賦權-功能-信任視角下社會組織參與鄉村振興的功能定位
——以S社會組織參與A村振興為例

丁 輝 俠

(鄭州大學 政治與公共管理學院,河南 鄭州 450001)

一、問題提出與相關文獻述評

全面推進鄉村振興是中國向第二個百年奮斗目標奮進征程中的重要戰略任務。社會組織在脫貧攻堅時期積極參與鄉村治理的經驗,為其在全面推進鄉村振興中發揮更大作用奠定了基礎。為鼓勵社會組織助力鄉村振興,民政部和國家鄉村振興局聯合發布《關于動員引導社會組織參與鄉村振興工作的通知》(民發〔2022〕11號)《社會組織助力鄉村振興專項行動方案》(國鄉振發〔2022〕5號)等文件,“動員社會組織積極參與鄉村振興”“推動形成社會組織助力鄉村全面振興良好局面”。在實踐中,各地政府通過購買服務的方式向社會組織正式賦權,鼓勵其為全面推進鄉村振興增磚添瓦。在此背景下,作為鄉村治理的外部主體,社會組織在助力鄉村振興過程中不同的功能定位,決定著其參與行為能夠給鄉村帶來什么樣的改變,同時也影響著地方政府對其參與結果的評價,進而影響地方政府是否繼續向其賦權的決策。

在政府大規模購買服務之前,社會組織在社會治理中的功能定位于發展社會事業、改進社會管理[1]。學者們也發現社會組織的發展過程就是不斷被吸納到行政體系的過程,即存在典型的“行政吸納社會”現象,目的是為了限制社會組織的發展[2]。“嵌入性監管”則體現了國家希望社會組織更多參與社會事務的同時,對社會組織依然進行監控的管理模式[3]。在政府購買服務上升為國家頂層設計后,國家一方面因社會組織在基層治理中的獨特作用鼓勵其發展,另一面依然對其在社會治理中的參與存在一定警惕。在“讓渡-承接”模式下,社會組織介入可以幫助政府降低公共服務成本,肩負起為政府減負的重任,但也要受制于政府的行政吸納[4]。在“行政吸納社會”的同時,社會組織也在積極尋求自主性發展之路,在此過程中甚至出現社會組織對政府實施“資源俘獲”行為,即指社會組織憑借其組織優勢和專業化服務影響政府行為的現象[5]。社會組織“俘獲”政府現象在國際社會組織實踐中已不罕見,一些健康類國際非政府組織在參與健康服務供給的同時,也會通過給所在國政府施壓的方式推動政府公共衛生支出增加[6]。在國內,政府在社會組織發展方面采取賦權與控權策略的同時[7]22-23,也不可避免地存在“雙向嵌入”現象[8]。為此,有研究提醒,在政府向社會組織賦權的過程中,因社會組織對政府功能的替代或補充,可能會影響政府與公眾之間的關系[9]。正是由于社會組織在尋求自主性發展和自身成長過程中試圖對政府施加影響,導致一些社會組織在功能定位方面難以準確把握,可能會觸及政府與社會組織之間的微妙關系,而這種微妙關系可能導致政府與社會組織之間的沖突,進而影響兩者之間的信任程度。

對于社會組織在鄉村振興中的價值意義,現有研究進行了充分肯定,認為有利于聚合外部資源,增強村莊內生發展動力[10]。同時,作為推動鄉村高質量發展的重要力量,社會組織又因其善于發現農村居民真實需求[11],在農村教育、醫療、養老等服務方面具有專業優勢[12],可以有效地補救“政府失靈”和“市場失靈”[13]87-101。盡管如此,在助力鄉村振興過程中,依然不能忽略社會組織在具體運作中的功能定位問題。實踐表明,社會組織助力鄉村振興目標的實現,受制于其與縣鄉政府、村莊組織在合作過程中合理定位自身功能。而現有關于社會組織參與鄉村治理的研究,不僅較少關注社會組織與縣鄉政府和村莊組織之間的關系,也較少考慮社會組織自身功能定位對政府賦權可持續性的影響,而這恰恰是社會組織助力鄉村振興目標實現以及能否獲得自身成長與可持續發展的關鍵所在。

