土地發展權配置與失地農民逆市民化※

張一晗

內容提要：土地發展權配置與失地農民的市民化進程密切相關。在中國征地補償實踐中,主要形成了剝削型、轉換型、轉移型三種土地發展權配置方式,在城鄉統籌的現實需求與“空間正義”的理論導向下,以留用地制度為代表的轉移型土地發展權配置成為了征地安置的主要方向。基于珠三角地區的經驗發現,土地發展權的過度轉移雖然為失地農民提供了長遠的物質保障,但卻造成了逆市民化的意外后果,農民生產生活不斷向村莊收縮,最終陷入城市融入困境。土地發展權轉移的實質在于讓少數失地農民占取了整體經濟社會發展帶來的成長性收益,這種不平衡分配不僅抑制了失地農民的市民化意愿和能力,還無形中對其他社會成員的公共發展資源造成了損耗,不利于中國城市化的可持續發展。土地發展權配置是一個系統性工程,應以社會公平為導向,在國家統籌的基礎上,建立合理的分配結構,在為失地農民提供基礎保障的前提下,促進整體市民化水平的提高。

一、 問題的提出

中國正在經歷世界上規模最大、速度最快的城市化進程,城市發展已經成為拉動國民經濟增長的重要機器(Harvey,1976)。土地征收作為農村地區快速城市化的主要路徑,在推動國家經濟建設的同時也衍生出了大量失地農民,這部分農民能否順利市民化,直接關系到中國社會發展的穩定和諧與城市化戰略的成敗(潘澤泉、鄒大寬,2017)。為此,中共二十大報告強調,要“推進以人為核心的新型城鎮化,加快農業轉移人口市民化”。可見,如何在快速城市化的過程中完成失地農民市民化的轉軌,是中國現代化進程中的重大現實問題和學術命題。

學界對失地農民市民化的研究側重于這部分群體城市融入困境的原因分析,并由此型構了地方政府土地開發實踐的理論指導。研究認為,失地農民普遍存在適應不良的問題(江易華、黃桀烽,2020),與主動城市化的農民工不同,戶籍制度不再是阻礙失地農民市民化的制約因素(吳瑩、周飛舟,2021),補償保障的設置才是影響其市民化達成的關鍵。其中,土地利益的處理方式最為重要(李永友、徐楠,2011)。在城市化推進過程中,城市空間的擴張使被開發土地分享了城市發展帶來的收益,形成了遠高于一般農地的增值,由此,土地發展權(1)土地發展權與土地開發權具有密切聯系,但兩者內涵不同,其主要差別在于調整對象不同。本文援引孫建偉的概念定義進行說明,即,土地開發權主要針對土地性質的變更和開發強度的調整,而土地發展權涉及的是土地性質與開發強度變更下土地增值收益如何分配的問題,因此,土地發展權的相關內容實質表現為土地置換過程中分配增值收益的制度與實踐。本文取“土地發展權”概念更為適宜。(孫建偉,2021)構成了征地過程中的核心權利。伴隨著相關研究的推進,越來越多的研究者關注到了當前農民土地發展權不足的不良后果。多學者指出,土地發展權的國家壟斷扭轉了土地利益的分配格局,造成了對農民利益的剝奪,這種制度安排使農民一方面在客觀上缺少足夠經濟資源應對市民化轉型(陳浩、葛亞賽,2016),另一方面在離開土地保障后喪失安全感進而主觀上市民化意愿降低(羅峰、顧楚丹,2020),阻礙了失地農民市民化的實現。因此,劉守英(2019)指出,應當轉變政府主導的城市化模式,以農民為主體,使其直接分享土地級差地租,切實得到改革紅利。周其仁(2017)、文貫中(2014)等學者強調,應該深化土地制度改革,賦予農民地權,增加農民土地財產性收入,促進其市民化的實現。

為加強失地農民權益保障,破除其市民化困境,各地政府積極開始了征地制度改革的相關探索。20世紀80年代,面對頻發的群體性事件,蘇南地區“土地換保障”的政策率先出臺。這種政府主導的征地保險安置模式,將土地增值的部分收益轉換為失地農民生活的基本保障,在抽調農村資源的基礎上維護了社會穩定,促進了農民城市融入,因而得到廣泛推行。其后,隨著經濟社會不斷發展,珠三角地區突破了“土地換保障”的制度框架,以留用地制度為依托將土地發展權進一步轉移,提出了更高層次的土地“開發促發展”的目標。但從制度效果上看,大量的經驗與實踐表明,土地發展權的大幅轉移雖然為失地農民建立了長遠的生活保障,但地租分紅并未推動農民的快速市民化,甚至產生了一定的反作用。有學者考察發現,這些失地農民在現行的征地保障制度下,不僅難以與城市建立密切聯系,反而陷入了“利益固化的陷阱”(賀雪峰,2017),城市化的內在動力也逐漸衰竭。

