大數據算法技術應用于行政問責的實踐理路

劉 銳

(大慶師范學院 法學院,黑龍江 大慶 163712)

引言

大數據算法技術是顛覆性的通用技術,給人類社會的生產、生活方式、治理方式帶來全方位、深層次的變革,必然重塑社會的行為規則和法律體系。將其應用于行政問責是基于多元價值博弈下,針對社會治理轉型的應變與共識,也是補足當下治理模式有限理性的必然選擇。聚焦數據化治理領域,創新型的大數據算法技術不斷推動政府治理的智能化發展,然而科學技術是一把雙刃劍,人工智能、大數據等新技術的應用在造福人類的同時也會帶來風險。以數據治理視域下的行政問責為研究對象,囿于數字技術的不穩定性和數字權力的壟斷性等因素,行政決策形成了難以監督的“黑箱”,問責的理性邏輯甚至處于智能算法的從屬地位,兩者的深度融合存在多維治理風險。現行的法律法規難以應對多變復雜、高度不確定的大數據算法技術,全面精準的問責不能得到保障。因此,為發揮大數據算法技術引領、規范、指引作用,多層面剖析大數據算法技術對行政問責的影響,筆者根據現有理論基礎及實踐現狀,進行應然理論分析與實然實證研究的雙重考察,并提出科學的規制思路及機制建構的優化應對之道。

一、大數據算法技術應用于行政問責的價值意蘊

伴隨著大數據、互聯網、云計算、人工智能等技術的興起,數字時代已然來臨,不僅通過科技改變了人們的日常生活,而且已悄然進入社會治理的各個領域,成為國家戰略部署的重要組成部分。國家發展和改革委員會把數據資源視為國家社會治理的支撐性基礎和技術創新賦能的關鍵對象;“十四五”規劃綱要也把數據治理作為社會治理轉型的重要突破口;地方層面,從上海的數據治理一體化格局,到深圳的“新型數據治理”體系,乃至貴州省的大數據“數谷”,無不體現出數據治理的風頭無限。[1]為進一步規范數據治理,國務院《促進大數據發展行動綱要》(國發〔2015〕50號)、工信部《“十四五”大數據產業發展規劃》(工信部規〔2021〕179號)、國家發展和改革委員會《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》(發改高技〔2021〕709號)等規章制度圍繞統籌協調、數據資源、智能化應用、安全保障、標準規范等領域做了全方位的任務分解和實施部署,這些規章制度集中反映了社會活動的數字化進程,將數據視為新時代重要的生產要素,利用數據容量大、類型多、速度快、精度準、價值高的特征推動經濟轉型發展、提升政府治理能力、重塑國家競爭優勢。

首先,大數據算法技術應用于行政問責是數字治理的發展趨勢。在我國社會制度法治化的建設日程中,行政問責引入的程度是考量社會治理正當性與民主性的關鍵要素之一,對政府行政秩序的強化及國家法治進程的推進具有重要的現實意義。隨著數字時代的到來,行政決策等諸多領域引入大數據算法技術,但是行政決策所依據的大數據算法技術的精準有效性并不能保證決策完全正當,作為兜底機制的問責制度難以為新問題提供支撐與保障。而且,目前在規范設計方面缺乏專門性規定,僅在行政法規或部門規章中有零散體現,制度供給嚴重不足,法律規制成為數字化影響下行政問責規范化發展的薄弱環節。因此,面對智能社會中的風險與挑戰,在諸多新元素的助力下實現由傳統治理模式向數字化和智能化新型模式的迅速轉型,形成大數據視域下行政問責新模式勢在必行。

其次,大數據算法技術應用于行政問責是提升問責精準化的邏輯前提。西方著名社會理論家鮑曼把后現代性看作現代性的自我進化,強調人類社會包括權力在內正經歷著各種無形的變化,這些變化產生了不可靠性、不確定性和不安全感的困境。大數據推動政府治理創新和權力結構變化是未來全球發展趨勢,人們的生活、思維方式都在發生重要改變,“人類社會權力的實現方式正在從強制性手段轉向合作性手段,而權力的實現正越來越多地建立在同意而非強制的基礎上”[2]。因此,基于大數據戰略資源的地位,掌握了大數據資源就等于掌握了變革的主動權。行政問責作為權力行使的具體場域,應抓住發展機遇,有效提高問責的科學化、精準化。理論學者研究指出,大數據可以記錄行政問責的具體實施路徑和軌跡,保證問責過程的公開透明,防止權力運作的黑箱操作;而且大數據記錄的痕跡保存時限較長,再隱秘的腐敗行為即使歷經多年也會在數據鏈上留下痕跡。顯然,數字時代關于行政問責逐漸交付于程序和算法,傳統的權力可操作空間及權力尋租嚴重受阻,任何權力的行使都有痕跡可循,數字化、智慧化發展對于行政問責精準化的實現至為重要。