基于以上思考,本文以S社會組織參與中部H省X縣A村鄉村振興的實踐案例,在賦權-功能-信任框架下,深入分析地方政府通過購買服務讓社會組織參與鄉村振興以及社會組織在不同參與階段的功能定位、成效及其影響。本文也冀望能夠提出社會組織助力鄉村振興的合理功能定位,推動社會組織在全面推進鄉村振興進程中發揮更大作用。

二、社會組織助力鄉村振興的賦權-功能-信任分析框架

隨著中國經濟社會的發展,國家在堅持社會組織持有正確政治立場的前提下,開始轉變全能政府理念,鼓勵社會組織利用其信息、知識與資源有序參與社會治理,合作供給公共服務[14]。很顯然,政府向社會組織賦權的目的是幫助政府,而不是替代政府[7]22-23。Kabeer(1999)在婦女賦權研究中,提出了賦權理論模型的三個要素:資源、能動性和成果。其中,資源是指有利于賦權的條件,也是賦權的前提條件;能動性是在賦權過程中,賦權對象追求自己目標的能力;成果是賦權的產出和結果[15]。已有關于賦權的研究,比較強調賦什么權、如何賦權問題。本文在已有研究基礎上,借鑒Kabeer的賦權理論模型,加入信任因素,在賦權-功能-信任框架下,解釋鄉村振興背景下,政府在向社會組織賦權過程中因社會治理權力結構的變化,在影響社會組織資源獲取空間的同時,也在社會組織自身能動性的作用下改變鄉村社會治理權力結構均衡狀態,在社會組織功能定位失之偏頗時可能引發信任關系變化,由此引起社會組織與縣鄉政府、村莊干部等治理主體間的利益沖突,沖突結果進而影響賦權的可持續性(如圖1所示)。

圖1 賦權-功能-信任視角下的理論分析框架圖

(一)政府向社會組織賦權的動因與期望

為推動鄉村振興戰略目標實現,地方政府以購買服務的方式向社會組織賦權,支持其參與鄉村振興過程,讓社會組織成為政府、村委會、村民之外鄉村振興治理的又一主體。政府向社會組織賦權的初始動因是社會組織可以有效地彌補鄉村振興中的“政府失靈”和“市場失靈”問題,即能夠發揮“雪中送炭”的功能,成為政府鄉村治理的助手和有效補充。當然,在有些時候,社會組織可能只是發揮“錦上添花”的功能。對于政府而言,在向社會組織賦權的過程中,“雪中送炭”是其所期望的,“錦上添花”是其能夠接受的,當然在某些情況下也是樂于所見的。但政府不能容忍的是社會組織在不能準確定位其功能時,對政府治理環境造成“破壞”,即增加政府鄉村治理的難度。在政府向社會組織賦權的不同階段,由于鄉村治理權力結構的變化,社會組織可能會發生功能錯位現象,進而引發鄉村治理主體間的利益沖突。

(二)賦權結果可能引致治理權力結構改變與治理主體間利益沖突

正是由于政府向社會組織分享了鄉村治理的權力,社會組織才有更多機會通過提供服務等方式參與鄉村振興過程,也有更多機會獲取更廣泛的社會資源助推其能力提升。在資源和能動性同時增加的情況下,社會組織在鄉村治理中的行動空間擴大和影響力提升,這也在無形中對原由政府主導的鄉村治理結構帶來沖擊。此時,如果社會組織能夠準確定位其在鄉村振興中的基本功能,致力于助力鄉村振興目標的實現,成為政府在鄉村治理中的有效補充和“潤滑劑”,那么,政府對于現有權力結構的改變不僅不會產生消極反應,反而樂于見到社會組織參與鄉村振興的積極成果。但如果社會組織在自身資源和能力擴大的同時,其行動結果導致政府在鄉村治理中的危機,這種危機可能是政府與村干部或村民之間關系的緊張,也可能是村民對社會組織的信任度明顯高于政府,都會引發政府與社會組織之間的利益沖突。

