數字化轉型與“創造性破壞”：社會保障數字治理研究

楊立雄

一、引言

20 世紀80 年代，隨著大規模集成電路取得突破性進展、人工智能在計算機領域的不斷滲透與發展，計算機在發達國家逐步得到普及，數字化時代開始來臨；到了20 世紀90 年代，隨著萬維網和數字媒體技術的發展，互聯網開始成為信息共享和交流的主要平臺；進入21 世紀，隨著移動電話和智能手機的普及，移動互聯網和智能化時代隨之到來。1994 年，中國正式接入全球互聯網，開始融入全球數字化浪潮之中，先后經歷了信息化（information digitization）和業務數字化（business digitization）兩個階段，目前已進入數字化轉型（digitization transition）階段。①陳堂等：《中國數字化轉型：發展歷程、運行機制與展望》，《中國科技論壇》2022 年第1 期。在數字化發展過程中，國家始終把社會保障作為信息化發展戰略的重要組成部分，聚焦與群眾密切相關的民生事業，通過數字化提升社會保障管理水平。社會保障的數字化不僅改變了人們的生活工作方式，也深刻影響了社會保障的治理方式，出現所謂數字治理（digital governance）②數字治理是數字化被作為工具或手段應用于現有治理體系的一種新型治理，其目的是提升治理效能。參見蔡翠紅：《數字治理的概念辨析與善治邏輯》，《中國社會科學報》，2022 年10 月13 日第5 版。模式。作為一種全新的治理技術，數字治理的發展在一定程度上重構了社會保障行政管理體制，建構了全新的社會保障決策機制，重塑了人們的生產生活環境，①邱澤奇：《算法治理的技術迷思與行動選擇》，《人民論壇·學術前沿》2022 年第10 期。一種全新的社會結構形態——數字社會（digital society）若隱若現。②Jimmy C.Huang, et al., ＂Growing on Steroids: Rapidly Scaling the User Base of Digital Ventures through Digital Innovation,＂ MIS Quarterly, 2017, 41(1).

數字治理對社會保障所產生的影響已引起學者的廣泛關注，③Asha Gupta, ＂Digitalisation of the Welfare State: Lessons for the Emerging Economies,＂ Indian Journal of Public Administration, 2023, 69(2); Rikke Frank J?rgensen, ＂Data and Rights in the Digital Welfare State: the Case of Denmark,＂Information, Communication & Society, 2023, 26(1); Rosie Collington, ＂Disrupting the Welfare State? Digitalisation and the Retrenchment of Public Sector Capacity,＂ New Political Economy, 2022, 27(2); Jannick Schou, Morten Hjelholt,＂Digitalizing the Welfare State: Citizenship Discourses in Danish Digitalization Strategies from 2002 to 2015,＂ Critical Policy Studies, 2019, 13(1)；克勞斯·彼得森、杰尼克·休烏：《數字化時代的丹麥福利國家：政策變革與戰略困境》，《社會保障評論》2019 年第2 期；丹尼爾·布爾：《數字化時代的德國福利國家：主要挑戰與發展之道》，《社會保障評論》2019 年第2 期。并引發爭議。多數學者以積極視角解讀社會保障數字治理所帶來的影響，認為數字治理重構了國家與社會的關系，④參見鄭永年：《技術賦權：中國的互聯網、國家與社會》，東方出版社，2014 年。拉近了政府與公民的距離，從這個意義上說數字治理成為民主的工具。⑤Maryke Silalahi Nuth, ＂Taking Advantage of New Technologies: For and Against Crime,＂ Computer Law & Security Review, 2008, 24(5).但也有學者認為社會保障數字轉型造成了新的不平等，產生“數字難民”，⑥鄭磊：《數字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》2021 年第2 期。并導致貧困者福利權利的喪失；⑦李琴、岳經綸：《信息技術應用如何影響社會福利權的實現?——基于貧困治理的實證研究》，《公共行政評論》2021 年第3 期。同時，過度收集個人信息，通過數字算法實現社會控制，⑧張凌寒：《算法權力的興起、異化及法律規制》，《法商研究》2019 年第4 期。形成一種“全景監獄”社會。⑨參見馬爾克·杜甘、克里斯托夫·拉貝：《赤裸裸的人》，上海科學技術出版社，2017 年。目前，國內學者對社會保障數字治理的研究關注了社會保障數字治理存在的問題⑩曲鋒、白維軍：《我國社會保障數字化治理的難點及其突破》，《行政論壇》2023 年第2 期。和發展對策、?何文炯：《適應數字化時代的勞動者社會保險制度優化》，《河北大學學報（哲學社會科學版）》2023 年第2 期；何文炯：《數字化、非正規就業與社會保障制度改革》，《社會保障評論》2020 年第3 期。數字治理的內容結構與發展路徑，?翟燕立：《信息化助力醫療保險公共服務體系建設》，《中國醫療保險》2018 年第7 期；昌碩：《大數據背景下社會保障信息化建設路徑探析——以江蘇省金融資產信息平臺為例》，《未來與發展》2018 年第6 期。并分析了社會保障數字化的驅動因素?祝建華：《智慧救助的要素驅動、運行邏輯與實踐進路》，《社會保障評論》2022 年第2 期。和數字化轉型可能面臨的風險?匡亞林等：《數字技術賦能社會救助：緣起、風險及治理》，《上海行政學院學報》2023 年第2 期；王素芬、付浩然：《數字時代的社會救助立法檢視》，《理論學刊》2023 年第2 期。以及對公民福利權的影響。?李琴、岳經綸：《信息技術應用如何影響社會福利權的實現?——基于貧困治理的實證研究》，《公共行政評論》2021 年第3 期；高志鵬等：《數字技術對農民工勞動收入和福利的影響——基于產業結構轉型視角的分析》，《中國人口科學》2023 年第2 期。現有文獻雖然對數字治理已進行了較為深入研究，但是多停留于技術和政策層面的探討，缺乏社會視角的分析。本文梳理了我國社會保障數字治理的發展歷程，并基于社會視角客觀中肯地分析社會保障數字治理所帶來的影響，進而提出社會保障數字治理的發展建議。

二、社會保障數字治理的發展歷程

（一）從信息化、數字化到數字化轉型

20 世紀90 年代初，社會保障相關部門相繼成立信息化工作領導小組，制定了社會保障信息化發展規劃。在社會保險領域，社會保障被列為金卡工程的重點應用領域之一，社會保障卡得到快速普及應用，初步實現了“一卡多用、全國通用”。在企業職工基本養老保險制度改革過程中，開發了單機版的管理信息系統。到20 世紀90 年代末，隨著各項社會保險制度的相繼建立和完善，國家加強了頂層設計，開始規范全國社會保險管理信息系統的建設。在民政領域，部分地區建立局域網絡和24 小時便民服務熱線電話；1997 年底，民政部為保障民政信息及時有效地實現上傳下達，建立起以電話網為基礎的全國省級民政信息網絡。1998 年，民政部開發城鎮居民最低生活保障管理信息系統，并于次年在全國范圍內推廣這一系統。①陳健：《民政網上做》，《中國計算機用戶》2000 年第39 期。2000 年，民政部構建了全國民政寬帶高速公路，形成連結民政部、省級、地市和縣級的網絡，城鎮居民最低生活保障管理信息系統成為這一網絡的重要子系統，并通過與全民IC 卡網絡的連接構成國家基礎信息系統建設的一部分。②張曉楠：《300 萬構建全國民政網——民政部談信息化建設》，《每周電腦報》2000 年第38 期。這一時期，社會保障數字治理呈現以管理者為中心的特點，以開發社會保障管理信息系統為重點，搭建起部、省、市、縣四級管理網絡體系，逐步實現了辦公自動化和“業務數字化”；同時，以促進信息的公開為目標，社會保障各部門加大網頁開發，初步實現了社會保障與外界的“連結”。但是，社會保障業務尚未與公眾以及與其他部門實現互動，同時因計算機和移動電話普及率偏低，數字治理未對公眾生活就業等產生實質性影響。