最后,大數據算法技術應用于行政問責是秩序強化的內在動力。根據法理學的一般理論,秩序主要是指社會秩序,“表示在社會中存在著某種程度關系的穩定性、進程的連續性、行為的規則性以及財產和心理的安全性”[3]。這種穩定關系在社會治理活動中發揮重要作用,行政問責旨在從法律的角度規范決策者,對于秩序強化具有獨特意義。大數據算法技術與治理方式的融合無疑為秩序強化提供了全新的分析視角,更好地理解了技術與權力制約之間的關系。將行政問責嵌于數據技術框架內,具體就是將互聯網、 人工智能、 云計算、 區塊鏈等信息工具與技術設備整合、 設計到行政問責的各個環節,促進程序的高效運行。傳統行政問責囿于嚴格的等級約束和程序規范,人為干預因素較多,容易存在權力濫用或程序違規等現象,而數字化的應用促進了決策主體之間形成扁平化的網格關系,通過科學規范的設計打破了傳統行政問責壁壘,促進了精準問責的制度化。通過秩序的技術變革和規范優化,提高了算法技術在面對復雜行政決策時的效率,強化了數據的結構化程度及自身的可靠性,厘清了特定情境下算法技術對行政決策的提前預判,能夠進一步促進精準問責的有效執行。

二、大數據算法技術應用于行政問責的現實困境

新時代問責體系以黨內問責和監察問責為主導,行政問責被嵌入了新的制度內涵,主要是以行政機關自我監督為主的行政機關內部問責體系,其特定主體根據一定程序對行政機關及其公務員應承擔的責任與義務未履行或不當履行情況進行責任追究,是保障行政決策合法合理運行的重要手段。[4]因此,行政問責的主體、對象及程序都具有特殊的屬性,根據傳統的“金字塔式”管理體制,人為因素對問責結果的影響較大,如何利用大數據快捷、扁平、共享、智能的優勢突破目前存在的制度瓶頸意義重大。行政問責的數字化轉型不僅是實現其精準化的重要利器,更是對貫徹落實黨中央全面部署社會治理方式轉型的有益探索。雖然目前的理論研究和實踐都取得了突破性的進展,但是制度的優化不可能一蹴而就,無論是法律規制還是實踐落實仍然面臨諸多現實問題亟待解決。

(一)大數據算法技術簡約化與行政問責復雜性之間的矛盾

在行政問責的發展歷程中,數據化的應用一直占有比較重要的位置。正如約瑟夫·奈所述,權力正在從“擁有雄厚的資本”向“擁有豐富的信息”轉變,大數據算法技術對于行政問責的應用勢在必行。[5]然而,行政問責是一項多元化、系統化、類型化的機制,包括問責啟動、問責執行、風險評估以及事后反饋等諸多環節。大數據算法技術則具有海量化、多樣化、高速化及低密度價值等特性,實踐中兩種不同屬性的模式互相融合必然導致問題叢生。行政問責實施根據具體的時代背景,并以問責時的外部環境、內部因素、問責目的等作為重要參考依據,特定主體通過分析、研判、反饋、跟蹤等程序對特定對象履行職責、行使權力以及對行政行為進行質詢、監督,具有高度復雜、多變的特性。如受地域因素影響,同樣的行政決策在不同的省市地區因地方差異產生的結果可能不盡相同,是否需要啟動問責機制、采取何種問責手段自然會有較大差異。尤其是面對重大突發公共事件時,面對高度緊張復雜的局勢很可能作出符合當時情境的應急決策,事后的問責往往會通過問責主體在合法合理的前提下行使自由裁量權根據實際情況進行分析研判,人為主觀因素占有較大比重。大數據算法技術則是通過對已有數據的全面搜集與處理,采用智慧化方案優選為問責提供良好的解決思路,雖然精準權威,但難以顧及模糊性、情境性的特殊場景。顯然,以簡化的數字目標作為衡量判斷問責制的標準使原本精準化的解決措施缺少應有的親和力,反而成為判斷行政問責有限理性正當的主要掣肘。