(三)政府主動回應的結果是回到新的權力均衡狀態

政府與社會組織間的權力結構改變并不必然引發政府與社會組織間的利益沖突,當且僅當鄉村治理權力結構發生改變并且社會組織功能定位有偏差、不能滿足政府分權的期望時,必然會引起政府一方主動采取措施,改變現有鄉村治理權力結構。此時,政府與社會組織之間或明或暗的博弈格局形成,博弈的結果可能是社會組織意識到功能定位失之偏頗的問題,自覺校正功能定位偏差,重新成為鄉村振興中政府治理的有效補充。在這種情況下,政府與社會組織可能繼續合作,也可能因信任關系降低而終止合作。但當社會組織不能意識到自身功能定位有偏差,并且持續做一些有損政府對其信任的事情時,政府一方可能想方設法終止對其參與鄉村振興的賦權。但無論是政府與社會組織持續合作,還是終止合作,都會在局部達到新的權力均衡狀態。這種均衡狀態可能是政府繼續主導鄉村治理,也可能是政府繼續與社會組織共同分享鄉村治理權力。

三、賦權-功能-信任視角下S社會組織參與A村振興的過程呈現

(一)S社會組織參與A村振興的背景

A村位于H省X縣,依山而建,耕地以小塊山地為主。與X縣其他山村不同,A村有著悠長的歷史和輝煌的發展經歷。據A村祠堂有關文字記載,該村建立至今已有近700年的歷史。因地處深山,世代以農耕為主,A村在悠長的歷史長河中始終與貧困相伴。20世紀70年代末,因發現并開發地下煤礦資源,A村在短時間內建起大隊部、供銷社、完全小學、小禮堂等標志性公共建筑。但在進行了十幾年的瘋狂開采后,到20世紀90年代中期終至資源枯竭,在帶來嚴重污染的同時,也導致村莊地面下沉。A村在經歷短暫的喧囂浮華后,又重新回歸昔日的寧靜和貧困之中。20世紀90年代中期之后,與中西部地區多數村莊一樣,A村年富力強的勞動力陸續加入農民工隊伍進城務工,村里逐漸只剩下“996138”(老人、孩子和婦女)留守人員。2000年后,村里留守婦女進城務工的數量也在不斷增加,留守兒童的數量則在不斷減少,以老年人為主體的村莊變得越來越冷清,A村省級深度貧困村的帽子直到脫貧攻堅后期才得以摘掉。在A村困擾于擺脫絕對貧困后如何進一步發展之時,黨的十九大報告提出鄉村振興戰略,A村所在的X縣開始醞釀一場鄉村振興試點改革。2018年8月,該縣提出以美學經濟為切入點、用文旅一體化引領鄉村轉型發展的思路,借此探索鄉村振興之路。在此背景下,A村因具有悠久的村莊歷史、深厚的村莊文化和現存的公共建筑以及距離縣域內5A級風景區不到20公里的區位優勢,被納入X縣第一批鄉村振興試點村,并為其量身定做了鄉村發展規劃。

X縣在選取鄉村振興試點村的同時,在客觀上也需要村民積極參與鄉村振興過程,成為鄉村治理的真正主人。為解決村民動員問題和滿足村莊治理需求,X縣決定引入社會組織,讓在社區營造方面有經驗的社會主體助力政府引導村民參與鄉村振興工作。就這樣,經過精心挑選,S社會組織因具有社區營造的良好記錄而被X縣通過政府購買服務引入A村振興實踐之中。

(二)S社會組織參與A村振興的過程再現

1. 雪中送炭:在政府賦權期望中激發了村莊內生活力

針對A村振興計劃,不僅是該村村民,就連部分縣鄉干部也對A村的發展規劃持懷疑態度。在這種情況下,X縣不僅亟需讓縣鄉領導干部全力支持鄉村振興試點工作,也亟需讓廣大村民切實認識到鄉村振興是為了村民自身長遠利益、需要大家積極參與的事情。相對而言,干部們的工作好做一些,最大的難題是如何引導村民參與問題。由誰來承擔做村民動員工作呢?與中國大部分村莊一樣,在村集體經濟解體后,A村領導班子年齡偏大,思想保守,缺乏引導村莊發展的動力,在村民中威望下降,領導力和號召力不足。顯然,靠A村領導班子自身力量確實難以完成村民動員工作,而縣鄉干部早已習慣政策宣傳式工作模式,與老百姓直接接觸較少,也很難在短時間內與村民打成一片,取得村民信任。社會組織以外來主體的身份和公益的角色,可能會彌補政府和村干部在鄉村治理方面的不足,有效推動鄉村治理現代化[16]。因此,X縣希望S社會組織能在鄉村振興中發揮雪中送炭的作用。