進入21 世紀后，數字技術領域創新日新月異，我國數字基礎設施升級換代速度加快，線上支付全面普及，互聯網生態初現，數字經濟規模快速增長。社會保障數字治理得到國家的大力支持，社會保障被列為電子政務建設的12 個重點業務系統之一，③2002 年8 月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見〉的通知》將社會保障列為12 個重點業務系統之一。社會保障治理進入數字化階段。2003 年以后，國家實施“金保工程”，全國逐步建立起以業務網絡三級互聯、應用軟件基本統一、數據資源集中管理為主要特征的管理信息平臺。到2009 年，在248 個地區建立了統一的勞動保障數據中心，并在19 個省份和25 個省區市分別實現了部、省、市三級互聯和轄區內的地市互聯；340 多個統籌地區應用了部級社會保險核心平臺軟件，15 個省份建成省級集中模式電話咨詢服務中心。④人力資源與社會保障部信息中心：《金保工程建設的過去、現在和未來》，《中國醫療保險》2009 年第6 期。勞動和社會保障部將社會保險和勞動力市場列入“金保工程”的兩個關鍵子系統，加速推進社會保險信息化的進程。在民政領域，2001 年，民政部發布《全國民政系統信息化2001—2005 年發展規劃綱要》，實施“數字民政”工程和“便民”工程，⑤“數字民政”工程的內容包括：構建覆蓋全國的民政業務寬帶高速網絡，在這一網絡上建立分布式民政業務信息資源數據庫，并開發管理和分析數據庫的通用民政業務軟件平臺。搭建起“一網一臺多軟件”的信息化格局；⑥“一網”即為民政廣域網；“一臺”即為“民政公用政務平臺”；“多軟件”即為各種民政業務管理軟件。出臺《民政信息化中長期規劃綱要》，加快了數據分析中心和民政公共服務平臺以及社區綜合信息平臺的開發；最低生活保障管理信息系統被列入國家電子政務總體框架重點工程，①李衛東：《有序有力有效地推進社會救助信息化》，《中國民政》2017 年第21 期。開發了線上救助申請功能，解決了電子簽名問題，實現了全業務流程線上辦；全國逐步建立起覆蓋全國、省、市、區縣、街道（鄉鎮）的家庭經濟狀況核對政務網絡體系，核對方式從人工交換數據到實時線上共享，再到大數據平臺自動比對。經過多年的發展，社會保障數字治理形成了海量數據，其價值逐步被認識，以數據為核心的整體解決方案得到應用，社會保障實現了從“業務數字化”到“數字業務化”的數字治理轉向，社會保障管理業務的數字化、在線化進一步發展，移動互聯網平臺廣泛應用，大數據、云服務處理技術獲得快速進步。

2015 年，《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》發布，此后國家相繼提出了網絡強國戰略、數字經濟戰略。2021 年，國家發布《“十四五”國家信息化規劃》，從8 個方面部署了10 項重大任務；2022 年，我國提出建構“數字政府”的目標，要求將數字技術廣泛應用于政府管理服務；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出建設數字中國的目標，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革；黨的二十大報告要求加快數字中國建設，推動中國式現代化；2023 年，黨中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，將“數字中國”建設全面融入中國式現代化戰略部署之中，構筑國家競爭新優勢。數字中國建設推動社會治理邁向數字化轉型階段。在此基礎上，社會保障部門提出建設“互聯網+人社”“互聯網+民政”“互聯網+醫療服務”等目標，“互聯網+政務服務”平臺、智能監測預警平臺等在社會保障各領域得到逐步應用，數字治理平臺成為各級政府優化社會保障治理方式、推進社會保障治理能力現代化的重要手段。國家啟動“金保工程”二期項目，社會保險形成全流程信息化管理格局，逐步邁向“大平臺、大數據、大服務、大安全”的數字化轉型階段，社會保障卡服務實現“一卡通”，全國人力資源和社會保障實現“全數據共享”“全服務上網”和“全業務用卡”，社會保險業務從“人社信息化”向“信息化人社”再向“互聯網+人社”轉變與升級。民政部門充分利用“互聯網+”和大數據等技術，推進核對機制和智慧養老、智慧社區服務建設，綜合利用網站、微信、APP、服務熱線、自助終端等多種手段向社會公眾提供服務。這一時期，數字技術與應用場景深度融合，智慧醫療、智慧養老、智能救助等創新智慧應用場景得到普遍應用，數字化賦能社會保障業務管理轉型升級。

目前，社會保障數字治理已深入到社會保障的各個領域，幾乎覆蓋社會保障各個業務和各個環節。

在社會救助領域，2019 年民政部在9 個地區探索家庭經濟狀況綜合評估新方法，部分地區基于多維貧困理論建構數理模型形成對家庭貧困程度的綜合判斷，標志著社會救助數字治理向智慧化方向邁進。其后，多個地區也探索了困難家庭救助幫扶綜合評估的數字化轉型，如上海市徐匯區探索構建“1+1+1+N”的智慧救助幫扶場景，依托民生數據底座、多維分析模型、城運派單系統和分層分類幫扶措施實現困難家庭救助幫扶綜合評估的數字化轉型。①上海市徐匯區民政局：《運用民生大數據多維分析困境要素 探索困難家庭救助幫扶綜合評估數字化轉型》，《中國民政》2021 年第24 期；上海市徐匯區民政局：《“一網統管+精準救助”賦能有溫度的城市建設》，《中國民政》2021 年第14 期。2020 年脫貧攻堅任務完成后，基于返貧監測的要求，各地探索建立了基于多維貧困理論的主動預警和監測系統，實現了對低收入家庭的常態化監測。例如，杭州市建立了“低收入群體動態監測幫扶”系統，聚焦低保低邊特困對象以外的其他因疫因病因災等導致生活相對困難的低收入群體，對其受困情況開展動態監測、智能預警、分類幫扶。該平臺于2022 年6 月在“浙里辦”上線，截至10 月底，對全市14 萬戶低收入家庭開展常態化監測，為7875 個觸發預警的家庭提供多元化幫扶救助。②參見中共浙江省委全面深化改革委員會辦公室所編《數字化改革（工作動態）》2022 年第38 期。近些年來，各地開始創新社會救助管理信息系統，將區塊鏈、大數據、人工智能等技術融合到社會救助管理信息系統當中。2020 年，民政部開發了“救助通”管理信息系統，并在長沙市和重慶市進行了應用。2022 年，重慶市基于民政部“救助通”的主體框架，采用模塊化思維方式，整合流程，將社會救助主要業務（特困、低保、低收入、臨時救助）整合到該系統當中。

在社會保險領域，部級養老保險全國統籌信息系統、全國社會保險比對查詢系統、社會保險關系轉型系統、職業傷害保障信息平臺、個人養老金信息服務平臺和國家社會保險公共服務平臺的建成和使用，統一了社會保險管理和業務經辦，實現了部、省、市、縣的聯網。其中，部級養老保險全國統籌信息系統的正式運行實現了30 個省級業務系統的接入，全部省份也完成了基金財務系統部省對接，推進了養老保險的全國統籌；國家社會保險公共服務平臺于2023年6 月底已開通83 項全國性統一服務，累計訪問量超過50.5 億人次。③《人社部舉行2023 年二季度新聞發布會》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/fbh/202307/t20230721_503273.html，2023 年7 月21 日。社會保障卡實現了人社業務“一卡通辦”、政數所“一卡共享”、民生服務“一卡多用”，且到2023 年6 月底，持卡人數已達13.74 億人，普及率超過96%。④《社會保障卡持卡人數（2023 年6 月）》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zhgl/rlzyshbzxxh/202307/t20230724_503366.html，2023 年7 月21 日。