綜合已有的研究,如何理解土地發展權轉移與失地農民市民化困境之間的悖論,如何解釋農民在物質保障實現后始終無法完成向市民角色轉型的原因,成為亟待回答的重要問題。對這些問題的解答不僅可以揭示出土地發展權轉移制約失地農民實現市民化的關鍵機制,更為反思并廓清土地權利配置與農民市民化之間的關系提供了重要思路,有利于為中國城市化推進方式的完善和優化提供一般性建議。

為完成相關研究,筆者及調研團隊于2021年12月在廣州市增城區開展了20天的駐點調研(2)為保證研究的科學性和合理性,筆者及調研團隊分別對5個處于不同開發階段的村莊及安置小區進行考察,訪談對象主要涉及國土規劃管理單位、主管參與征遷安置的政府干部、村社干部、鄉村精英、普通村民、小區物業管理人員、社區居委會干部等,訪談內容包括土地留用制度的背景、征遷程序及利益分配、綜合效益情況、村莊發展歷史、農戶征遷前后的生產生活樣態、安置小區管理等。調研采取的訪談編碼規則如下:FT——訪談材料;202212XX——訪談日期;兩者之間的大寫字母為被訪談者代號。,詳細了解了當地留地安置及農民生活的相關情況?？傮w而言,土地利益密集區域的農民市民化實踐具有區域共性,選擇增城區作為調研地的原因在于:一方面,作為全國最早進行土地發展權調整且已將其上升為地方法規的珠三角地區,廣東省的實踐經驗更為豐富,發達的區域經濟及配套的股份制改革使其社會樣態表現得更為典型。與珠三角其他地區一樣,為保證征地開發的順利進行,增城區延續了土地留用的模式,農民的生產生活樣態也隨之發生巨變;另一方面,作為大城市外圍,增城區是工業發展和城市建設的“后發區域”,正在經歷土地開發和建設的熱潮,具有處于不同開發階段的案例經驗,通過總體的經驗考察可以形成農民征地前后市民化演變的完整樣本,進而為本文論證提供最基本的依據。

二、 土地發展權配置的實踐剖析

作為一種征地制度創新,留用地制度以集體經濟為中介,使失地農民直接分享到了城市化進程中土地非農化的增值收益,為其后續生活提供充分保障。中國土地留用的制度探索從征地保障安置的實踐中創新而來,具有自身的內在特征,只有準確把握其特性,才能明確其與此前征地制度的差異,進而探究出土地發展權配置與失地農民市民化之間的一般性關系。

1. 剝削型的土地發展權配置

20世紀90年代之前,中國征用土地時通常按照被征土地一定年產值倍數予以一次性補償(張占錄,2009)。按照《土地管理法》的相關規定,征地補償主要分為土地補償費、青苗補償費、安置補償費三部分。土地補償標準為該耕地征用前3年平均產值的6～10倍,安置補償與土地補償總和不得超過該地塊征用前3年平均產值的30倍。以東部沿海地區一般耕地年產值1000元計算,每畝土地補償費至多也就3萬元,但經過招拍掛上市后其成交價每畝超過百萬元。可以看到,這種征地補償方案是一種剝削型的土地發展權配置,政府對土地權利及收益徹底壟斷,通過土地用途管制的方式將農民排斥于土地增值收益之外。這種模式雖然符合“漲價歸公”的制度現實,但對失地農民基本生存發展權造成了損害——由于被征地農民尚不具備市民化能力,失去土地后被迫自謀出路,很容易陷入“半城市化”的生存困境之中。也正因如此,相關政策實施過程中頻頻出現群體性事件,倒逼新的征地制度出臺。