與政府簽訂服務合同后,S社會組織獲得參與A村振興的合法權力。2019年年底S社會組織的團隊人員進駐A村,開展實地調研,了解村民需求,梳理村莊資源,挖掘村莊發展潛力。經過認真分析,S社會組織決定從村莊文化振興、村民素質提升和村莊環境改善方面入手,重建村莊文化組織,提高村民參與意識和參與能力,激發村莊內部活力,引導村民參與到村莊建設中來,共享村莊發展成果。在文化振興方面,S社會組織幫助村里重建已解散多年的秧歌隊和地方劇團,搭建文藝表演舞臺,定期舉辦文藝活動。在村民教育方面,定期舉辦A村大講堂,滿足不同年齡段村民的文化需求,為兒童開設美術、音樂等課堂,向老年人傳播養老知識,為青年人分享村莊事務參與經驗。在生態環境方面,S社會組織把改變村容村貌作為工作的切入點,利用社會組織獨有的親和力,帶領留守村里的“3899部隊”清理自家門前屋后的垃圾。在社會組織社區營造活動的干預下,短時間內A村村里逐漸恢復原來的熱鬧,村民們的精神面貌為之一新。同時,隨著附近5A景區資源的開發和游客資源的增多,村民也開始認識到,村莊的特色不僅可以承接附近景區溢出的客流資源,還可以實現在家門口就業創業的夢想。

通過政府購買服務獲得政府正式授權后,S社會組織在參與村莊治理初期,發揮了社會組織在鄉村治理中的獨特作用,用較短的時間改變了村莊臟亂的環境,恢復了村莊內生性自治組織,豐富了村莊文化生活,成效突出。在此過程中,S社會組織的功能主要定位于引導村民參與、激發村莊活力方面,在利用政府購買服務資源實現自身發展和能力成長的同時,解決了縣鄉政府在鄉村振興中的村莊資源梳理和村民動員問題,緩解了縣鄉村三級干部與村民的關系,因成效突出獲得多方認可。

2. 錦上添花:助力政府與社會資本實現村民參與鄉村治理的具體事務

X縣在引入S社會組織的同時,也引入了社會資本,擬對A村大隊部原有的幾十間房屋進行改造,建立和運營A村藝術中心,展覽村莊的歷史文化、村情村貌、村莊農產品等;在原址上重建A村供銷社,展覽和銷售A村農產品和本地特色產品;新建社區營造中心,作為村莊公共活動空間;把村莊在煤礦開采時期建起來的車庫改造為村莊餐廳,提高文化旅游餐飲服務接待能力。這一系列改建和重建規劃主要是為了利用A村歷史和現有資源,提升其內生發展力,因此不僅在規劃實施中需要村民的支持,藝術中心、餐廳等建成之后也需要村民的積極參與。此時,S社會組織在村民中的威望和聲譽不斷提升,逐漸成為村民信任和依賴的外來主體。按照合同約定,S社會組織在村民動員和村民引導功能方面發揮作用,通過A村大講堂及村民的互動活動和交流中,培訓引導村民參與村莊的建設與治理。地方戲劇團、秧歌隊、環保隊和少兒武術隊等村莊自組織的成立,也讓村民增強了歸屬感和認同感。

這一系列工作,不僅增強了村民的合作意識和理念,也激發了鄉村振興的內生動力[17]。A村供銷社、村莊餐廳等建起來之后,擺在眼前的工作是從村民中招聘符合條件的服務人員。而由于S社會組織前期的各種動員和引導工作,A村留守村民逐漸形成對村莊發展充滿了期待,積極參與村莊事務和爭取在本村就業,甚至有個別外出務工青年也開始回村尋找新的發展機會。由于村民的積極參與,他們再一次成為村莊發展的積極能動主體,而不是僅是政府在鄉村振興中唱獨角戲。