在健康醫療保障領域，2021 年12 月28 日，全國統一的醫療保障信息平臺建成，醫保電子憑證得到廣泛應用，醫保結算更加便捷。截至2022 年底，住院、門診費用跨省聯網定點醫療機構和跨省聯網定點零售藥店分別達到6.27 萬家、8.87 萬家和22.62 萬家，住院和門診費用跨省直接結算分別為568.79 萬人次和3243.56 萬人次，分別為參保群眾減少墊付762.33 億元和46.85 億元。⑤國家醫保局：《2022 年全國醫療保障事業發展統計公報》，中國政府網：https://www.gov.cn/govweb//lianbo/bumen/202307/content_6891062.htm，2023 年7 月11 日。遠程醫療、健身追蹤器、智能手表、數據分析和人工智能的整合提高了國民的整體健康水平。通過在線醫療互動，使有需要的人無論身在何處都可以更輕松地接受遠程護理；醫療可穿戴設備和物聯網一直在緊急情況下向個人和醫療服務發出警報，拯救人們的生命；數據分析和人工智能一直在為患者開發個性化治療、預測疾病服務，并通過詳細的數據分析和識別癥狀模式來提高醫療診斷的準確性。

在養老服務領域，在政策支持以及移動互聯網、大數據、人工智能等新興技術的驅動下，養老服務數字化轉型進程加速。大數據技術在老年人健康分析和政府決策中發揮了越來越重要的作用，智能安防、機器人等人工智能提升了養老機構的智能化管理能力，“互聯網+養老服務”“物聯網+養老服務”“智慧養老”等養老服務新模式激發了智慧居家、智慧醫療、智慧機構、智慧城市等養老服務創新實踐的不斷涌現。

（二）從“在場”到“脫域”

在社會保障數字化轉型中，越來越多的技術應用于社會保障治理中。一是生物識別技術。人臉、指紋、聲音等生物信息被廣泛應用于社會保障當中，通過建立社會保障對象生物特征信息庫、與相關部門進行信息共享等方式，為居民社會救助申請、社會保險經辦、醫保智能監管、社會福利服務以及業務“指尖辦”提供了真實可靠的數據參考。目前，虹膜掃描、照片、指紋等越來越普遍地用于核實社會保障申請、福利領取的身份判斷，并且加強了隱私保護。二是區塊鏈技術。具有去中心化、透明開放且不可篡改等特點的區塊鏈技術開始應用于電子社保卡、醫療保障、養老保險、家庭經濟狀況核對等業務，促進了電子證照、電子發票、電子合同、電子簽名等的廣泛應用，推進了“區域鏈+養老保險”“區域鏈+電子證明”“區域鏈+慈善捐贈”等數字治理新形態的探索。人力資源和社會保障部在“數字人社”中探索建立“區塊鏈+電子社保卡”個人信息授權使用機制，建設部省聯動的人社區塊鏈基礎支撐服務平臺、電子印章系統、電子證照庫，實現全國共建共用、互通互認。三是大數據和人工智能。大數據技術在社會保障服務中也得到廣泛應用，通過運用大數據實現了服務對象的精準識別、服務需求的準確描述和服務資源的及時匹配，提升了社會保障服務的精準性和個性化，使其更具“溫度”。大數據技術通過挖掘分析、預測預警和模擬仿真用于社會保障對象的圖譜分析、趨勢分析、社保基金收支平衡測算、動態監測預警、政策成效評估等環節。人工智能技術通過數據分析和模式識別在智能客服方面得到廣泛應用，并開始逐步應用于社會保障業務審核。四是數據安全技術。社會保障涉及到所有公眾，且需要記錄一生，產生遠超其他領域的海量數據，為此對數據的安全性提出了更高要求，用戶標識和鑒別技術、數據加密算法技術、數字簽名技術、網絡加密及網絡防火墻技術等在社會保障數字化轉型中得到廣泛應用。

上述技術在數字治理中已嵌入到社會保障管理的各個環節，實現了社會保障管理和服務從“在場”向“脫域”的轉變。

在咨詢、申請環節，由現場辦理轉向以線上辦理為主。在社會保障信息化的初期階段，通過建立門戶網站、提供電話服務、增加柜員機等方式，公眾獲得社會保障信息的渠道增多，拉近了管理者與民眾的距離。社會保障管理部門陸續建立公眾號、開發APP 和微信小程序，豐富了社會保障信息獲取渠道，實現了社會保障大數據的查詢服務與管理者和公眾的實時線上互動交流。在福利申請環節，傳統的管理方式通常由本人或被委托人向戶籍所在地進行線下申請，提交相關材料，由工作人員進行初步判斷。資料準備不齊全者，需要來回奔波多次才能完成。為此各地陸續開發了社會保障線上申報系統，探索開發了開放的社會登記系統，無論是否符合資格條件，均可以在線上完成申請登記和提交相關證明材料，進行電子簽名，做到全程線上申請。

在身份識別環節，由現場識別轉向線上識別。身份識別是申請社會保障、確立公民社會權利的前提條件。對于管理者來說，精準識別身份是避免重復和欺詐的重要手段。傳統管理方式主要依靠詳盡的身份證明材料和相關紙質材料以及在現場由相關人員進行身份驗證，手續復雜繁瑣，費時費力，甚至出現抬著失能老年人去現場進行生存認證的現象。社會保障數字化轉型解決了紙質認證和現場認證的問題，通過共享公民信息、引入生物識別技術等手段，實現了身份驗證的“脫域”。在社會保險經辦服務中，部分地區建立了大數據共享機制，通過大數據比對方式對人員資格進行自動確認。例如，重慶市領取養老保險待遇人員大數據比對認證717.50萬人，醫保住院大數據認證75.00 萬人次；①重慶人社局：《數據“多跑路” 群眾“不跑腿”——重慶市人社局以數據賦能推進人社經辦服務模式轉型升級》，重慶人社局網站：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/ztzl/rsxthfjszl/xw/202305/t20230516_500098.html，2023年5 月19 日。內蒙古全區117.39 萬名退休人員實現了“無感知、零打擾”式的資格認證。②《數據認證 信息可靠 平臺共用——內蒙古提升社保經辦服務質效》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/ztzl/rsxthfjszl/xw/202306/t20230607_501180.html，2023 年6 月7 日。

在福利待遇支付環節，電子支付已被普遍應用于社會保障各項業務中。社會保障卡已成為“國民賬戶一卡通”，不僅廣泛用于社會保險的待遇支付，亦廣泛應用于公租戶補貼、就業創業補貼、惠民惠農補貼等業務；低保待遇、殘疾人“兩項補貼”、高齡老年津貼等的發放全部實現電子化，財政、銀行、個人銀行賬戶實現了無縫對接。依托于全國醫保信息平臺，參保人員可以使用電子身份證、醫保電子憑證等多種互聯網流通介質實現看病就醫、藥店購藥、醫保報銷，即時享受醫保信息化的便捷服務；移動支付、刷臉支付等多種支付方式優化了參保人就醫流程，有效提升了群眾進出醫院的就診效率；異地參保人在定點醫療機構就診，可以享受參保地醫保待遇，在異地就醫備案后直接刷醫保卡完成結算，減輕了參保人的奔波報銷之苦，縮短了報銷結算周期，提高了醫保服務的便捷性。近些年來電子移動支付發展迅猛，目前人力資源和社會保障部正在探索推進社會保障卡數字人民幣支付功能。

