論預防性環境民事公益訴訟的規范構造與適用

朱 燁 梁 勇

引 言

自我國環境民事公益訴訟開展以來，其在制裁污染環境和破壞生態行為方面發揮了有效作用。然而，這種環境民事公益訴訟仍然受到傳統侵權法救濟的限制，主要關注的是對生態環境損害事后的補救，而忽視了一定程度上的事前預防。生態環境損害具有隱蔽性、長期性和難以恢復等特點，如果堅持事后救濟的模式，可能會對生態環境造成無法逆轉的損害。為此，有學者主張借鑒美國公民執法模式，允許社會組織和公民個人提起環境行政公益訴訟，通過督促行政機關嚴格執法，預防生態環境損害的發生。①參見唐瑭：《風險社會下環境公益訴訟的價值闡釋及實現路徑——基于預防性司法救濟的視角》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2019年第3期。也有觀點主張社會組織提起的預防性環境民事公益訴訟具有侵權訴訟的性質，在預防環境損害上面臨難以克服的局限性，應當建立執法性質的預防性檢察公益訴訟制度，通過監督和協助行政機關實施預防性環境法律制度來實現預防功能。②參見吳凱杰：《論預防性檢察環境公益訴訟的性質定位》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2021年第1期。然而，從司法實踐來看，前一種觀點制度成本高，需要全國人民代表大會修改《行政訴訟法》來實現，且實施效果還有待實踐檢驗；后一種觀點忽略了檢察機關提起環境公益訴訟積極性不高的現實，檢察機關自身也難以確保預防性功能的發揮。本文在立足現有法律規定的基礎上，明確預防性環境民事公益訴訟屬于執法訴訟的性質，并通過增設前置程序、完善重大風險的認定體系等，進一步完善預防性環境民事公益訴訟制度體系。

一、預防性環境民事公益訴訟的實踐狀況

通過中國裁判文書網、無訟案例網等網站，以“環境公益訴訟+預防性”為關鍵詞，共收集280份公益訴訟裁判文書。通過剔除重復的及行政公益訴訟裁判文書，最終得到230份有效樣本。統計分析后發現，環境民事公益訴訟責任承擔方式主要為預防性、修復性、賠償性和撫慰性四種形態。其中，共有53份涉及預防性責任（見表1），責任形態包括停止侵害、排除妨礙、消除危險，占比分別為17.8%、3.9%和8.69%，低于修復性（恢復原狀97.4%）、賠償性（賠償損失96.1%）和撫慰性（賠禮道歉74.8%）責任形態在環境民事公益訴訟中的占比。這說明環境民事公益訴訟中，原告提出預防性訴訟請求的意愿并不強烈。

表1 環境民事公益訴訟責任形態裁判情況

（一）提出主體：社會組織和檢察機關

53份預防性訴訟裁判文書中，檢察機關提出預防性訴訟請求的案件相對較少，僅北京市人民檢察院第四分院訴北京多彩聯藝國際鋼結構工程有限公司大氣污染責任糾紛案涉及預防性責任。③參見北京市人民檢察院第四分院訴北京多彩聯藝國際鋼結構工程有限公司大氣污染責任糾紛案，北京市高級人民法院（2018）京民終453號民事判決書。與檢察機關保守主義色彩相比，中國生物多樣性保護與綠色發展基金等全國性社會組織提出預防性訴訟請求的激進主義意愿較為強烈。53份裁判文書中，社會組織提出預防性訴訟請求的有52份，涉及停止侵害、排除妨礙、消除危險等。

（二）責任類型：未然型和已然型預防責任

未然型責任是對“尚未發生污染環境、破壞生態后果，但具有侵害社會公共利益風險的行為”承擔的預防性責任，主要是消除危險（見表2）。該種類型訴訟提出的數量少（共4起），其中僅自然之友訴中石化云南石油有限公司環境民事公益訴訟責任糾紛案以原告證據不足為由，裁定駁回起訴。另外3起，法院均支持了原告預防性的訴訟請求。①除表2列舉的五小葉槭案外，另參見北京市朝陽區自然之友環境研究所訴中國水電顧問集團新平開發有限公司環境污染責任糾紛案，即“綠孔雀”案，云南省高級人民法院（2020）云民終824號民事判決書；自然之友訴云南華潤電力（西雙版納）有限公司生態破壞責任糾紛案，云南省玉溪市中級人民法院（2018）云04民初15號民事調解書。