2. 轉換型的土地發展權配置

為增強失地農民的風險防御能力,并緩解征地過程中的利益沖突,中國加快了征地制度改革, “土地換保障”的方案應運而生?！巴恋負Q保障”具有不同的類型,但其基本原則在于:農民通過放棄集體土地使用權(甚至承包權)換取一定的社會保障權益(鄭雄飛,2010),這種制度具有保障較為穩定但水平偏低的特點。在相關設置中,社會保障由政府按照相關政策統一辦理,并按照不同年齡階段確定安置標準,一般分為60歲以上、45～59歲、16～44歲、16歲以下四個檔位,年齡越高則領到的生活補償費越高。這種征地補償設置可以看作是一種轉換型的土地發展權配置,強調政府對土地增值利益的整體性運用及部分轉換,主張通過制度化的手段為失地農民提供基本的社會保障替代原有土地的生產性保障,增量經濟部分則用于城市建設促進城市發展水平的提升,本質上是一種兜底性保障。與之前的一次性補償方案相比,它在一定程度上解決了失地農民生活保障的問題,為農民向市民身份的轉型與銜接提供保護,因此被廣泛實行。但在實踐后期,這種配置方式再次出現了頗多問題,如保障范圍有限、保障方式強制執行等,最為關鍵的是,隨著覆蓋城鄉社會保障制度體系的建立健全,“土地換保障”開始面臨與現行制度的銜接協調問題(張士斌,2010),即,如果“土地換保障”的政策實施僅能與最低生活保障持平,那失地農民為何要用土地補償金換取原本可無償獲得的最低生活保障金呢?可見,在中國普惠性保障提升的背景下,轉換型土地發展權配置模式問題凸顯出來,探索與城鄉社會發展現實相適應的新征地制度成為了重要議題。

3. 轉移型的土地發展權配置

在“土地換保障”面臨挑戰的情況下,留用地制度進入了學界、政策界視野。留用地制度是指,國家在土地征收時,在規劃確定的建設用地范圍內按照征地面積核定一定比例的土地指標,留給被征地的集體經濟組織發展第二、三產業,從而使被征地農民獲得就業崗位與股金分配(鄧毛穎等,2019)。相關政策肇始于深圳,當時特區政府在建設資金較為緊張、無力承擔高額征地補償的情況下,給受征原農村集體經濟組織劃撥一定數量土地使其發展集體經濟,失地農民則從中獲取收益并以此解決其生活保障問題。20世紀后,廣東省提出了“開發促發展”的政策目標,隨著廣東省國土資源廳、辦公廳的陸續發文,留用地政策在當地全面鋪開,并衍生出多種安置形式。可以看到,珠三角地區的留用地制度是一種轉移型的土地發展權配置,這種配置方式與前兩者的核心區別是,以留地征用為契機,農民與土地的權屬關系得以保留,其效果在于:一方面,以村社集體為中介,個體農戶完成了對開發后土地經營權的實質占取,具有特定的權利地位;另一方面,以股份制的分配模式為依托,失地農民獲取了大量土地增值收益,實現了物質生活的長久保障。整體來看,轉移型土地發展權配置模式強調地方政府對土地增量經濟的非壟斷性,主張對失地農民土地權利的直接分享與賦予,由此形成的制度保障具有典型的高福利性特點。

表1 三種土地發展權配置模式比較

值得注意的是,轉移型的土地發展權配置雖然在城鄉統籌的過程中滿足了失地農民的利益訴求,但實踐結果表明,土地權利的增加并未推動農民市民化的實現,反而使其難以建立與城市的密切關聯(仇葉,2018)。此前,既有研究普遍將失地農民的市民化困境歸結于城市空間生產中對農村及農民群體的剝奪,所以要在“制度-技術”層面上形成有力的社會支持(張可云、王洋志,2021),讓土地收益為失地農民及其家屬在城市的安居服務(華生,2015)。然而,從珠三角地區的實踐來看,土地發展權的轉移與高標準生活保障的滿足雖然使失地農民達成了市民化的客觀條件,但其市民角色的轉型始終沒有達成,甚至出現了逆市民化的意外后果。