在風險評估與監管環節，智能化監管得到普遍應用。福利系統中的欺詐和錯誤可能造成巨大損失，甚至危及到制度和基金的可持續性，長期以來一直是政府和經辦機構要重點解決的關鍵問題。社會保障的數字化轉型為解決這一問題提供了新的思路和方法。人力資源和社會保障部采用“智能化監管”，基于大數據技術，建立常態化疑點數據篩查核查機制。社會救助部門通過生物識別技術解決福利欺詐問題。國家醫保局開發建設了全國統一的醫保信息平臺，涵蓋跨省份異地就醫和公共服務等14 個子系統，實現了對全國醫保結算數據的全面智能審核，初步實現全國智能監控“一張網”；通過建立“虛假住院”模型，運用大數據分析技術，從海量數據篩查出可疑線索，構建起非現場監管和現場監管有機結合的監管新模式。③《國務院政策例行吹風會——介紹加強醫療保障基金使用常態化監管有關情況》，中國政府網：https://www.gov.cn/xinwen/2023zccfh/7/，2023 年6 月9 日。在社會救助領域，一些地區通過建立模型，對個人和組織行為進行分析，實現從“人找政策”到“政策找人”的轉變；基于海量數據，社會救助管理部門對個人和組織行為進行監管，并進行政策需求分析，提升政策的科學性。

三、社會保障數字治理的動力機制

（一）政策驅動

早期社會保障數字治理呈現明顯的政策驅動特征。20 世紀80 年代，我國政府已意識到信息化的重要性，制定了信息技術發展政策，對信息化給予大力支持，在較短時間內縮小了與世界先進水平的差距。進入21 世紀后，黨和政府加快了信息化步伐，并開始制定信息化五年發展規劃，實施專項工程，助推數字化應用。在信息化發展過程中，國家始終把社會保障作為國家信息化發展戰略的重要組成部分，出臺了多項政策；國家密集出臺多項政策，促進社會保障信息化步入數字化轉型階段（見表1）。在國家政策的驅動下，社會保障數字治理能力得到快速提升，為建立世界最大的社會保障網提供了數字化治理方案。不僅如此，政府對社會保障數字治理投入了大量資金。例如，金保工程實施后，到2006 年底，全國勞動保障系統投入到金保工程中的建設經費達到35 億元。①趙錫免：《金保工程建設情況和下一步構想》，《電子政務》2010 年第2 期。

表1 社會保障數字化轉型相關文件（2013—2023 年）

在數字治理發展早期，我國信息化水平低，基礎設施條件差，數字治理專業化人才缺乏。在國家政策的大力支持下，我國社會保障數字治理在較短時間內接近世界平均水平，呈現出政策驅動社會保障數字化轉型的特點。數字政府轉型是一項綜合性的、自上而下的治理變革，領導愿景、政治及行政層面的領導承諾對數字化變革至關重要。在國家政策驅動下，各級政府業務信息系統迅速更新迭代，數據共享和開發利用取得積極進展，一體化政務服務和監管效能大幅提升，“一網通辦”“一網統管”“一網協同”“接訴即辦”等數字治理成效不斷顯現，為邁入數字政府奠定了堅實基礎。

（二）業務和管理驅動

進入21 世紀后，我國社會保障事業快速發展，城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險參保人數穩步增長；城鄉居民養老保險和城鄉居民醫療保險從無到有，參保人數快速增加；社會救助項目相繼建立，兜底保障人數快速增加；社會福利的社會化進一步提升，并向普惠性福利制度轉向，福利受益面進一步擴展。隨著兜底保障制度的完善、全民參保制度的建立和普惠性福利體系的完善，參保人數和社會保障業務快速增長（見表2），數以億計的海量數據對傳統管理和服務方式提出了嚴峻挑戰。面對這種局面，社會保障數字治理呈現業務和管理驅動的特征。在社會救助領域，開發和完善低保管理信息系統，實現了部、省、市、縣的四級聯動，提高了監管效率。隨著業務的快速發展和陌生人社會的到來，傳統的上門入戶核查家庭經濟狀況的方式成為不可能完成的任務。面對這種情況，民政部門開始主動改革，建立了居民經濟狀況核對機構，開發電子信息比對系統，實現了家庭經濟狀況從手工比對向電子比對的轉變。2012 年以后，民政部逐步建立家庭經濟狀況核對系統，目前已形成覆蓋全國、省、市、區（縣）、街道（鄉鎮）的政務網絡體系，核對方式從人工交換數據到實時線上共享，再到大數據平臺自動比對。2021 年，全國各級核對機構共開展委托核對業務1.89 億人次，各省（自治區、直轄市）通過民政部低收入家庭認定指導中心跨省協查115.44 萬人次，查詢內容包含公安、工商、房產、社保、銀行存款、財政人員供養等256 類信息。①楊蘭：《核對工作為社會救助“兜準底”注入智慧力量》，《中國民政》2022 年第8 期。在社會保險領域，適應全民參保和全國統一大市場的需求，人力資源和社會保障部門全力推進信息化進程，逐步建成全國協同聯動的“大系統”“大數據”“大平臺”，實現覆蓋全民、記錄一生的“大服務”，②參見邢澤宇：《數字賦能人社發展提升便民服務質效——人社信息化建設邁向新臺階》，《中國勞動保障報》，2023 年8 月16 日。解決了異地辦理難、轉移接續難等痛點難點問題，方便了公眾業務辦理，提高了社會保險經辦效率。

為了構建普惠便捷的數字民生保障體系，社會保障領域逐步完成數字化轉型過程。無紙化需求驅動社會保障數字化轉型，通過信息化手段，減少一次性辦公用品消耗，以無紙化重構辦公流程，實現數據多跑腿與全流程的規范化管理。運用海量數據和智能算法，深化違建治理、異地報銷、社區管理等應用場景的建設，提升智能管控效率，也提升了精細化管理水平，構建起精細化管理體系。通過將社會保障服務整合到統一的管理信息平臺，實現社會保障服務的統一管理和提供，確保各地區、各層級的人群均能享受到社會保障待遇。此外，通過便利的在線辦理和查詢功能，便于居民通過一站式平臺進行社保繳納、查詢個人信息和保障權益，實現一站式服務。

（三）技術和市場驅動

隨著大數據、移動互聯網、AI、云計算、物聯網、區塊鏈等新一代信息技術的發展（見表3），數字化轉型給數字產品和服務企業提供了巨大商機。世界銀行的數據顯示，到2021 年，全球范圍內移動技術和服務創造了5%的GDP。①The World Bank, Digital Development, https://www.worldbank.org/en/topic/digitaldevelopment/overview, Mar 31,2023.根據中國信通院發布的《中國數字經濟發展報告》，2022 年，我國數字經濟規模占GDP 比重已高達41.5%。國際數據公司（IDC）發布《中國數字化轉型市場預測（2021—2026）：通過應用場景踐行數字化優先策略》研究報告指出，中國2022—2026 年數字化轉型總支出（包括硬件、軟件、服務，也包括云部署模式支出和非云部署模式支出）將達到2.38 萬億美元。②李維科：《國際數據公司發布<中國數字化轉型市場預測（2021—2026）報告>》，《科技中國》2022 年第8 期。市場前景吸引更多的市場主體參與到社會保障的數字化轉型當中來，市場主體不斷拓展數字治理的應用場景，催生新的產品并帶來新的服務體驗及體驗升級。養老服務就是一個由市場驅動的典型。我國自2000 年進入老齡化社會以后，越來越多的企業意識到老齡化危機帶來的商機，紛紛進入養老服務市場。為了增強競爭能力，提升服務效率和能力，養老服務轉向智能化和平臺化，而驅動這一轉型的主體是社會組織和市場主體。這些社會組織和企業開發了多種智慧養老平臺，重點解決老年人的智能照料護理、安全監測與防護、家庭照護床位遠程支持、老年慢性病用藥、慢病管理及預警、社區居家康復訓練等問題。再如醫療保障領域，在企業、醫療機構和監管機構的共同努力下，我國智慧醫療體系得以快速發展，在較短時間內實現了從傳統醫學到數字醫學的轉變。