已然型責任是“已經發生污染環境、破壞生態的后果，為避免損害后果的繼續發生、擴大或再次出現新的環境污染、生態破壞行為”而承擔的預防性責任，主要是停止侵害、排除妨礙和消除危險（見表3）。49起已然型預防訴訟案件中，法院判決承擔預防責任的有33起；“原告現有證據不能證明被告需另行承擔預防性責任”的有7起；“被告已經停止侵害、消除了對生態環境的影響，無需承擔預防性責任”的有9起。

表3 已然型預防責任訴訟情況

（三）職權交叉：司法權與行政權

預防性環境民事公益訴訟中，通常會涉及司法權和行政權的交叉（見表4）。原告有時提出“建立符合國家標準的固體廢物貯存、處置場所”等含有行政預防性措施的訴訟請求，而法院認識并不一致；有的當事人也會在訴訟中提出“對行政行為合法性進行審查”的主張，例如，在河南省企業社會責任促進中心訴洛陽市吉利區輝鵬養殖專業合作社等環境污染責任糾紛公益訴訟案中，洛陽市吉利區輝鵬養殖專業合作社提出“河南省人民政府在申報材料不真實的情況下批準涉案地為二級飲用水水源地”，要求法院關注《關于印發河南省城市集中式飲用水源保護區規劃的通知》合法性問題。

表4 司法權和行政權交叉案例情況

（四）替代探索：訴前和訴中禁止令

環保禁止令制度系人民法院作出的責令被申請人作出或者禁止作出一定行為的保全措施，打破了傳統權利救濟理念，將保護生態環境的舉措提前至事中甚至是事前，有效阻止了環境違法行為對生態環境的持續破壞，在某種程度上發揮了預防性環境民事公益訴訟的功能。云南昆明、重慶、貴陽等地法院也對訴前或者訴中申請環保禁止令進行了一定程度的探索，取得了較好的效果。《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》自2022年1月1日起施行，對禁止令提起主體、適用標準以及相關程序作出了統一規定。但是，環境民事公益訴訟中適用禁止令制度的情形仍不多見。經在百度、無訟案例網等網站和《環境公益訴訟觀察報告（2016年卷）》檢索，共收集涉及環保禁止令案件26件。其中，以刑事訴訟案件（11件）和行政訴訟案件（8件）為主，占收集案例的73.08%；相比來講，民事私益訴訟（2件）和公益訴訟案件（5件）中運用較少，僅占26.92%。《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》實施后，適用該規定作出禁止令的民事私益訴訟和公益訴訟案件各1件。

（五）法律依據：《環境保護法》等法律和相關司法解釋

36份支持預防性訴訟請求的案例中，全部引用了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟解釋》）第1條或第18條規定。另有19份案例引用了《環境保護法》中的相關條款，涉及環境影響評價、三同時制度以及預防性原則等條款；部分案例引用了《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》的相關條款；另有案例適用原《侵權責任法》第65條規定，也有案例參照適用原《侵權責任法》第21條規定。

二、預防性環境民事公益訴訟實踐中存在的問題

通過對司法實踐進行檢視，發現預防性環境民事公益訴訟存在立法缺失、職權沖突和規則不明的問題，導致預防性訴訟請求權基礎不明確、司法權與行政權交叉以及“重大風險”認定難，制約了預防性訴訟的提起。

