總體數量偏少,政策法規和規劃長期滯后于建設的發展。南海區海洋牧場現有相關的政策法規及管理辦法一方面不夠健全,缺少針對經營性海洋牧場的政策法規,尚未覆蓋海洋牧場的所有領域;另一方面與當前高速發展的需求不相匹配。此外,管理缺位致使海洋牧場運營中存在管理權責不清的風險,如部分魚礁在投放后疏于管理,處于放任自流的狀態,甚至因泥沙沖淤而產生礁體傾覆、位移、掩埋等現象[43]。

2.2.3 信息化水平不高,重大關鍵裝備欠缺

南海區海洋牧場在信息化研究與裝備應用方面主要面臨著信息化水平低與關鍵裝備研發進程慢且應用范圍小的問題。第一,關于放流苗種安全運輸裝備和苗種的野化馴化裝備不夠完善,導致苗種在運輸中損耗大,放流后的成活率不高。第二,生境營造裝備更新緩慢,在實際中的應用效果不佳。第三,智慧漁業綜合信息管控與裝備服務系統缺乏,難以獲取關鍵數據,整體信息化程度低。

2.3 機會

2.3.1 市場消費需求旺盛

隨著鄉村振興政策的實施和國家扶貧戰略的實現,城鄉居民消費水平穩步提升,大眾更加注重享受型的生活體驗,追求新奇多樣的休閑方式。南方諸多城市現代化程度高,生活節奏較快,白領、學生等消費群體對短途出游的需求旺盛,偏好于海上觀光旅游、漁事體驗、漁家樂、水族觀賞等娛樂項目。因此,結合休閑漁業的綜合型海洋牧場發展空間巨大,消費市場潛力較大,值得深入挖掘,進而滿足人民對優質安全水產品和優美水域生態環境的需求。

2.3.2 粵港澳大灣區戰略扶持發展

除國家級海洋牧場示范區規劃以及廣東、廣西、海南對海洋牧場的政策支持外,粵港澳大灣區的發展規劃也為南海區海洋牧場的發展提供了重要的戰略支持。2019年中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,提出“優化海洋開發空間布局,優化提升海洋漁業、濱海旅游等海洋服務業”,鼓勵支持大灣區海洋漁業發展。南海區海洋牧場的發展與粵港澳大灣區的統籌規劃緊密相連,粵港澳大灣區的發展部署也為南海區海洋牧場提供了重大發展機遇。

2.3.3 糧食安全與雙碳戰略發展機遇

隨著全球人口增長、環境惡化,糧食安全危機突顯,海洋牧場作為一種優質蛋白質的產出模式,是落實國家糧食安全大食物觀的重要組成部分。與此同時,隨著新時期“碳中和、碳達峰”形勢越來越嚴峻,為減緩全球變暖趨勢、減少二氧化碳排放,唐啟升院士[44]率先提出了碳匯漁業的概念,海洋牧場不僅能提供優質水產蛋白,其漁業碳匯功能在“碳達峰、碳中和”計劃中也貢獻了重要的力量。因此,新時期國家糧食安全的“大食物觀”和生態文明建設“雙碳戰略”,為打造南海優質蛋白可持續生產基地以及南海區海洋牧場的發展提供了新機遇。

2.4 挑戰

2.4.1 海洋自然災害頻發

南海常年多種自然災害頻發,其中對海洋牧場危害較大的是臺風[45]。據相關統計,1959—2014年共有580個臺風進入南海[46],廣東是臺風登陸最多的省份,海南和廣西每年也因臺風登陸造成巨大損失。臺風的強度與路徑不定,過境后所帶來的損失嚴重,對海上作業及漁船航行都造成了極大的威脅。臺風形成后極易破壞海上觀測平臺影響海洋牧場日常監測,摧毀海上養殖設備、干擾風力發電設施運轉,導致海上休閑娛樂項目關停,投礁和增殖放流等一系列海上運維和管理作業也會被迫中止。