表3 信息技術的發展

新一代信息技術的不斷發展，推動了企業的數字化轉型進程。人工智能、大數據、云計算等數字技術為代表的信息革命對企業的供給側產生了重大影響，網絡化生態、平臺化運作、智能化服務等理念再造了企業的供給模式，改變了傳統非智能化的產品應用場景，推動了建筑、能源、農牧、物流等行業的數字化轉型。數字經濟與老齡化下的銀發經濟催生了公共服務領域的數字化轉型，產生了智能照料護理、安全監測與防護、老年慢性病管理及預警等智慧養老服務。數字技術的發展在加強市場主體組織能動性的同時，也通過技術的層級迭代加快了政府與社會的協同效能，便于企業等市場主體整合資源、賦能組織實現數字化，進而改善社會服務和社會治理的智能化水平。

四、社會保障數字治理帶來的影響

（一）重塑國家與社會的關系

社會保障的數字化轉型有效提高了政府的決策能力和治理能力，提升了社會保障服務效率和便利性；更重要的是，它提升了公眾參與的積極性，重構了國家、社會與個體的關系。具體表現為以下幾個方面。

首先，數字治理“繞過”了管理體制，實現了“最多跑一次”。社會保障與公眾的切身利益密切相關，可以說，每個人從出生到死亡的每一個階段都需要與社會保障管理部門打交道。受管理體制的影響，個人在辦理社會保障事務時不得不奔波于不同地區和不同部門。以養老保險關系轉移為例，20 世紀90 年代多以縣市級為統籌單位，各地政策存在較大差異，養老保險關系轉移的條件也有所不同，由此造成養老保險關系在不同統籌地區的轉移成為老大難問題。人力資源和社會保障部通過采取建立全國統一的基本養老保險參保繳費信息查詢服務系統、發行全國通用的社會保障卡、將部省市縣四級業務聯網等措施，繞過了不同統籌層次之間的利益沖突，較好實現了養老保險關系的轉移接續。再如，殘疾人在異地辦理殘疾人證時，個人不得不回到戶籍所在地辦理，這給殘疾人帶來極大不便。隨著全國殘聯信息化服務平臺的升級，殘疾人證的辦理全面實現“全程網辦”和“跨省通辦”，殘疾人辦證無需來回奔波。自2017 年以來，浙江各地民政部門實施“最多跑一次”改革，開發了民政服務“碼上辦”，對社會救助服務理念、服務模式、服務場景進行了重塑，對業務流程進行了優化，率先實現“掌上辦事”“掌上辦公”。①俞志壯：《全面深化“最多跑一次”改革 加快推進民政服務“碼上辦”》，《中國民政》2020 年第6 期。在“放管服”原則的指導下，各地社會保險經辦機構以“最多跑一次”為目標，重建社會保障管理模式，便捷群眾業務辦理。如貴州省在信息化建設層面實施“三大工程”，促進全省33 項高頻次辦理的社會保險經辦業務實現“最多跑一次”辦結；②孫維娜、鄧麗娜：《省人社廳推行社會保險經辦業務改革——33 項社保業務最多跑一次》，《貴陽晚報》，2018年12 月7 日第6 版。北京市人社局采取12 條具體措施，制定統一的30 項社會保險主要業務經辦指南，逐步實現社保業務的辦理最多只需要跑一次的目標。③北京市人社局：《社保業務辦理最多跑一趟》，北京人社局網站：http://rsj.beijing.gov.cn/xwsl/mtgz/201912/t20 191206_925696.html，2018 年4 月2 日。

其次，數字治理提升了社會保障服務的精準性和主動性。信息化系統的建立為社會保障管理提供了大數據分析和預測能力，有助于政府進行風險評估和科學決策，更好地掌握社會保險的運行狀況。通過信息化建設推動部門數據互通共享，政府從被動服務轉變為主動服務和智能服務。青島市打造了“大數據輔助工傷保險智能一體化服務平臺”，滿足參保單位和工傷職工的現場工傷快報、遠程視頻調查取證、職業病與工傷認定同步認定、遠程視頻勞動能力鑒定和個性化的工傷預防推送等服務需求。截至2022 年3 月，青島市已完成“現場工傷快報”100 余件，遠程視頻調查取證20 余起，并向工傷職工推送工傷保險相關信息1.4 萬條。①《我市在全國率先推進大數據輔助工傷保險智能一體化服務》，青島政務網：http://www.qingdao.gov.cn/ywdt/zwyw/202203/t20220302_4479580.shtml，2022 年3 月2 日。再如，部分地區開發了低收入人口動態監測系統，整合了民政、醫療保障、人社、殘聯、住建、農村農業等部門中的低收入人口數據，將社會救助對象、貧困邊緣人群甚至貧困風險人群納入監測范圍。借鑒多維貧困理念，結合當地經濟社會發展水平、生活習俗等因素，構建本土化的多維貧困指數計算模型，實現對低收入人口的貧困預警；并通過綜合判斷低收入人口的救助需求，實現精準幫扶。建立低收入人口動態監測數據庫，直觀地呈現了低收入家庭的空間分布、貧困程度分布、低收入家庭地址和聯系方式、貧困致因、家庭救助需求、受助情況等數據，形成更加豐富的低收入家庭畫像，實現了對低收入家庭的實時監測，并實現主動救助。在新冠疫情流行期間，數字化轉型改變了常規管理狀況，提升了政府部門的反應能力、靈活性和效率。

第三，數字治理改變了社會保障治理結構，出現“啞鈴型”社會治理結構。科層制是一種嚴格的層級管理體制，其專業化、理性化的特性使其成為現代政府的主要管理方式。但是科層制也存在異化現象，日漸增多的管理層級和層層上傳下達的信息傳遞方式，易產生信息失真、決策延誤和官僚主義等問題。②馬雪松：《科層制負面效應的表現與治理》，《人民論壇》2020 年第25 期。信息技術的發展和數字化轉型逐步侵蝕傳統等級制的基礎，③歐文·E.休斯：《公共管理導論》，中國人民大學出版社，2007 年，第222 頁。促進科層制向扁平化的轉型。在此組織形態下，社會保障信息能夠及時、不加“修飾”地傳遞和處理，上級政府的政令實時抵達權力底層，下級政府的信息也能真實、迅速傳遞到上級政府，同級政府之間、部門之間不再被地理邊界和職能范圍所阻隔，信息能夠快速進行交換。④黃文菊：《政府信息化對傳統科層制組織的沖擊》，《行政論壇》2003 年第3 期。由此一種“兩頭粗、中間細”的“啞鈴型”社會治理結構開始顯現。這種治理結構的出現源于數據權力的分配，即“數據生產者下沉，數字使用權上收”的發展趨勢。目前，隨著小程序、APP的普遍應用，各地社會保障業務辦理從線下窗口轉移至線上辦理，相關數據直接在街道（鄉鎮）一級歸集和上傳。與此同時，進入數字化轉型后，政府進一步加強了部、省、市、縣四級網絡體系，目前正在向街道（鄉鎮）延伸，由此形成了數字治理的權力金字塔結構，部委處于這個權力結構的頂端；另外，政府加強了頂層設計，通過統一數據接口標準、建設一體化信息平臺、統一數據標準等措施，將數據逐步上收至部委。由此，區縣級社會保障管理部門在數字化治理中的職能呈現“虛化”的現象，其管轄范圍內的社會保障業務所產生的數據被上收到省級各部門或國務院各部委，其無權隨意使用與更改。而數字的管理者則掌握了更多的主動權，從而實現了對下級的監管。