（一）立法缺失：請求權基礎不明確

《民法典》第1234條、第1235條為環境民事公益訴訟修復性和賠償性訴訟請求提供了實體法基礎。然而，對于《公益訴訟解釋》中提到的停止侵害、排除妨礙、消除危險等預防性責任并未提及，導致預防性環境民事公益訴訟請求權基礎不明確。司法實踐中，關于預防性訴訟的請求權基礎主要有兩種做法：第一種做法是將《公益訴訟解釋》第1條和第18條作為請求權基礎。但是，《民法典》并未規定對于“具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態”行為，被侵權人可以提出預防性的訴訟請求。由于缺乏上位法依據，將該解釋作為請求權基礎違反了《立法法》的規定。第二種做法是將原《侵權責任法》第65條作為請求權基礎，認為原《侵權責任法》第65條規定的損害不僅指人身、財產損害，還包括生態環境損害。筆者認為，雖然該條沒有具體規定因污染環境造成何種類型的損害，但是通觀原《侵權責任法》第二章“責任構成和責任方式”的相關法條可以看出，原《侵權責任法》主要保護民事主體的人身和財產權益，并未涉及生態環境權益。退一步講，即使該條包含生態環境權益，由于原《侵權責任法》第65條以損害后果為前提，將其作為預防性訴訟的請求權基礎不具有合理性。

（二）職權沖突：司法權與行政權交叉

生態環境行政執法中，責令改正、限制生產、停產整治等措施、責令停止建設等行政預防措施是行政機關針對行政相對人的違法行為而常用的一種行政命令。一些環境民事公益訴訟案件中，原告提出的預防性訴訟請求通常也會涉及上述行政預防措施。如前所述，實踐中各地法院對此做法不一，導致原告在提起預防性訴訟請求時無所適從。雖然有的法院認為原告提出的行政預防措施是停止侵害、排除妨礙、消除危險的具體形式從而予以支持，但是，理論界對此持相反態度。有觀點認為，司法機關積極主動的干預，可能會挑戰公共利益的傳統代表者行政機關的權威，極易引發兩者在權限劃分上的沖突，司法權的介入勢必會影響到行政權的行使。①參見黃雪：《我國預防性環境民事公益訴訟的現實困境及其出路》，載《江西理工大學學報》2020年第6期。

此外，預防性訴訟中被告的行為多具有合法的權利外觀，被告經常以其行為已經獲得政府許可為由，主張其行為具有合法性，不應承擔預防性責任。例如，在“綠孔雀案”中，被告抗辯水電站項目取得國家相關管理機構的認可，環境影響評價報告合法有效，無需承擔預防性責任。②參見北京市朝陽區自然之友環境研究所訴中國水電顧問集團新平開發有限公司環境污染責任糾紛案，云南省高級人民法院（2020）云民終824號民事判決書。但是，受現有司法制度的限制，法院無法在一個訴訟環節同時解決民事責任承擔和行政行為合法性的問題。而行政行為的合法性有時會涉及被告的行為是否具有危害社會公共利益的風險。如果不能審查行政行為的合法性，除非被告主動停止侵害行為，否則，法院將難以作出一個能夠得到有效執行的預防性環境民事公益訴訟判決。原告如對該行政行為產生懷疑，只能提起行政訴訟進行審查。但是，因行政訴訟“有利害關系”、行政公益訴訟起訴主體資格的限制，社會組織通常無法提起行政公益訴訟，最終導致被告的相關行為無法得到及時制止。

（三）規則不明：“重大風險”認定難

《公益訴訟解釋》第1條雖然規定了“具有損害社會公共利益的重大風險”，但是現行立法及司法解釋對如何判定污染環境、破壞生態行為具有損害社會公共利益“重大風險”缺乏統一、明確的標準。首先，“重大風險”基礎對象認定不一。有觀點認為“重大風險”應同時以環境本身和人身（財產）作為基礎對象。在中華環保聯合會與德州晶華集團振華有限公司環境污染責任糾紛案中，法院認定超標排放污染物除影響大氣的服務價值功能，亦會造成財產及人身損害。①參見中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司環境污染責任糾紛案，山東省德州市中級人民法院（2015）德中環公民初字1號民事判決書。另有觀點認為，“重大風險”的基礎對象應僅為環境本身。其次，“重大風險”的程度不明確。《公益訴訟解釋》第1條規定的是“具有損害社會公共利益的重大風險”，第18條卻規定了“消除危險”的責任承擔方式。據最高人民法院觀點，根據責任法定原則，第1條規定的“重大風險”僅限于“危險”的程度。但如此一來，將會把一些發生的可能性較低但又無法完全排除的“風險”行為排除在外，不利于生態環境保護，也與《環境保護法》規定的預防原則相悖。最后，“重大風險”的標準認定不明確。法院過于依賴行政部門意見，甚至將行政審批意見作為唯一的參考標準。例如，在自然之友訴中石油云南石化有限公司案中，一、二審法院均認為，由于涉案項目的環境影響評價報告已經取得環保部的批復同意，自然之友提交的證據材料均不能說明“被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險”，因此裁定不予受理。