可見,明顯存在一種尚未深入討論的土地發展權配置與市民化關系的新議題,對這一問題回答具有極強的現實意義與理論意義。從前者來看,經過多年的實踐探索,留用地制度在推動城市征地進程和保障失地農民利益上得到了學界和政策界的一致認可,正在持續向全國推廣,但其可行性有待商榷;從后者來看,城市更新中的空間正義問題引起了學界廣泛爭論,多位學者指出中國城市化模式建立在對弱勢失地農民群體的剝奪之上,存在巨大的社會隱患(大衛·哈維,2014;張京祥、胡毅,2012),這使得土地發展權轉移已經成為了中國工業化與城市化發展進程中的道德應該。基于此,本文將以“轉移型土地發展權配置與失地農民逆市民化”之間的關系作為論述重點。本文將首先闡述“逆市民化”的內涵,呈現農民逆市民化的樣態,進而分析轉移型土地發展權配置對農民逆市民化的作用機制,最后反思中國城市化進程中土地權利的設置問題。

三、 土地發展權轉移的逆市民化后果

農民市民化是農民從鄉土社會融入城市系統的總體過程。一般而言,市民化內涵了三個維度的基本內容:一是職業轉變,即農民就業方式從農業產業轉向非農產業;二是地域轉移,即農民在居住空間上實現從鄉村到城市的轉化,完成城市定居;三是角色轉型,即將農民從主觀層次上完成從農村村民到城市市民的轉變,在生活方式、價值觀念、社會參與、文化心理上實現與城市的融合(文軍,2004)。這三個層次的市民化是農民逐漸融入城市經濟、空間、文化系統,最終完成市民身份認同的過程。

與城市化進程可以向前推進也可以向后回轉類似,市民化的過程也是可逆的,“逆市民化”是正向市民化的反向狀態。具體來說,市民化是農民在多層次不斷融入城市,最終完成農民角色向市民角色轉變的漸進過程,因而“逆市民化”指的正是農民在市民化進程中相對惰性,無法向更深層次的市民化狀態演進,甚至出現向農民角色回歸的反向行為。與市民化的基本維度相對,“逆市民化”同樣表現出三個層次,一是勞動力就業的市場退出;二是居住空間的村落轉移;三是角色實踐的鄉土化。在逆市民化的傾向下,農民的生產與市場運轉脫軌、生活向村落社會回縮,與城市之間的關聯逐漸弱化,最終導致了市民化的失敗。

1. 勞動力就業的市場退出

農民與市民的最大差別在于就業方式,土地權利的變化深刻影響了農民家計模式的安排。與其他珠三角地區一樣,受“三來一補”政策影響,增城區在發展特色農業的同時也具備一定的制造業基礎。近年來,在“雙區建設、雙城聯動”戰略的深入推進下,當地傳統工業園區不斷轉型升級,新興產業集群持續擴大。在征遷之前,一方面,基于外資的較早進入及鄉村工業的發展存續,增城區農民很早就開始進行市場務工,成為了高度市場化的主體;另一方面,由于當地覆蓋了不同層次的正規、非正規就業體系,充分就業是當地農民家庭的重要特點,工業收入構成了農民家庭收入的主要來源。由此,農民家庭以就業方式的非農化為基礎,完成了市民化的第一步。但隨著留用地制度的實施和集體分紅的發放,當地農民的就業方式與就業形態開始與市場脫鉤,對村集體產生高度的依附性,這使得他們在生產過程中不僅未達到與城市居民的同等水平,其市場參與甚至低于改革開放之初。

農民生產上的集體依附性取向體現在兩方面,一是就業上對村集體經濟組織的高度依賴。留地安置后,隨著地租收入的增加,當地農民不再追求勞動力價值的最大化轉而追求工作舒適性。換言之,在具備長期穩定的財產性收入后,薪資水平不再是農民就業考慮的第一要素,“好工作”的標志是要“體面”。問題在于,優質的市場就業機會是有限的,農民在開放的勞動力市場中無法得到滿足時就會要求村集體提供工作崗位,由此村莊內產生了大量的福利就業,如治安隊、聘用干部等。事實上,簡單的維持村級運轉無需這么多人員,以J村為例。J村從2014年開始進行整村拆遷,現90%的農民都在安置小區居住,但村集體依然在持續供養30人規模的治安巡邏隊,村民福利就業的特征顯著。村干部談及此事時表示:“這(村集體聘用隊伍的擴大)也算是保持社會穩定的方式,主要是村民有這種要求,就不得不滿足”(FTYSH-20211203)。二是經濟收入上對集體分紅的高度依賴。在留用地政策的實施下,村社集體經濟組織的分紅已經成為了原村民的主要收入來源之一。廣東省農業農村廳數據顯示,2021年全省農村集體經濟年總收入1144.04億元,年度收益688.48億元,除了維護村組集體正常運轉外,集體收益基本全部用于股民分紅,當年用于農戶分配約460.16億元。(3)數據來源:廣東省農業農村廳:《廣東省農業農村廳關于省政協十二屆四次會議第20210076號提案答復的函》,http:∥dara.gd.gov.cn/zwgk2278/bmdt/content/post_3334854.html,2023-4-20。在增城區留用安置發展較早的地區,戶均年分紅可達10萬元。在高額征遷補償和分紅收入支持下,當前增城失地安置的農民家庭普遍處于非充分的就業狀態。以一個三代家庭為例,一般中老年人在50歲之后就會進入養老狀態,年輕婦女生育后也會退出市場擔任家庭主婦,青年男性雖然就業率稍高,但也經常處于“晃蕩狀態”。這類“四不青年”“二世祖”“周游人”在各村都占據了相當比例(鄧智平、劉小敏,2019)。根據調研材料統計,征地安置后,當地20～35歲青年夫妻共同就業比例僅達16%。這種家計模式導致整個家庭勞動力配置都處于極低水平,難以完成充分的家庭積累及向上流動。