(二)大數據算法技術程序化與行政問責社會性之間的矛盾

行政問責的程序設置一直以來都是該制度的難點問題和薄弱環節,我國目前并沒有關于該問題統一的專門性規定,主要以《重大行政決策程序暫行條例》為基礎,針對的是重大行政決策的程序內容,有關問責的程序則存在操作性較差、設計缺位等問題。大數據算法技術恰好彌補了這一制度設計漏洞,其運用海量的信息和社會資源,以最快捷的效率、最低成本設計出具有高效使用價值的數據鏈程序,克服了傳統程序設置人為因素干預過多的局限性,通過一系列程序指令完成對權力的監督。雖然大數據算法在程序設計方面具有天然優勢,但是就行政問責程序而言,應是一個完整循環過程,包括事前啟動、事中執行和事后落實。[6]該過程不僅涉及單一的程序設計,而且基于行政問責的社會屬性表現出其在履行程序過程中可能無法避免地面臨諸多變數,導致大數據算法技術的固有程序難以執行。如因環境污染事件啟動問責機制時,問責主體可能根據大數據算法提供的信息按照既定步驟、順序、方式與時限進行嚴格問責,但環境問題受科學上的不確定性、不同利益群體的沖突性等現實因素的影響,問責應對環境行政決策中所涉及的價值取向進行研判,通常會以決策價值選擇的合理性、公眾權益的正當性以及決策者的過錯等社會性因素作為參考依據。若根據大數據算法技術基于事后自動化選擇程序作為問責的考量標準,勢必將構成對程序正當性的威脅,難以確保大數據背景下行政問責的有序運行。

(三)大數據算法技術精準化與行政問責風險性之間的矛盾

近年來,中央政府逐步把“科學發展觀”作為治國新理念中的核心組成部分,并將治理體系由經營型向服務型政府轉變,法治化、規范化、技術化和標準化成為行政監督的重要議題。隨著大數據算法技術思維的不斷拓展,自上而下的行政監督體制越來越強調精準化、精細化,更多技術治理手段的引入使公開、透明等善治理念更加深入人心。基于行政決策的不確定性帶來的高風險,問責必然要將風險治理作為重要的考量依據,“在風險社會的背景下,導致‘有組織的不負責任’現象頻頻出現”[7]。貝克的論述主要是從宏觀抽象的理論層次解釋風險與責任規避之間的關系,實踐中基于社會治理過程中行政決策的高風險性,決策主體通過制定各種風險評估體系和各類應急處理預案,運用內控外防等方式來預防風險,降低責任承擔的可能性。而大數據算法技術主要是通過數據提取、存儲、分析、挖掘等核心技術為行政決策提供技術支撐,最大限度地豐富政府決策時參考和衡量的數據材料,通過精準的調整和優化達到決策目標,并以數字化目標作為參考依據進行合理問責。顯然,風險的范圍是極為寬泛的,誘發因素更是不確定的,當發生公共衛生安全、環境污染等重大突發公共事件時,大數據算法技術很難將行政決策的風險性作為問責裁定的考量因素,問責在科學決策適應性欠缺的情形下則無所適從,導致引入大數據算法技術的現有問責機制難以應對。

三、大數據算法技術應用于行政問責的思路重構

“法律之理念,為指導法律的意欲,制定理想的法律及圓滿運用法律之原理。”[8]良性的理念重構是大數據算法技術應用于行政問責的前提條件。行政問責受文化傳統、政治體制和經濟發展水平等因素的影響,在不同的發展階段所堅持的理念亦有所不同。隨著數字化治理變革的推進,我國行政問責最初堅持的以政府上下級監督為主導、以事后懲治為要點的理念已經逐漸無法滿足數字化治理發展的需求,作為制度發展所必須遵循的基本約束,創新和重塑理念迫在眉睫。

(一)由規范治理到包容治理的深化

伴隨大數據的廣泛應用,我國致力于深化政府治理的數字轉型,將數字政府建設視為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要戰略支撐。大數據算法技術最顯著的特點,即具有較大的不確定性,這就要求制度改革創新不能一味地墨守陳規,堅持單一化、直接化的行政治理模式,而是應增強靈活性和自主性,順應時代發展要求。正如李克強總理指出:“我們對新產業、新業態、新模式,如電子商務、移動支付、共享單車,實行包容審慎監管方式,促進了其快速健康發展。”[9]

關于大數據算法技術應用于行政問責目前尚未有高層次的法律規范作為改革治理的依據,當這種創新模式突破了現行的管理規范,但并沒有對公共利益造成損害,那么是否要對其采取棄而舍之的做法必須要仔細研判。按照《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中關于“健全對新業態的包容審慎監管制度”的要求,應采取謹慎的態度觀其后效,只要能保證其發展方向是在法治軌道上正常運行,也可以適當修改相關政策法規,拓展數字化治理發展的空間。或者在大數據算法技術應用確實出現不恰當之處需要進一步規范時,可在部分地區進行試點性實驗,通過嚴謹的評估和研判針對具體漏洞提出改進措施,優化管理規定。由此可見,規范治理與包容治理之間并不存在不可調和之矛盾,包容治理并不是無原則的包容,而是順應社會創新治理的發展趨勢,在規則基礎之上實現不斷塑造的理念發展過程。