（四）界定模糊：舉證規則不合理

對于預防性民事公益訴訟與救濟型民事公益訴訟的舉證規則，并無具體的規定予以區分。事后救濟型的環境公益訴訟針對的是已經造成實際損害的情形，其舉證責任的承擔與傳統環境侵權并無二致，均適用舉證責任倒置的規則。然而，預防性公益訴訟面對的系不確定的事實狀態，需要證明的是可能發生的重大風險，即污染環境和破壞生態的行為可能對生態環境造成嚴重的、不可逆的損害，其舉證責任應當與傳統的救濟型責任適用有所區分。司法實踐中往往未考慮預防性公益訴訟規則的特殊性和復雜性，并對其舉證責任分配方式予以區分。

三、預防性環境民事公益訴訟的規范基礎

環境民事公益訴訟的事后救濟性決定了其預防性功能難以充分發揮。環境民事公益訴訟預防性功能的發揮須在辨明預防性訴訟性質的基礎上，處理好行政權和司法權的交叉問題，并明確其法律依據。

（一）預防性訴訟的本質：執法訴訟

環境公益訴訟制度具有“侵權訴訟”和“執法訴訟”兩種不同的法律性質。②參見吳凱杰：《論預防性檢察環境公益訴訟的性質定位》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2021年第1期。國外環境公益訴訟主要目的是監督和督促行政執法，主要是提起環境行政公益訴訟。例如，美國的公民訴訟主要是起訴沒有充分履行環境保護職責的行政機關。①參見顏運秋：《生態文明背景下環境司法的幾個根本轉變》，載《求索》2020年第2期。我國環境民事公益訴訟制度基本照搬了原《侵權責任法》的規定，以原《侵權責任法》規定的責任承擔方式為依托，構建了環境民事公益訴訟預防性、修復性、賠償性和撫慰性責任體系。基于此，有觀點認為環境民事公益訴訟屬于侵權訴訟。實務中，法院一般也是按照侵權責任相關理論進行審理。但是，上述觀點和做法顯然并未注意到預防性訴訟與修復性、賠償性訴訟的不同之處。修復性、賠償性訴訟的目的在于修復已經受損的生態環境或賠償相關損失，與傳統侵權訴訟并無二致；而預防性訴訟的目的在于預防生態環境損害后果的發生或擴大，雖然與侵權訴訟中的預防責任具有相似之處，但是其更接近于行政機關的行政執法。這從一些預防性環境公益訴訟中原告提出的“采取有效措施消除廢水、廢氣等有害物對環境公共利益的危害風險”，與行政執法中的“采取措施防治在生產建設或其他活動中產生的廢氣、廢水等對環境的污染和危害”等行政預防措施高度重合，也能夠得到印證。

（二）處理司法權和行政權交叉：行政優先

環境民事公益訴訟開展以來，一些行政機關樂見社會組織提起環境民事公益訴訟，將本來是屬于自身行政執法的責任，轉嫁給社會組織和人民法院。特別是生態環境損害賠償制度改革以來，行政機關通過民事訴訟程序要求違法行為人承擔生態環境修復、賠償生態環境功能損失的情形更是常見。這種行政機關兼具監管權與索賠權的制度安排，既保留了在行政框架內解決問題的做法，又新增了以人民法院為中心的解決路徑，用民事索賠替代行政監管職責，人民法院被迫沖在環境資源保護第一線。如果說修復性、賠償性訴訟中生態環境損害后果已經發生，通過民事訴訟可以達到修復生態環境并賠償損失目的的話，行政機關可以“坐視不管”；而預防性環境民事公益訴訟所要防御的風險行為是尚未發生或正在發生的，可以在行政機關的審批、評估、檢查環節阻止或者防止損害擴大，行政機關在預防階段的首次判斷至關重要。例如，在“綠孔雀案”中，陳氏蘇鐵作為區域內珍稀植物，戛灑江一級水電站的《環境影響評價報告書》未對其進行評價，新平公司也未對其采取任何保護性措施。如若環境保護部門當初在批復戛灑江一級水電站《環境影響評價報告書》時能夠對此予以考慮，完全也可以達到預防的目的。當然，鑒于行政權存在濫用的可能，司法權需要采取能動主義的立場，提高對行政權力司法審查的強度與密度，使行政權在管控環境風險時也不偏離維護生態公益的目標。