最后，社會保障數字化轉型也重構了國家與公民的關系，逐步建構起基于數字福利權利的新型社會形態。①Jimmy C.Huang, et al., ＂Growing on Steroids: Rapidly Scaling the User Base of Digital Ventures through Digital Innovation,＂ MIS Quarterly, 2017, 41(1).隨著數字技術的廣泛應用，產生所謂的“數字福利國家”，②Philip Alston, Christiaan van Veen, ＂How Britain's Welfare State Has Been Taken Over by Shadowy Tech Consultants,＂The Guardian, June 27, 2019.重構了公民權利。在部門決策過程中，傳統治理環境下信息傳播具有時滯性，且因僵化的科層制所固有的低透明度導致信息失真，再加上參與渠道有限，公眾參與社會保障事務的積極性不高。進入互聯網時代后，民主制度在“脫域”環境中進行，公民參與社會事務的渠道增多，信息獲取更加便利，且成本更低，因而提升了公民參與的積極性，從而使得社會公眾更有可能影響政府決策。2008年11 月5 日，人民網推出《有報道稱退休年齡醞釀延遲至65 歲，您怎么看？》的網絡調查，網友反應異常熱烈，短短兩天時間共有126600 多名網友參與調查，1500 余名網友留言，超過六成的網友投下反對票。③《調查顯示：逾六成網友反對延遲至65 歲再退休》，中國新聞網：https://www.chinanews.com/gn/news/2008/11-07/1441502.shtml，2008 年11 月7 日。面對民意，官方多次出面發布聲明，表明近期不會出臺延遲退休的政策。在歷年開展的社會熱點問題調查中，社會保障多次位居前十大問題之列，自2010 年以來，4 年連續位居榜首。④趙艷紅：《向人民報告：2013 年社保新政密集出臺》，人民網：http://politics.people.com.cn/n/2014/0226/c1001-24468137.html，2014 年2 月26 日。社會公眾對社會保障的關注引起了政府的高度重視，我國社會保障政策密集出臺，社會安全網織牢兜實，建成世界上最大的社會保障網。通過將數字技術引入到國家治理中，信息供給、信息交互與信息應用的革新將促進信息的開放、透明、共享，進而降低治理過程中的信息不對稱，推動治理主體間的溝通與互動，⑤關婷等：《技術賦能的治理創新：基于中國環境領域的實踐案例》，《中國行政管理》2019 年第4 期。形成以政府為主導、社會積極參與的共治模式。數字治理借助其強大的技術優勢，形成了良好的網絡治理結構，強化了政府善治的合法性基礎，增強政府的透明性與回應性。⑥徐曉林、劉勇：《數字治理對城市政府善治的影響研究》，《公共管理學報》2006 年第1 期。

（二）“創造性破壞”

數字化已成為政府治理的基本特征，在各級政府的運作方式中發揮著核心作用。數字化轉型為可持續發展帶來了難得的機遇。但是，在數字化轉型的過程中，技術主義傾向也產生了新的社會問題。大量采用人臉識別技術，過度采集個人隱私，忽視民眾對數據安全性的顧慮與擔憂，讓公民幾乎成為“透明人”；應用項目忽視用戶體驗感，應用服務缺乏用戶友好性，深藏不露且操作復雜，讓用戶的數字體驗如同叢林探險；多數的數字化轉型停留于技術的簡單應用或將線下的服務“復制粘貼”到線上，既未能突破傳統制度所造成的困境，也未能重塑新的組織形式，反而成為一種新的障礙；基于化約主義原則，將人或物抽象化，并最終化約為符號、數字與代碼，人本主義漸行漸遠；推崇數字賦能，基于工具理性和效率至上原則，記錄、儲存、計算人的行為，依賴技術、算法、平臺等尋求解決方案，人被算法所控制。總之，在數字治理給社會保障管理帶來便利的同時，以技術為中心的數字化轉型也產生了新的社會問題。

一是“事本主義”。社會保障數字治理的出發點是方便群眾，提高效率。但是在數字化轉型過程中，出現“效率至上、人文退場”的現象。社會保障的數字治理讓行政機構從面對面的“人的治理”轉向不見面的線上“數據治理”，人及需求被符號化、數字化和標準化，個體的特殊性和異質性被忽視。在效率原則的指導下，“最多跑一次”為各地社會保障管理部門所推崇，部分地區甚至推出“一次也不用跑”，緊急狀態的“不見面”辦理成為一種常態化方式。然而，上述改革并沒有提高效率。事實上，為了達到“一次也不用跑”的目標，服務機構增設了前提條件，要求居民提供并上傳更加詳細的材料，并在網絡上填寫更加復雜的表格，甚至有些情況下需要使用專業的設備才能完成。等完成上述工作之后，便是長時間的等待。而在個人進行求助時，無法獲得線下的及時響應，只能從冷冰冰的機器人中得到一個標準化、程式化的回應。同樣，為了實現全程“指尖辦”，管理信息系統將業務辦理簡化成為標準化、碎片化的流程，將簡單、連續、人性化的服務過程切割成復雜、碎片、剛性的監控行為，并且在每一個環節設置了專人或機器審核，只有完成上一個環節才能進入到下一個環節，一旦某個環節停滯，整個機器便停止運轉。從實踐層面看，數字治理并不必然帶來基層治理效能的提升。相反，技術還有可能懸浮于社會之上，產生事本主義式的治理困境。雖然技術治理可以實現更強有力的組織內部控制，強化上級政府對下級政府的干預能力，使得下級政府的注意力分配更趨向受制于上級的考核指標設計，但是也加大了組織內部的分歧，導致地方政府的策略主義行為日益蔓延。①王雨磊：《數字下鄉：農村社會救助中的技術治理》，《社會學研究》2016 年第6 期。再加上技術手段具有人為控制的成分，而且信息本身有著一定的模糊性，同一信息存在多重解釋的可能，因此技術手段不能自行解決治理中的實質性問題，導致治理過程產生更大的不確定性。此外，數字治理過于技術化和剛性，一刀切式的處理方式將基層工作者的自由裁量權進行壓縮，導致社會保障服務過程缺少價值關懷，讓群眾體驗到程度很深的官僚體制冷漠和去人格化。