關于“隨筆”和“散文”的關系或差別，在當時乃至如今都還沒一個確切定論。季羨林先生在為譯林出版社出版的《蒙田隨筆全集》寫的序末尾，也曾談及對“essai”一詞的一些看法：“在法、英、德三國文學中（essai）是一種體裁的名稱；而在中國則是散文、隨筆、小品等不同的名稱。其間差別何在呢？……有的書上和雜志上居然也把三者分列。個中道理，我區分不出來?！?/p>

事實上,市場參與對農民的市民化完成具有重要意義,其原因在于,勞動力只有在與開放市場的互動中才能實現素質提高,適應勞動力市場內在要求,最終具備市民化的能力。但在留地安置后,失地農民生產上對集體產生高度依附性,這使得其勞動力素質及市場參與停滯在了低水平階段,市民化進程也難以向前演進。

2. 居住空間的村落轉移

市民化的過程往往伴隨著居住空間的城市轉移。在珠三角地區,受鄉村工業化發展的影響,其城鄉一體化程度較高,但由于缺乏規劃和基礎配套,加上大量的外來人口,珠三角村莊普遍呈現出了“城中村”的特點(楊忍等,2019)。因此,大部分農村居民出于生活質量改善的目的,都具有居住空間向城市轉移的需求,但征遷后,村民的日常生活和社會交往反而出現了向原有村落社會回歸的顯著特征。調研發現,部分失地村民雖然通過征遷安置實現了居住空間的城市化,但他們豐富的休閑活動如喝茶、麻將、聊天等全部以原村落為基本單位展開,很少與城市社會其他群體建立聯系,對村莊社會產生了高度的依賴感,“我們現在每天早上就幾個老伙計去村口早茶店吃早茶,吃完飯回來就在固定的地方打牌,不跟其他人來往” (FTWSJ-20211216)。此外,應老百姓需求,安置小區重建了村莊中因拆遷被破壞的祠堂,一些傳統的節日儀式及宗族性活動也開始復蘇,這些活動作為村莊內的公共事件不允許非本村社的人加入,且運轉高度常規化。這種情況下,村民喪失了向外延展關系的動力,反而將自己的精力不斷投入到了原有的村落生活之中,與村莊的物理聯系也更為密切。

3. 角色實踐的鄉土化

在征地之前,伴隨著職業轉移,珠三角農民的人際交往普遍由血緣、地緣關系為主的人際交往走向更為開放的業緣性交往,其生活方式、社會參與等也由于現代生活的洗禮逐漸規范化。留地安置后,很多農民通過居住空間轉移在市民化的演進軌道上更進一步,但其角色實踐反而開始逆轉,漸趨鄉土化。調研發現,失地農民在城市空間的日常生活中,尤其是遭遇社會生活矛盾的情況下,普遍采用鄉土化的手段予以應對,這種不規范方式的延續與現代城市社會規則化的運轉產生了張力,給社區治理增加了很大的難度,也造成了村組集體的無限卷入。據村社干部反映,征地拆遷后,村莊治理事務并未大幅減少,失地農民在安置小區生活時常常因各種問題出現與物業、其他村村民、外地租戶的摩擦,拉本社及同宗村民“圍堵小區門”“堵地下停車場”成為了其處理社會事務的慣用手段,這些治理事務的處理難度超過了城市社區管理的能力范圍,只能由村干部運用“非正式治理”進行協調解決,這種村莊、社區“兩套班子”同時運轉的管理方式也導致了整體治理成本的提高(FTGXH-20211203)。