（三）預防性訴訟的請求權基礎：《環境保護法》等相關法律

根據《環境保護法》第58條“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”之規定，損害后果并非提起訴訟的必要條件，故可將該條規定作為提起預防性訴訟的依據。同時，基于行政執法弱勢的考慮，允許社會組織和檢察機關通過環境民事公益訴訟要求侵權行為人承擔環境污染和生態破壞責任，具有補充行政執法的功能。《環境保護法》等環境法律作為環境行政執法的重要依據，在《民法典》等法律法規不能為預防性環境民事公益訴訟提供請求權基礎的情形下，可以將其中的相關規定，如以第5條規定的預防為主、損害擔責的原則為統領，結合第6條規定的生產經營者責任、第30條規定的保護生物多樣性責任、第41條規定的三同時責任、第42條排污者防治污染責任、第45條排污許可證等條款，以及《大氣污染防治法》《水污染防治法》等專項法律中的相關條款，作為預防性環境民事公益訴訟的請求權基礎。

四、預防性環境民事公益訴訟的規范構造

如前所述，預防性環境民事公益訴訟既要依賴行政機關的首次判斷，也離不開審判機關對“重大風險”的最終裁判。行政機關首次判斷通過優化訴訟程序來實現，審判機關最終裁判通過完善“重大風險”認定主體、認定標準和舉證規則來實現。

（一）優化預防性訴訟程序

1.增設前置程序。鑒于社會組織不能提起環境行政公益訴訟、檢察機關不積極提起環境行政公益訴訟和預防性環境民事公益訴訟的情況，應對預防性環境民事公益訴訟的程序進行優化，增設行政機關執法優先的程序，發揮其預防性功能。行政機關如若履職不當或不積極履職的，法院可以準許原告提出行政性質的預防性措施，并基于環境資源刑事、民事和行政案件“三審合一”審查相關行政行為的合法性。

對于未然性訴訟，原告在提起訴訟前應當向有關部門提出履職申請，2個月后政府有關部門沒有履行職責或者履行職責不到位的，可以向人民法院提起預防性訴訟請求。例如，在“綠孔雀案”中，自然之友等5家社會組織在法院立案后，就曾致函原環境保護部，建議撤銷環境影響評價批復，但是因缺乏法定救濟權利而未獲得重視。

對于已然型訴訟，鑒于原告一般會同時提起修復性和賠償性的訴訟請求，如再按照未然性預防訴訟的做法增加訴訟前置程序，可能會在一定程度上阻礙原告提起環境民事公益訴訟。因此可在受理后，由法院告知有關行政機關。在法庭辯論終結前，有關行政機關仍不履職或者履職明顯不足以防止危險擴大的，由法院對原告提出的行政性預防措施進行審查。