二是“數字難民”。中國已進入老齡化社會，并且正在快速邁向深度老齡化社會。民政部公布的數據顯示，截至2021 年底，全國60 周歲及以上老年人口2.67 億人，占總人口的18.90%，其中65 周歲及以上老年人口2.01 億人，占總人口的14.20%。②民政部：《2021 年民政事業發展統計公報》，民政部官網：https://www.mca.gov.cn/images3/www2017/file/2022 08/2021mzsyfztjgb.pdf。近些年來，我國網絡設施持續改善，互聯網適老年化改造受到重視，老年群體互聯網普及率有所提升，但是還有一半以上的老年人未曾使用網絡，互聯網普及率也只有43.20%，在使用網絡的老年人中，其應用范圍也通常局限于出示健康碼/行程卡、購買生活用品和查找信息，③中國互聯網絡信息中心（CNNIC）：《第49 次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，江蘇網信網站：http://jswx.gov.cn/chuanbo/wangluo/202202/t20220225_2953112.shtml，2022 年2 月25 日。而對于更為復雜的社會保障業務線上辦理，多數老年人無法獨立自主完成。除此之外，還有龐大的低收入群體，他們的數字化素養水平低，對于互聯網的使用更多停留在社交軟件和短視頻平臺。而我國的數字化發展迅猛，公共服務機構開發了各種微信小程序、APP 或公眾號，部分地區取消線下服務，這給老年群體和困難群體帶來了極大挑戰，導致他們當中的部分人群放棄自身的權利，造成福利權利的不平等。數字治理本應成為“一項全球公益事業，應惠及各地的每個人”，④United Nations, Our Common Agenda: Report of the Secretary-General, https://www.un.org/en/content/common-agenda-report/assets/pdf/Common_Agenda_Report_English.pdf.但卻受限于年齡、健康狀況、受教育水平和收入條件等狀況，在系統性的社會排斥和技術歧視下，殘疾人、老年人等“數字難民”，面臨被數字社會拋棄的風險。①鄭磊：《數字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》2021 年第2 期。

三是新的社會不平等。在工業革命時代，階級與不平等互為因果，階級造就了不平等，不平等形成了階級；進入后工業時代，不平等從階級轉向階層，老弱病殘群體、婦女群體、少數族裔、性少數者等成為不平等的受害者。為了促進公民權利（citizenship）的平等，②參見T.H.Marshall, Citizenship and Social Class, and Other Essays, Cambridge University Press, 1950.發達資本主義國家普遍建立起制度化的福利體系，將社會資源向貧困者、殘疾人、兒童、婦女以及難民傾斜，在一定程度上緩解了階層的不平等現狀。數字化轉型解構了基于“體能”和社會排斥所形成的底層結構，形成新的不平等。大數據在福利資格判斷中的廣泛應用以及網絡的普及，對邊緣性群體產生負面影響。聯合國在一份報告中稱：“英國的福利國家正逐漸消失在網頁和算法后面，這對生活在貧困中的人們產生了重大影響。”③Philip Alston, Visit to the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland: Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights, https://digitallibrary.un.org/record/3806308#record-files-collapse-header, April 23,2019.福利領域的數據收集往往會通過對那些獲得公共福利的人進行額外的審查和懷疑，從而強化他們的邊緣地位。④Virginia Eubanks, Automating Inequality: How High-Tech Tools Prof ile, Police, and Punish the Poor, St.Martin's Press,2018, p.10.在我國，獲得數字化能力與有效運用數字化的方式逐漸被視為實現一系列基本權利不可或缺的工具，成為人們滿足基本需求和實現美好生活的途徑。面對數字社會的權力地位和工具主義的上升，失去發展數字技術的機遇與掌握互聯網技能的能力，意味著個體無法通過線上的方式來滿足社會生活的基本條件，無法追求更高的需求層次；⑤汪波、牛朝文：《數字人權保護的再嵌與聯結：理論闡釋與制度建構》，《理論與改革》2023 年第1 期。公民權利的實現由算法和AI 決定，產生了數量龐大的網絡“邊緣人”；公民期望得到更高水平的福利保障，然而，數字化的精準監管卻導致了福利支出的削減、受益群體的縮小、服務項目的取消和更加嚴苛的處罰，公民權利被數字所“監管”。上述數字治理出現的問題導致社會不平等的形式被改變，數字不平等正在取代實體的不平等，由于數字不平等的人群往往被網絡所“過濾”，因而未得到社會應有的關注。

四是出現“數字專權”。隨著數字化的轉型，數字公民身份通過采集公民的數字資產、數字隱私、數字信息，匯集多元數據將公民抽象化為一個個的“治理單元”，將公民簡化為數字平臺的“符號化主體”。傳統福利體制下的社會保護框架與數字社會下個體基本權利的有效性、完整性以及安全性的聯系正在削弱，公民社會保障信息持續不斷地被記錄、被存儲、被整合和被分析，最終被轉化成為數字信號，并以大數據的形式最終完成貨幣化和資本化。⑥參見馬修·薩爾加尼克：《計算社會學：數據時代的社會研究》，中信出版社，2019 年。數字治理賦予了權力頂部的管理機構的數字管理權，使得更全面地“行使控制”成為可能。隨著數字技術的不斷擴張，現代數字技術有可能淪為“控制社會的技術”，社會公眾的隱私權被逐步侵蝕，“數字專權……正在成為現實。”⑦United Nations, Report of the Secretary-General: Roadmap for Digital Cooperation, https://www.un.org/en/content/digital-cooperation-roadmap/assets/pdf/Roadmap_for_Digital_Cooperation_EN.pdf, June, 2020.

五、社會保障數字治理的未來發展

（一）以人為本的數字化轉型

社會保障數字治理應警惕數字化誤區，通過落實以人為本的服務理念和發揮政府的引領作用，實現以人為本的數字化轉型。

一是以重視公眾體驗為中心，實現以用戶為中心的數字化轉型。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》要求在數字政府建設中，要“始終把滿足人民對美好生活的向往作為數字政府建設的出發點和落腳點”。社會保障是民生事業，社會保障數字治理更需要關注群眾尤其是困難群體的需求。對于普通公眾來說，數據治理的理論、法律和技術基礎并不重要，重要的是他們對政府提供的數據驅動產品和服務的體驗質量。以客戶為中心，意味著各社會保障管理和服務機構響應客戶的需求，通過高標準的及時數據、信息豐富的內容、簡單的交易以及易于訪問的無縫交互，使查找和共享信息以及完成繁雜任務變得更加容易。對此，必須重視新技術推動數字公共參與的能力，在信息和思想的雙向交換傳遞與服務標準完善的基礎上，落實“隨時隨地、任何設備”原則，讓客戶獲得更高質量的體驗。為了高效、有效地開發創新、透明、面向客戶的線上產品和服務，政府應堅持人性化的基本原則。這包括：提供最有意義的線上服務；關注最有用和最有價值的內容，基于奧卡姆剃刀原則最大化簡化線上產品；及時吸納公眾訴求，不斷優化線上服務。社會保障部門應通過數字化重塑組織結構，優化業務流程，在實現“數據多跑路，群眾少跑腿”的同時，還應讓居民在使用數字化產品時更加簡便易行。為此，需要了解公眾的需求和愿望；使內容更廣泛地可用和易于訪問，并以與程序和設備無關的方式通過多個渠道呈現；使用簡單的語言，使內容更加準確和易于理解；提供簡單的反饋途徑，以確保社會保障部門不斷改進服務。

二是整合數字產品，減輕基層負擔。公共服務的數字化不是漸進式的改變，而是一種范式的轉變，要求社會保障管理人員的態度和行為發生改變，而這對他們來說是一個巨大的挑戰。尤其對于基層工作人員來說，數字化可能給他們帶來的不是便捷，而是負擔。他們被迫在不同的APP、公眾號、小程序中進行切換，在內網與外網進行“轉場”，這會給年齡偏大、數字素養偏低的基層工作人員造成焦慮和沮喪。為此需要優化數字產品，簡化數據采集信息程序，開發界面友好的管理信息系統，讓基層工作人員更加便捷地使用數字化產品；打破部門壁壘，減少重復開發，整合管理信息系統，減少基層工作人員數字化產品的使用數量；提升個人數字素養，為工作人員提供舒適的工作條件和友善的文化環境，提升基層工作人員的適應能力；適當平衡線下服務與線上服務，保留必要線下崗位，讓數字化素養較低的基層工作人員得以持續為公眾提供服務。