事實上,社會心理與行為模式的現代化適應是農民實現城市融入的重要標志(江波,2017)。在土地開發后,征地農民因其共同的生活經歷、類似的經濟基礎、一致的利益訴求形成了緊密的生活共同體,并由此產生了強烈的社會認同。小范圍共同體形成本不構成問題,但由于這種生活樣態難以“脫域”,與農民的市民化取向產生了對立,農民的社會生活也陷入了封閉化的桎梏之中。

四、 土地發展權轉移與逆市民化的形成機制

珠三角地區失地農民的逆市民化行為與土地發展權重置密切相關。留用地制度完成了土地發展權從國家向集體的轉移,由此創造了高額的集體土地收益。而分享土地收益的前提在于社會性成員權身份的獲得,這也是土地發展權進一步向個人轉移的實現基礎。為了實現個人利益的最大化,在成員權認定的過程中,民主化的商議程序與中下層農民為主體的社會分層結構產生耦合,形成了對有能力完成市民化群體的高度排斥。進而,這種排斥性社會規則對尚未完成市民化轉型的村民形成了高度吸附,他們為了穩定自身的成員權身份,喪失了市民化的意愿,將自己的生產生活也不斷向村莊社會收縮,由此,失地農民被牢牢鎖定在了鄉土社會內部,市民化轉型也難以達成。

1. 土地發展權重置與高土地收益

中國實行的是城鄉二元的土地制度,農村土地為集體所有,城市土地為國家所有。學界對留用地權屬的問題爭議頗多,對其隸屬國有或集體所有的優劣進行了詳盡分析。但從實際情況來看,留用地權屬不同的影響集中在城市開發、區域建設、規劃管理等方面,對農村集體經濟組織收益整體影響有限。無論其土地性質如何,其本質都從屬于集體經濟組織,其轉讓無需以政府同意為前提,收益也由相應集體組織獲取。也正是從這個角度而言,留用地制度使土地發展權從事實上完成了從國家土地到集體土地的轉移,也使農民有了契機得以進入級差地租的分利秩序之中,獲取到了直接的土地收益。

整體來看,留用地制度的實施為集體經濟組織提供了合法化的土地資源,也產生了大量的集體分紅收益和集體福利。以增城區N街道為例,在留用地兌現前,政府以2萬元/畝,每5年遞增10%的規則進行反租,按照抽樣調研村社的平均水平,失地農民此階段每人約可獲得8000元/年的分紅收入。以此前的經驗實踐來看,留用地辦證后,則可進入土地交易平臺進行轉讓處理,集體收益又會大幅提高。也正是從這個角度而言,珠三角地區的失地農民對留用地帶來的地租收益具有高度依賴性和很強的增長預期,這使得他們對留用地分紅的分配尤為關注,圍繞土地留用比例及開發形式等頗多爭議也構成了征地工作推進的難點,“征遷工作遲遲做不下來主要就是留用地這塊與村民達成不了一致意見……這個影響很大,畢竟大家最關心的就是這個”(FTBSC-20211205)。

2. 成員權認定與村莊社會分層

留用地從屬于集體組織,具有集體成員權的村民才能收益于集體資產(高海,2022),與國家以村籍定義的成員權不同,集體分紅時獲取成員權的標準在于社會規則的普遍認可,這是土地發展權從集體轉化為個人的基礎條件。

社會分層是形成成員權認定的結構基礎。正如上文所說,在民主程序的實施下,尊重的是多數人的意愿。事實上,“多數人”并非是會議現場形成的臨時表決,其形成往往是共同利益訴求的匯聚,這種聯合與其身份特性密切相關。整體來看,可以將征收前的農民分為三個層次,一是最下層的純農戶,這部分農戶的家庭收入大部分來自于農業收入,由于人均耕地較少,這類農戶家庭收入普遍偏低,與村莊嵌入性最高;二是中間層次“半進城戶”,即這些農戶已經完成了市民化的第一步,通過進廠打工和在外經商實現了非農就業,但受制于勞動力素質尚未在城市落戶,尚處于城市化進程中,無法與村莊完全脫嵌;三是最上層的“進城戶”,即完全市民化的村民,這部分村民通過務工、考學、經商,在城市中擁有了穩定的就業和收入,可以在城市體面生活下去,與村莊的互動相對較少。從村莊社會結構來看,上層的“進城戶”只占據了極少部分,根據X村小組統計的結果,占據社會上層階層居民的比例只有13%左右,占據多數的是無法與村莊社會脫嵌的中下層農戶。這部分農戶低度分化、數量眾多且對村莊利益更為敏感,因此在確定成員權時就會以民主程序為抓手,將處于上層的“進城戶”排斥出去,通過減少分利人數的方式實現自身利益的最大化。