2.完善禁止令制度。對于禁止令制度，國外形成了比較成熟的做法，在美國原告可以請求法院發布禁止性禁令、預防性禁令、糾正性禁令以及替代性禁令。如美國田納西流域管理局訴希爾案中，法院發布了“停止一切和泰利庫工程有關的、可能會改變蝸牛鏢關鍵性棲息地的活動”的永久禁令。①參見汪勁、嚴厚福、孫曉璞編譯：《環境正義：喪鐘為誰而鳴——美國聯邦法院環境訴訟經典判例選》，北京大學出版社2006年版，第201-210頁。《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》的施行，有利于切實落實“預防為主、保護優先”的原則，及時有效防止或者減少生態環境損害影響，但是仍舊體現出行為保全的特點，難以充分發揮禁止令針對緊急情況的迅速救濟和徹底救濟的功能。在預防性環境民事公益訴訟中，可對禁止令進行進一步細化，相關主體可以請求法院發布永久性禁止令、預防性禁止令、糾正性禁止令等（見圖1）。同時，在符合相關條件的前提下，如損害已經發生且不可改變持續侵害之狀態，可以用損害性賠償金代替禁止令。通過完善禁止令制度，使其能夠更高效、更充分地發揮對環境風險行為的救濟作用，亦“能夠很好地解決司法權和行政權的沖突問題，同時在環評等在先行為不當的情況下，即便啟動的是民事訴訟，也能通過禁令的適用間接達到相關行政行為矯正的效果”②吳滿昌、王立：《生物多樣性的司法保護路徑研究——以預防性環境公益訴訟為視角》，載《學術探索》2021年第5期。。

圖1 預防性訴訟提起流程

（二）完善“重大風險”認定體系

1.“重大風險”認定主體。“重大風險”認定系預防性環境民事公益訴訟中的重要一環。法院要對環境利用行為是否具有重大風險進行科學認定，從環境利用行為可能帶來的經濟、社會正面效益和對生態環境的負面影響角度進行利益衡平和價值判斷。但在一些案件中，法院將行政機關的審批意見作為是否構成“重大風險”的唯一參考標準，類似這種司法權完全服從于行政權的做法并不可取。即便是涉案行為符合行政許可、行政審批等標準，法院亦應根據預防性民事公益訴訟的不同類型，在案件相關證據的基礎之上，對是否構成“重大風險”進行科學的利益衡平與判斷。但是，“重大風險”認定專業性強，將“重大風險”的認定完全交由法院，對法官來講責任較重。因此，法院可以借鑒知識產權調查官制度，或者吸收相關領域的專家學者作為人民陪審員輔助法官作出判斷，亦可參考行政機關的意見等輔助法院進行認定。

2.“重大風險”認定標準。環境民事公益訴訟目的在于預防及修復對環境公共利益的損害，因此，“重大風險”的基礎對象應為環境公共利益，而不包含人身及財產利益即環境私益。在此基礎上，對于“重大風險”可以從以下兩個維度進行理解：一是“重大風險”的范圍包含蓋然性較高的“危險”和蓋然性較低的“風險”。目前，“廣義上的風險概念可以依據預期損害發生的程度與蓋然性，進一步區分為危險、狹義的風險以及剩余風險”①齊晨晨：《環境公益訴訟風險預防的應然目標及實現路徑》，載《沈陽工業大學學報（社會科學版）》2021年第5期。。其中，具有充分的發生損害結果的蓋然性即為“危險”，而有發生的較低可能性但是又無法完全排除發生的可能性的為“風險”，可以忍受、無需于法律上進行干涉的即為“剩余風險”。在“綠孔雀案”中，法院認為“重大風險”具體表現為“危害尚未發生，但如不阻止事件發生，可預知此事件的發生必會造成嚴重或不可逆的環境損害事實”，即分類中的“危險”。由此可見，“重大風險”認定標準至少要達到蓋然性較高的“危險”程度。但是，對于一些特殊的生態環境，如一些特殊地貌、瀕危動植物等，雖然損害后果發生的蓋然性較低但也無法完全排除發生可能性，對這種“風險”也不能忽略，特別是在未然型訴訟中更是如此。因此，預防性環境民事公益訴訟顯然應將規制對象擴張到發生的蓋然性較低但無法完全排除發生可能性的“風險”之上，如此才可保持與預防性環境理念相一致。二是“重大風險”的程度必須是對社會公共利益能夠造成嚴重、不可逆的損害。“重大風險”的認定是現實的，要在經濟發展和生態環境保護之間進行一定的價值衡量，脫離社會生活實際談經濟發展優先或生態環境保護優先的想法都是不切實際的，無法達到生態環境保護的目的。法院也會“試圖在生態公益與相沖突的法益間尋求一個適當的平衡，使得其判定的預防性責任措施既能確保適當的保護標準得以實現，同時也不失其比例均衡”①王服清：《論預防原則的應用與問題》，載《憲政時代》2013年第1期。。因此，對于“重大風險”的程度要落腳到無論是蓋然性較高的“危險”還是蓋然性較低的“風險”，只要是對社會公共利益能夠造成嚴重、不可逆的損害，就構成“重大風險”。當然，“重大風險”的認定也是歷史的。當一些需要保護的生態環境因某種原因已經不再需要特殊保護的時候，“重大風險”之“嚴重、不可逆”的認定也要發生相應的變化。