一般而言,對于社會組織是否需要錦上添花還存在爭議,反對意見認為政府更需要社會組織雪中送炭,而贊同意見認為在很多時候政府也需要錦上添花。在A村,S社會組織為助力鄉村振興所表現出的錦上添花,既是社會組織履行合同義務的主要內容,也讓政府、村干部和村民都認為解決了鄉村發展中的重要問題。在該階段,縣鄉政府都沉浸在向社會組織賦權的勝利成果中,并沒有感覺到賦權所帶來的治理危機。

3. 過度參與:功能錯位打破了村莊治理結構平衡狀態

由于S社會組織的親民行為和專業化的組織動員能力,在得到政府賦權后,其在A村村民心目中的地位不斷上升,不少村民對該組織解決村里問題和個人困難寄予了過多期望,一些村民甚至寄望其能夠解決自家問題。一位原劇團成員看到村里有了新的發展,想新劃一塊宅基地,但A村停止新劃宅基地已經好幾年了,去找村委,村干部不想得罪他,把責任和決定權推向縣鄉政府。于是,該村民找到S社會組織的負責人,希望其出面協調解決。盡管該負責人在村里工作一直都比較謹慎,但可能是出于留住劇團重要人物的考慮,也可能是因為對鄉村治理內在邏輯不夠了解,在一個自認為合適的機會,把該村民的問題向縣里一位領導進行了反映,該領導也知道問題不好解決,就把任務壓給鄉鎮領導。鄉鎮領導態度很明確,由于村莊正在進行文旅資源開發,宅基地成為村莊具有增值價值的稀缺資源,很多沒有獨立宅基地的村民都想獲得新宅基地,短缺問題比較嚴重,無法滿足所有村民的要求。如果僅滿足某一村民的需求,會影響鄉鎮領導和村干部的威信,增加村莊規劃實施難度。最終的結果是,該村民沒有獲得新宅基地,但鄉鎮領導對社會組織行為有了警覺。早就有學者提示,社會組織過于強勢,不利于村莊的發展[18]。但是S社會組織的負責人并沒有意識到自己的行為不妥,后來又為村民的其他事情,找村里或縣鄉進行協調。不可否認,該負責人的出發點是幫助村民解決問題,并且這些問題在其看來是能夠得到妥善解決的。但長期以來,鄉鎮和村干部在鄉村治理過程中自有一套邏輯,如打破該邏輯,無疑會增加當前治理困難。

S社會組織在合法進入鄉村治理過程中,也在悄悄改變著A村原有的治理結構。在S社會組織進入村莊之前,村莊的治理主體一直都是政府、村干部和村民三元主體。由于縣鄉干部在精準扶貧時期的付出和實施A村振興計劃以來在該村的投入,也在重塑政府這一主體在鄉村治理網絡中的地位與作用。對于S社會組織對A村事務的過多參與,縣鄉干部首先表現出不滿。原因也比較簡單,在A村改造建設中,他們都付出了時間和精力,投入了感情,也逐漸得到村民的認可和支持。干部們為村莊改造工作的付出,也在悄悄地改變著村民們對縣鄉干部的看法。隨著村民對政府干部的了解,開始認可他們的工作,逐漸從看熱鬧到支持、再到實質性參與轉變。

不可否認,S社會組織良好的從業記錄和對A村的付出,都表明這是一個具有高度社會責任感的社會組織。但S社會組織通過政府購買服務方式成為A村治理合法參與主體隊伍之后,也改變了村莊原有治理主體結構。對政府而言,賦權讓S社會組織成為A村治理的主體,除了合同規定的服務目標和內容外,對S社會組織在維護政府鄉村治理權力和效果方面也有所期待,希望其能夠成為政府鄉村治理的有效補充。而由于S社會組織在A村治理過程后期功能定位的偏差,無意中打破了第三方主體介入后的權力結構平衡狀態,讓本來與政府不太牢固的信任關系變得更加脆弱。正因如此,鄉鎮領導和在村里負責鄉村建設的縣領導都對S社會組織的態度從支持逐漸轉向排斥。