3. 排斥性規則與農民身份鎖定

排斥性規則的核心是將這些“進城戶”擠出利益分配圈。為了使“進城戶”喪失集體分紅的成員權資格,中下層農戶采用了多種策略。

一是采取前置削弱“進城戶”參與權利的方式,減少其意見表達。在村村民在進行民主程序討論時,通常會以戶籍不在村或是未給村莊做貢獻為由,拒絕城市化的村民參與分紅討論,這使得“進城戶”群體總量進一步減少,在意見表達時更難形成力量集合。

二是通過援引社會性話語,使“進城戶”主動放棄自己的成員權資格。由于珠三角是典型的宗族性地區,農民具有集體資產與“祖產”重合的地權意識,因此用宗族性規則進行“解讀”和“清算”具有很強的社會正當性。為了“勸退”這些戶口不在村的“進城戶”,在村村民會強化留用地分紅與土地保障的關系,即“地是祖宗留下來給子孫后代糊口的,留用地是最后的底線,你們不需要土地了干嘛要拿留用地分紅” (FTZG-20211219)。在這種話語導向下,“進城戶”很大程度上都會放棄分紅的爭取。

三是以強調民主結果的合法性為手段,倒逼進城戶接受。在進行民主商議的過程中,“這是我們自己的事情”及“少數服從多數”的原則被不斷強調,一些“進城戶”雖然覺得不公平,但也會表示:“做不了什么,沒有辦法” (FTJHJ-20211213)。從調研情況來看,對完成市民化的村民進行排斥已經形成了留用地利益分配的普遍做法,J村21個經濟合作社中的戶口轉出的城市居民均不能享受分紅,僅有3個合作社的“世居居民”可享受分紅且其股權數量僅為普通農戶的三分之一。

事實上,排斥性規則的作用力是雙向的,不僅包含了對具有市民化能力的上層農民的排斥,還形成了對中下層農民強大的吸附作用。正如上文所說,土地發展權轉移之前,村莊中的大多數村民處在由農村向城市發展,由農民向市民轉軌的過渡階段。對于這些“半市民化”的村民來說,他們需要在與市場的深度互動中提高自身的勞動力素質和思想觀念,習得現代化的社會參與方式,才能真正獲取市民化能力,完成市民化轉型。但問題在于,在排斥性規則的建立下,農民越努力進行市民化,則越無法獲得以地租分紅為代表的高層次保障式權利。加之市場參與獲得的是工資性收入,本身就具有很強的風險性和不穩定性,而基于成員權的留用地分紅作為財產性收入則是穩定、去風險的,且在工業化建設的背景下具有很強的增值可能性。出于理性計算的選擇,這些尚未完成市民化轉型的村民,紛紛喪失了市民化意愿,選擇向既有的鄉土社會回縮。在這個過程中,中下層農民身份被高度鎖定,再也無法向市民化轉型。

社會分層是一個正常的社會現象,但前提在于社會階層之間可以實現一定的流動。在土地發展權重置的背景下,以是否具有土地權利為基點,市民群體與農民群體產生了巨大的階層區隔。為了保持自身的成員權身份和最大化利益的獲取,未完成市民化的農民會不斷加強自身與集體的互動與聯系,將自己的生產生活不斷向村社內部集中,由此塑造了一種封閉性社會結構。為了獲取土地利益,農民強化了自身的農民身份認同,現代化的生產生活無法達成,最終型塑了逆市民化的生活樣態和實踐后果。