2.4.2 持續穩定產出的盈利模式缺乏

南海區海洋牧場以政府主導的公益養護型海洋牧場為主,已建成的24個海洋牧場示范區中只有3個是由企業主導建設,其中僅蜈支洲島海洋牧場、精工南珠海洋牧場和樂東龍棲灣海域海洋牧場與傳統旅游業結合發展了休閑漁業,通過海上觀光旅游、海釣、潛水等海上項目獲得經濟效益。雖然廣東、廣東、海南積極探索休閑漁業、網箱養殖、海上風電等產業與海洋牧場的融合發展機制,增殖海珍品、開設觀光旅游、漁業文化教育等,但目前總體經營規模較小,且客流量不穩定,海產品的附加值較低,也缺乏成熟的冷鏈保鮮技術和物流運輸體系,品牌效益和企業文化效益弱,聞名全國的名特優產品較少,缺少權威的漁業行業組織的協調與帶動,無法維持持續穩定的收入。

2.4.3 海域使用確權困難

南海區海洋牧場的海域使用確權困難主要體現在以下3個方面:第一,我國對海域空間的開發主要集中于近海沿岸地區,目前各類海洋工程開發已占用大量沿岸海域[47],隨著海洋牧場配套設施的搭建以及建設規模的擴大,南海區海洋牧場對用海用地需求將進一步增加,面對有限的海域空間,海洋牧場與各行業的用海需求的矛盾問題突顯;第二,根據《中華人民共和國海域使用管理法》的相關規定,對于修復生態的公益性用海予以稅金減免[48],南海區的公益性海洋牧場也在此政策優惠范圍內,但隨著海洋牧場建設類型的豐富,與之配套的漁港碼頭、娛樂設施以及為海洋牧場提供服務的各類設施不斷完善,海洋牧場的經營范圍擴大,導致其用海性質無法直接準確界定,在海域確權與優惠政策的審批環節受阻;第三,隨著南海區海洋牧場與休閑漁業、海上風電、深水網箱等產業的融合發展模式的探索與推廣,海洋牧場對海域空間的利用漸趨立體化,但目前我國尚未出臺有關海域立體利用的相關管理規定,對海域空間的立體化利用也缺乏規范化管理。

3 發展路徑與對策

通過將南海區海洋牧場所面臨的優勢、劣勢、機遇和挑戰進行分析組合,得出南海區海洋牧場發展的SWOT 分析矩陣,提出增長型、競爭型、多元化、防御型4類戰略(表1),探索有關海洋牧場的發展路徑,為推動海洋牧場的發展提供參考借鑒。

表1 南海區海洋牧場發展的SWOT分析矩陣Table 1 SWOT analysis matrix of marine ranching development in South China Sea

3.1 促進公益性海洋牧場穩步發展,擴大經營性海洋牧場規模

基于南海區的生態基礎與現實需求,發展增長型的戰略,首先要利用良好的氣候優勢與實踐基礎,重點開發建設養護資源的公益性海洋牧場,依據粵港澳大灣區戰略規劃以及糧食安全和雙碳戰略等發展機遇,鼓勵企業參與經營海洋牧場,擴大經營性海洋牧場的建設范圍,提高海洋牧場的整體經濟效益。同時,依托技術優勢與市場需求,在公益性海洋牧場的基礎上開拓休閑垂釣、娛樂觀光、漁業文化教育等項目,適度的旅游開發以提高產業融合度,實現發展經濟、保護生態的雙贏。其次,根據《國家級海洋牧場示范區建設規劃(2017—2025年)》,截至2025年時,南海區將規劃建設45個國家級海洋牧場示范區,目前已建成24個,其中廣東建有15個,具有數量和規模上的優勢,未來將在已有產業基礎上持續建設廣東海洋牧場,同時增加廣西和海南的建設規模,形成南海區海洋牧場的合理分布格局。

3.2 試點ppp模式與代理管理機制

(1)針對南海區海洋牧場投資主體單一、融資困難等問題,可在海洋牧場試點采用PPP(Public-Private Partnership,PPP)模式。PPP 模式是一種公共部門與企業共同合作,秉持多方參與、互惠互利的理念,為社會提供公共產品和服務的合作方式[49]。國外已在交通、雨洪管理等項目中運用PPP模式并收獲了良好的社會效益,我國在軌道交通、城市基礎設施、城中村改造等項目中也嘗試過使用PPP模式。海洋牧場試點采用PPP模式后,將分散政府融資壓力和企業經營風險,增加經濟效益的同時兼顧社會效益和生態效益。公益性海洋牧場引入PPP模式后,可通過多元化經營在提高產出的同時增強對海洋牧場的綜合管理。同時在公益性海洋牧場的基礎上開拓休閑垂釣、娛樂觀光、漁業文化教育等項目,適度的旅游開發以提高產業融合度、增加經濟效益,實現發展經濟、保護生態的雙贏。