4. 程序退出:村莊治理權力結構回到新的均衡狀態

在參與鄉村治理過程中,隨著社會組織影響力的擴大,可能會產生與政府治理主體間的利益沖突。當社會組織利用其影響力和專業化服務為政府的鄉村治理鋪路搭橋時,社會組織與政府之間不僅不會產生治理沖突,而且會增強政府對社會組織的信任。但當社會組織影響力提升的同時,增加了政府在鄉村治理方面的困難時,利益沖突就會產生。實際上,不少社會組織在參與社會治理過程中也時刻防范與政府之間產生沖突。S社會組織在參加A村振興過程中,對村莊事務的不當參與導致其功能定位與政府期望之間產生偏差,無意間提升了自己在村民中的地位而弱化了政府的地位。此時,對治理權力結構更為敏感的政府一方出于本能選擇對其行為進行排斥。也正是由于這個原因,在S社會組織尚未意識到其與政府博弈開始的時候,博弈就結束了。

2022年初,X縣與S社會組織的政府購買服務合同到期,借此機會,鄉鎮干部以A村居民參與積極性已經調動起來,不需要外部助力也能夠運轉為由,成功說服縣領導終止了與S社會組織的購買服務合同。就這樣,S社會組織體面地退出了參與A村振興的過程。實際上,S社會組織也如期完成了政府購買服務合同的目標任務。并且,到目前為止縣鄉干部依然認為該社會組織在挖掘村莊資源和引導村民參與方面所做的工作非常重要。但縣鄉干部也強調,S社會組織利用專業服務實現了A村的變化,但是這些功勞的背后也是村委會和縣鄉政府支持的結果,因此也不能完全把A村的改變都歸功于S社會組織。實踐也表明,合作治理的結果是多個主體合作共治的結果。特別是在政府賦權的背景下,社會主體參與鄉村治理的結果還要放在多元主體合作的框架下去合理定位其在鄉村治理中的功能地位。S社會組織之所以沒有持續獲得在A村提供服務的機會,一個很重要的原因就在于其功能定位方面的偏差,誤判了自身在鄉村治理中的參與空間。結果,縣鄉政府、村委會、村民和S社會組織在A村治理中的權力結構均衡被打破,新的均衡在S社會組織退出的基礎上重新建立。

四、結論與啟示

本文在賦權-功能-信任框架下,分析了社會組織在政府賦權背景下參與鄉村振興的過程,結果表明,在政府、村委會和村民傳統的鄉村三元治理主體框架下,引入社會組織這一治理主體后,改變了鄉村治理權力結構。在權力結構改變的同時,政府作為賦權主體,對于社會組織介入是有一定期待的,希望雪中送炭,支持錦上添花,但排斥喧賓奪主和越俎代庖。同時,政府也在購買服務合同目標之外,希望社會組織能夠在政府與村民、村民與村干部之間矛盾調和及塑造鄉村治理主體間和諧關系方面扮演重要角色。而當社會組織功能定位失之偏頗、導致治理權力結構失衡、降低主體間的和諧關系時,必然會引發政府與社會組織之間的矛盾沖突,結果只能以打破現有權力均衡的方式重建新的鄉村治理權力均衡。該結論對于社會組織參與鄉村振興中的功能定位有著重要啟示,即應是政府的補充而不是代替、村干部的助手而不是對手、村民的滅火劑而不是點燃器。