（三）合理分配預防性訴訟舉證責任

1.未然型預防訴訟。因實際損害并未發生，且對于被告的權益影響較大，因此對原告的舉證責任證明程度的蓋然性要求相對要高（見圖2）。首先，原告應提供初步證據，如鑒定結論、文獻報告、專家意見、證人證言等，證明被告實施了可能對生態環境有影響的行為；生態環境可能會發生的損害事實；可能受到損害的生態環境與被告相關行為的具有關聯性。如果原告不能提供被告的行為具有損害社會公共利益“重大風險”的初步證據，顯然要承擔舉證不能的責任。當然，限于社會組織的舉證能力，特殊情況下，法院可依申請或依職權調取相關證據。其次，在原告提供初步證明材料后，舉證責任可發生轉移，即由被告來證明其并未實施污染行為或者其所實施的行為系合法排污行為或者并不能對環境造成重大風險等。被告可以直接提供反駁證據來推翻原告的主張，還可提供效力更高的研究結論等證據來間接反證，或者直接進行反證，來證明其所實施的行為與損害社會公共利益的重大風險之間不存在因果關系。最后，根據《民事訴訟法》《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》關于證據類型、證據規則的規定，采用高度蓋然性、證據優勢與排除合理懷疑等證明標準，結合法官辦案經驗，根據圖2所示的流程判斷被告的行為是否具有造成生態環境損害的“重大風險”。

圖2 未然性訴訟原被告舉證流程圖

2.已然型預防訴訟。因被告已經實施了污染環境、破壞生態的行為且損害后果已經發生，提起訴訟的目的系避免損害后果的繼續發生、擴大，或避免再次出現新的污染環境、破壞生態行為，因此原告承擔的舉證責任不宜過重，法官可依據已經發生的損害后果形成初步的內心確信。對于停止侵害、排除妨礙的訴訟請求，原告只要舉證證明被告實施了污染環境、破壞生態的行為即可。原告提供初步證明材料后，被告可舉證證明已經停止生產、搬遷等或者改造完畢，已經經過政府部門的驗收等事實，由法院比較證明力大小后，認定是否具有判令被告停止侵害、排除妨礙的必要。對于消除危險的訴訟請求，因損害后果已經發生，且所面對的系“可能的環境危害”，原告的舉證責任既要輕于未然性的訴訟，亦要與已然型訴訟中的其他訴訟請求的舉證責任有所區別。原告同樣要提供初步證據證明：被告實施了對生態環境有影響的行為；生態環境可能會發生的損害事實；被告的行為與損害事實之間具有關聯性。基于被告已經實施了污染環境、破壞生態的行為并已經造成損害后果的事實，此時被告的舉證責任承擔可堅持舉證責任倒置原則，即其應就因果關系不存在承擔舉證責任。

結 語

生態環境保護和可持續發展相輔相成，可持續發展著眼于未來，是經濟、社會和環境之間的協調發展，保護環境就是保護未來。預防性環境民事公益訴訟通過司法手段迫使企業和個人遵守法律，采取必要的措施減少環境破壞行為，有助于保護自然資源和生態系統，為可持續發展提供基礎和保障。通過訴訟程序，公眾可以揭示環境問題的真相，追究相應方責任，并促使相關部門加強對環境問題的監管和執法力度，有助于提高環境管理的透明度和效能。同時，公眾通過參與訴訟程序，增強環境保護意識，并積極參與環境保護活動，有助于形成全社會共同關注和參與環境保護的氛圍，推動環境保護和經濟社會可持續發展的有機統一。