(2)落實資產所有權委托代理管理機制。《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》于2022年印發[50],此方案將切實落實自然資源的保護與有效配置,也為制定南海區海洋牧場的資產所有權委托代理管理方法提供參照標準,以此明晰海洋資源產權,促進南海區海洋牧場產業的發展。委托代理機制將促進海洋資源所有權與使用權分離,同時省級或地方等受委托的部門可將海洋牧場的經營權委托轉讓給企業,以達到所有權與使用權、經營權的分離[51]。獲得經營權的企業向政府繳納固定使用金,企業在享有一定經營管理權的同時政府也可獲得穩定收益。以此,南海區便可逐步擴大經營性海洋牧場的發展,并結合生態產品價值實現機制加強對公益性海洋牧場的管理維護[52-53],在公益性與經營性海洋牧場之間形成良性循環。

3.3 建立健全政策法規,完善政策管理體系

南海區海洋牧場的建設管理缺乏完善的法律保障,在具體的建設和運維中也缺乏統一的應用標準,根據我國海洋牧場現階段發展需求來看,相關政策法規的完善可以圍繞以下幾方面展開:一是建立規范的用海、用地配套制度體系,海洋牧場的大部分作業是在海上開展的,但也需要一定面積的陸地來搭建配套設施,如修建漁港碼頭供船舶停靠和漁獲物的上岸銷售、設立岸邊平臺供游客觀光與日常監測維護等;二是建立高效的金融配套制度體系,海洋牧場屬于資金密集型產業[54],僅由政府或企業單方面籌措資金會使投資風險過高,在完善投融資、稅收優惠等措施的同時優化海洋牧場的投資結構,有利于提高海洋牧場的綜合效益[55];三是建立完善的建設管理制度體系,主要涉及海洋牧場籌建過程中的技術規定,如人工魚礁的投放標準及后期的管理與監測標準[56]、放流品種選擇的規范和效果評價管理規范、海洋牧場示范區建設的生態標準等;四是因時制宜調整既往政策法規中與當下發展不相匹配的部分,完善經營性海洋牧場的管理規定。此外,公益性海洋牧場應建立統一協調機制,依靠龍頭企業增強海洋牧場產業與前向、后向產業的關聯度,加快海洋牧場與海上風電、深水網箱及休閑漁業等產業的多元融合發展,并加快構建新型漁業經營體系,培育行業龍頭企業,推廣“龍頭企業+漁民”的模式,助力漁民轉產轉業,推動產業結構與消費結構升級。

3.4 加強智能裝備研發,提升海洋牧場信息化水平

海洋牧場是一個涉及多學科的系統性工程[57],對技術裝備的要求較高,而南海區在海洋牧場技術裝備層面上的研究還不夠深入,配套設施有待完善。鑒于前文所述,技術裝備的集成與創新首先要掌握礁棲生物的行為特征[58],通過對其行為進行控制,研發苗種的野化馴化技術與裝備,并測試不同運輸環境下的苗種狀態,加快放流苗種安全運輸裝備的開發。其次是發展生態環境營造裝備,在現有基礎上研發綠色環保的新型人工魚礁材料[59],打造抗風浪、耐腐蝕的人工魚礁,投礁前加強本底調查和水文調查,降低礁體傾移概率,同時優化海藻場和海草床的構建技術,加快生境修復與搭建[60]。再者是應用多維監測技術對海洋牧場周圍海域進行觀測,搭建集衛星遙感、浮標基海底有纜在線觀測系統等設備于一體的多維自動監測平臺,建立智慧漁業綜合信息管控與裝備服務系統,即時傳遞預警信息以減少突發性災害帶來的損失。

4 結語

南海區海洋牧場歷經幾十年的發展,在修復生態系統和增殖漁業資源的重要層面上已初見成效。但由于早期重點關注資源養護型海洋牧場建設,以及海洋生態環境的不穩定性等原因,導致在實際發展過程中,海洋牧場存在著類型單一、政策法規不健全、技術進步緩慢等問題,使得南海區海洋牧場建設速度滯后于其他海區。因此,深入推進南海區海洋牧場的綜合建設,探索打造適宜南海生態發展的海洋牧場特色模式,突破關鍵技術壁壘,走創新驅動發展道路,因地制宜發展高質量漁業,貫徹落實大食物觀,對合理開發南海海洋資源和保障南海主權起到非常重要的作用。