三是發揮政府的引領作用，“不讓一個人掉隊”。以技術為中心的數字化轉型產生了數量龐大的“網絡難民”，他們成為互聯網時代的沉默者。為此，需要以不讓一個人掉隊為目標，糾正社會保障數字治理中的技術主義傾向。政府應平衡 “數字優先” 與“全納設計”的關系，在數字治理中融入“全納設計”理念，讓特殊群體更易獲得數字化產品和服務；從社會排斥的視角對待“數字鴻溝”問題，把特殊群體數字化服務的“可獲得性”（互聯網和移動基礎設施、電子信息和電子服務、通訊工具）、“可負擔性”（支付互聯網接入和數字設備費用的能力，以及電子政務免費公共接入點的可用性）和“可持續性”（數字知識普及、數字素養提升、學習能力的提升）作為公共政策關注的焦點問題，采取多種措施，在逐步實現共同富裕的過程中“不讓一個人掉隊”。

（二）讓數字化服務于社會保障

數字治理的核心是人，而不是數據。將人文主義置于數字治理的中心，認真對待人的基本需求，讓數字治理服務社會保障、服務于人的需求。

一是打破部門數字壁壘，圍繞公眾的需求建構數字化。在數字治理中，數據成為一種資源，也成為一種權力。各部門基于自身利益考慮，以數據安全為由，不愿與其他部門共享；或者受制于管理體制，導致“各自為政、條塊分割”和“煙囪林立、信息孤島”。①《國務院辦公廳關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》，《國務院公報》2017 年第15 號。數字化轉型打破了“門難進”的問題，但是仍未從根本上解決“事難辦”的困境。為此，要以滿足群眾日益增長的福利需求為中心，建立統一的數據平臺和數據標準，實現各部門數據共享交換和應用。數據互通共享的實現，一方面應加強頂層設計，明確各部門的權責，通過制度保障，使各部門的信息共享切實落實，實現“前臺一口受理，后臺協同辦理”；另一方面，要充分利用已有資源并“用更少的資源進行創新”，在政府內部和公眾之間更有效地分享數據，并明智地創建新的工具、應用程序、管理信息系統、網站和領域，更應加強頂層設計，建設共享平臺。

二是正確處理傳統與現代、線上與線下的關系。傳統的工作方式并非都是過時的，現代的數字治理并非都是合理的。事實上，社會保障服務中一些傳統的工作方式至今仍然發揮著非常重要的作用。例如，民政部門自20 世紀50 年代確立了“上為中央分憂，下為百姓解愁”的職能，民政工作者采取走寨串戶的方法，訪貧問苦，調查了解困難群眾的需求，實時解決他們的問題，及時化解社會矛盾，消除社會隱患，拉近了黨和政府與群眾的距離。再如，傳統社會救助通常采取面對面的現金和實物發放方式，或者上門提供服務，這些方式提高了困難群眾的獲得感，也使困難群眾與工作人員之間建立起常態化的溝通和反饋渠道，同時使社會保障服務更具人文關懷。在數字化轉型中，基于效率和成本考慮，社會保障提倡“不見面辦事”，社會保障待遇發放電子化，困難群眾對黨和政府的關心越來越“無感”。同時，基于不見面辦事原則，將業務全部搬至線上，困難群眾的訴求無法及時傳達，久而久之，形成社會隱患。應正確處理線下線上關系，在社會保障業務數字化的同時，保留一定數量的工作窗口，或在社區服務中心建立公共門戶，提供人工服務，便于數字化時代的困難群體獲得及時服務；在不見面辦事的同時，應建立定期巡訪制度，入戶了解困難群體的社會保障需求；在政府購買第三方專業服務的同時，應發揮黨建引領作用，進一步完善“一對一”“一幫一”制度，切實讓居民感受到黨和政府的關心。

三是正確處理共享與隱私的關系。數字治理需要技術不斷取得突破，但是技術的應用應服務于人、受制于社會規則。“……如果不以基于法律的尊重人權為導向，那么由技術驅動的未來將是災難性的”。①參見聯合國第七十四屆會議議程項目70（b），極端貧困與人權問題特別報告員的報告（A/74/493）。社會保障體系牽動著千家萬戶的生活，它貫穿著每個人的全生命周期，其掌握的信息遠超企業和其他領域，如果不受制于規則，將會造成難以想象的后果。為此，需要樹立以人民為中心的價值觀，將信息安全必須擺在社會保障數字治理的首位，平衡科技創新與信息安全的關系，防止新技術的濫用②2023 年8 月8 日，為規范人臉識別技術應用，國家互聯網信息辦公室發布《人臉識別技術應用安全管理規定（試行）（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。這標志著國家已充分認識到新技術可能帶來的后果。和對個人信息的過度索取，讓數字治理服務于社會保障，最終提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

六、結語

計算能力的指數級進步、高速網絡的興起以及移動電話的普及和互聯網的觸手可及，從根本上改變社會保障管理范式，逐步改變了社會保障行政體制，提升了社會保障治理效能，重塑了國家、社會與個體的關系。但是數字技術的進步也帶來一些負面影響，產生了“數字難民”等社會問題。社會保障數字治理所帶來的影響就如美國經濟學家熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）所說的“創造性毀滅”（creative destruction）：一方面，數字化轉型以前所未有的速度解構了社會保障的服務流程、遞送方式、監管手段，提高了管理效率，使公民能夠更加便捷地獲得社會服務，并迅速建構了數字公民權利、數字福利國家；但是另一方面，以效率為目標、以技術為主要手段的數字化轉型迫使公民放棄自身的權利，犧牲個人隱私，并忍受數字化時代的新的不平等。

社會保障數字治理將向何處去？目前，社會仍然存在爭議。技術賦權論樂觀地認為數字技術的發展為公眾獲取信息提供了便捷的途徑，增加了公眾參與公共事務的渠道，促進了信息的開放、透明與共享，使政府提供的公共服務更精準、更有效率。而技術控制論則悲觀地看到，數字治理的過度技術化和治理剛性導致一刀切和價值關懷的喪失，數字技術正在淪為“控制社會的技術”，甚至“未來政府機構可能用機器人制定法律”。③Cary Coglianese, David Lehr, ＂Regulating by Robot: Administrative Decision Making in the Machine-learning Era,＂Georgetown Law Journal, 2017, 105(5).現在還很難精準地預測其發展方向，但可以肯定的是，“電子政務在提供公共服務、應對危機和緊急情況（如大流行病）以及在全球和區域層面加強數字合作與協作方面的作用將繼續增強”，④United Nations, Report of the Secretary-General: Roadmap for Digital Cooperation, https://www.un.org/en/content/digital-cooperation-roadmap/assets/pdf/Roadmap_for_Digital_Cooperation_EN.pdf, June, 2020.社會保障仍將熱情地擁抱數字化，數字技術也將更加深入地嵌入到社會保障治理當中。也許，數字化轉型不會如技術控制論者所預期的那么悲觀，數字治理將促進社會保障的善治，也有利于提升國民的福利水平。但是，我們仍然需要時常思考，數字治理究竟是目的，還是手段？在邁向中國式現代化的過程中，我們需要什么樣的數字治理？未來需要將人文主義融入數字治理當中，平衡技術與人文，才能讓數字化更好地服務于社會保障、更好地服務于人民群眾。