五、 總結與討論

隨著中國工業化進程的加速,農村土地資源不斷向城市集中,大量農民失去了自己的承包土地,這種情況下,如何協調好城市化用地需求與失地人口權益保護之間的張力,如何處理好農民生產生活市民化與征地補償制度之間的關系,成為了急需解決的現實問題。既有的研究常常將失地農民的保障水平與農民的市民化達成直接掛鉤,認為失地農民無法達成市民化轉型的直接原因在于征地補償標準太低,主張“提高征地補償標準、重構農用地征轉用增值收益分享模式”(李永友、徐楠,2011)。問題在于,珠三角的經驗表明,當將土地發展權向農民過度轉移時,農民雖然獲得了遠高于一般保障的地租收益,但其市民化進程卻被嚴重阻滯,甚至出現了逆市民化的意外后果。因此,需要進一步在一般性層面上廓清土地發展權配置與農民市民化之間的關系。這里需要厘清兩個問題,一是,從資源性質的角度理解,為什么土地發展權的轉移會影響整體市民化進程?二是,在中國持續的城鎮化推進過程中,怎樣的土地權利配置是更為合理的?

土地制度設置的核心在于“土地”,正確認識土地屬性及土地發展權性質對資源配置具有重要意義?！巴恋亍钡膹碗s性在于它具有資源性與財產性的雙重屬性,前者是指基于農業生產而產生的物質保障價值,后者則是指其作為商品出現的非農價值。兩者之間是一對矛盾共同體,人們對土地資源屬性越關注,則其財產屬性越被稀釋,反之,對土地資源屬性關注越少,則其財產屬性越充分(劉俊,2008)。工業化進程中土地征收的過程,正是農民農業生產的資源屬性向城市發展的財產屬性轉變的過程,土地發展權作為再分配權利,分配內容是土地財產性價值。在中國,土地作為公共共享的生產資料存在,其財產性價值源于整個城市、甚至整個國家經濟發展帶來的“成長性增值”(仇葉,2020),是社會總體財富的一部分。從這個意義上而言,珠三角地區失地農民獲得的地租分紅并不是其主體經濟參與的結果,也不是土地資源屬性置換的補償,而是社會整體發展收益轉移帶來的。

因此,土地發展權的過度轉移對中國整體市民化進程推進是極為不利的。一方面,從失地農民來看,這種征地保障設置沒有完成農民與土地的切割,抑制了農民的市民化意愿與能力,造成了家庭再生產的低水平鎖定。具體而言,農民家庭通過與土地關系的延續獲得了大量的財產性收入,實現了高福利的社會保障。此時,農民權利來源于土地本身,為了固化自己的土地權利,農民會不斷強化自己的農民身份。隨著經濟發展的深化,土地產生的經濟效益越大,農民對其增值的期待就越高,與開放市場及現代生活的脫嵌就越深,最終失地農民喪失了市民化的可能性。這種情況下,失地農民的主體性處于被高度消解的狀態,“人”的城市化始終無法實現。另一方面,從社會發展看,這種征地保障設置削弱了大部分農民市民化的基礎,影響了國家整體的城市化進程。與農地的兜底性作用不同,城市建設用地具有很強的社會剩余性,換言之,土地增值收益具有顯著的公有屬性,應該服務于整體的城市發展與社會建設。當土地利益分配給少數農民時,就成了特定區域農民的排他性權力,使他們獲得了比其他區域農民甚至一般市民更高的特權性收益,這種社會保障方式是以剝奪了其他區域農民的公共發展資源為代價的。長遠來看,這種再分配模式使社會的公平發展權遭到破壞,不利于整體城市化及市民化的實現。

以增城區為例,珠三角地區土地留地實踐帶來的啟發在于,土地發展權配置是一個系統性工程,不僅要考慮空間正義,也要考慮社會發展正義,通過優化資源配置實現多元主體綜合效益的協調發展。首先,應保障國家統籌土地發展權的主導地位,避免對土地增值收益的無序攫取,在更大范圍內將土地權利轉化為社會經濟發展的條件;其次,應建立合理的征地補償制度,實現土地資源保障功能的回歸,在維護失地農民基本生存發展權的同時推動其市場化參與;最后,應調整土地增值收益分配結構,提升與農民生產生活直接相關的公共服務建設支出,如教育、醫療、職業培訓等,為全體農民市民化能力的提高提供保障。

中共十八大以來,國家持續推進“以人為本”的新型城鎮化戰略。中國仍處于城市化進程的關鍵時期,地方政府在設置征地保障制度時要將土地權利放置于工業化、城市化和現代化的發展過程中進行整體性考慮,使其真正發揮既保障農民基本權益,又有效提升市民化水平的政策效能。