(一)善用賦權:成為政府的補充而不是替代

政府購買社會組織服務的目的是為了發揮其專業優勢,為特定主體提供特定的公共服務,同時也希望社會組織成為政府的重要補充而不是替代。在鄉村振興場景中,社會組織可以在環境保護、養老服務、婦幼關愛、心理疏導與干預等領域,有效彌補政府和市場的雙重“失靈”。但作為政府賦權前提下參與鄉村振興的外部主體,社會組織在參與治理的過程中,需要對自己在鄉村治理權力結構中的地位時刻保持清醒認知。在鄉村振興中,縣域政府起著至關重要的作用,鄉鎮政府更是實施與推動鄉村振興戰略的中堅力量[19]。無論是從鄉村振興目標完成和績效考核角度,還是從實現職業理想角度,在鄉村振興過程中,縣鄉干部都希望創造并維系良好的政民關系。特別是在精準扶貧過程中,縣鄉干部頻繁下鄉的實踐再次激活群眾路線,新的政民關系正在形成與塑造之中。對于政府而言,良好的政民關系是實現鄉村振興目標的前提和關鍵。因此,政府在鄉村振興中引入社會組織參與,除了讓社會組織提供合同約定的服務以外,也希望社會組織作為政府的重要補充,推動政府與村民之間的關系更加融洽。而一旦社會組織的行為有損現有政民關系,對政府的權力形成挑戰,必然會引起政府的高度警覺。

(二)錨定功能:充當村干部的助手而不是對手

上世紀90年代以來,隨著村莊常住人口的減少,對村干部隊伍結構也形成較大的沖擊。年輕有為人員陸續離開村莊,去城市實現自己的人生價值,導致大部分村莊干部年齡結構普遍偏大,思想上較為保守;同時在市場經濟沖擊下,大部分村干部也不能投入全部精力致力于村莊管理,結果是村干部普遍沒有以往的干勁,也沒有以住的威望。精準扶貧期間,在國家政策引導下,不少村莊進行了村干部調整,吸納年輕人進入村委會,村干部年齡結構得到改善。但由于受市場經濟的沖擊,村干部在村莊的威望和村民動員影響力方面都很難回到上世紀90年代以前的高度。但鄉村振興畢竟是村莊主體的事情,鄉村發展的可持續性來源于村莊內部主體的積極性與能動性,因此政府希望村干部能夠承擔起鄉村振興“領頭羊”的責任,并通過各種方式激勵村干部致力于鄉村治理。

而從村干部自身而言,作為村莊的一分子和領導成員,他們也希望得到村民的支持,順利完成政府交辦的事情,推動村莊有序發展。因此,無論是從政府還是從村干部角度,都希望通過合同賦權,能夠使作為外來主體的社會組織成為村干部的助手,共同推動鄉村的發展。而一旦社會組織職能定位失之偏頗,增加村干部在鄉村工作的難度,這不僅會影響村干部的威信,阻礙村莊發展,也會干擾縣域鄉村振興計劃。因此,當社會組織因不合理參與增加村民對村干部的意見,從期待充當村干部的助手轉向實際上的競爭對手之時,也是社會組織即將退出鄉村振興過程之際。

(三)珍惜信任:化身村民負面情緒的滅火劑而不是點燃器

社會組織融入鄉村振興過程并發揮相應的助推作用,是其在鄉村振興中發揮應有作用的關鍵[13]87-101。在政府購買服務過程,提供服務是社會組織履行合同中的主要目標任務,但這并不表明提供合同服務是社會組織參與社會治理的唯一責任。政府通過購買服務的方式讓社會組織參與到鄉村振興過程中來,也希望其介入能夠改善政府與村民、村干部與村民之間的關系,在問題面前成為村民情緒的調解者和滅火劑,至少不能因為參與而對政府治理權威形成挑戰。因此,政府希望社會組織能夠站在構建和諧社會高度,在參與鄉村振興過程中助力構建政府與村民、村干部與村民之間的和諧關系。如果社會組織不能準確定位其職能,在政府與村民、村干部與村民之間有矛盾沖突或者面對村民的不當利益訴求時,不能幫助政府協調矛盾,充當滅火劑的角色,反而因其參與激化和點燃了矛盾,無疑會讓政府和村委在鄉村社會治理中處于不利地位,同時也讓社會組織在購買合同中陷入被動局面。這是因為,社會組織在行為過程中所呈現出的功能錯位,會增加縣鄉官員和村干部在鄉村治理中的難度,增加鄉村治理的成本。在這種情況下,社會組織與政府間本來脆弱的信任關系很容易快速瓦解,退出政府購買合同、結束合同賦權是必然的結果。