(二)由協同治理到整體治理的升華

在行政體制改革不斷轉型的時代背景下,公共管理機構面臨組織設計和管理方式的改變,為了能夠促使政府治理向服務型模式轉變,改革實踐開始注重如何建立構架和程序來應對跨部門、多層次的治理系統,“協同治理”應運而生,其是近年來行政管理領域使用較高的理論概念。核心要義在于強調多元主體能夠在多重組織關系中平等地參與公共事務管理,并且通過各項保障機制實現共同目標和增進公共利益。[10]數字時代的發展,成為社會治理模式改革的重要推動力,為了進一步提升治理效果和質量,“整體治理”逐步發展起來,整體治理是對“協同治理”的繼承和升華。整體治理是一種通過全方位整合思想與行動實現預期利益的政府治理模式,強調治理過程應打破行政邊界和各部門之間的限制,運用協作和一體化的管理方式解決職能、權限的交叉問題,并利用大數據等信息化手段實現數據的整合,促進各種管理主體協調一致地為公眾提供服務。[11]相較于協同治理,整體治理在深度和廣度上都有所提升,通過整合政府組織機構及各項職能,推動更加簡單、科學化的治理模式。顯然,整體治理更加凸顯了治理的全面性和整體性,同時運用大數據算法等科學技術手段設計行政管理過程,簡化各種不必要的步驟,避免不同信息系統和數據庫造成的“信息孤島”,實現了政府治理從破碎邁向整合、從分散邁向集中、從局部邁向整體的目標。

(三)由技術治理到智慧治理的轉型

技術治理的興起得益于現代科學技術的快速發展,核心在于強調科學管理與傳統政府治理的互相融合。早在20世紀30年代初,美國的公共事務管理機構為了應對經濟大蕭條帶來的消極影響,開始采用技術治理的思維,利用科學技術手段解決社會公共事務難題,及時回應了公眾的訴求,在社會治理方面取得顯著效果。技術治理思維進入我國社會治理場域后,顯著特點表現為政府部門將多種數字算法技術應用于問責的啟動及執行、責任的監督及保障等公共事務,促進了政府治理法治化、規范化、技術化和標準化的實現,有效提高了政府治理的理性化及治理效能。但是隨著數字化技術在社會治理領域呈指數級放大,發展趨勢導致社會治理過度依賴算法技術,忽視了人為主觀的價值及程序正義等法治原則,技術異化現象叢生。如政府部門的公共服務領域可能出現根據大數據算法自動作出的決策,導致很多有特殊原因的公眾無法獲得本可能正常進行的銀行貸款、社保繳納等公共服務,出現由于科技決策失當導致的決策結果無法正當履行的情境,由此產生的問責理據缺失,讓本該發揮支撐作用的數字化“動能”變革進程受限。

智慧治理核心要義在于科學技術理性與價值正當的深度融合,盡可能地避免因為技術改革造成的“人文失落”和價值盲區[12],政府治理改革的思維轉型應是在實現科學精準的基礎上最終達到“善治”。智慧治理不應是將大數據算法技術簡單地嵌入行政問責,而是“運用技術工具幫助政府確立一種具有更高治理效能并符合法治精神的公共秩序”[13]。政府治理在融入大數據算法技術時應凸顯主體的責任意識和既往經驗,堅守技術治理作為輔助作用的底線原則,合理利用法治規范降低技術風險,引導技術治理向善治發展,實現在全面把握大數據算法技術的前提下向智慧治理的轉型。

四、大數據算法技術應用于行政問責的路徑優化

優化行政問責體系架構是提升政府社會治理效能的重要環節,也是促進國家治理能力現代化的必然要求。大數據算法技術的廣泛應用,使監督變得更加科學、精準,不僅促進了政府認真履行責任和義務,有效減少了權力的濫用,同時也督促參與治理的社會主體遵紀守法、盡職盡責,引導行政問責的良性發展。然而,大數據算法技術在應用過程中與行政問責現有的組織架構、運行模式、體制配套等在耦合、 兼容、 適配等方面存在多重困難,諸多因素掣肘了創新型行政問責的發展進程。按照黨中央提出的“全面建設數字法治政府”要求,歸納總結實踐中面臨的各種困境,探究科學技術與社會治理之間互相塑造的關系,通過提升組織機構效能、保障問責程序正當、強化制度體系規范、優化監管機制創新等措施推進大數據算法技術應用于行政問責的理路優化。

(一)提升組織機構效能

數字社會中行政問責所具備的科學技術理性,使其通過數據篩選、決策風險性及問責評估等重要程序的高效代碼化運作,依據司法實踐需求,達到智慧化的問責結果。雖然大數據算法技術在透明性、公平性、防作弊性、可驗證性等方面存在顯著優勢,但是基于行政決策的高度不確定性風險,要實現科學的客觀性與法律的客觀性無限接近的目的存在諸多障礙,導致問責結果的理性價值難以保障。行政問責的實現需要問責主體啟動問責程序,包括對問責依據及問責客體的確認、問責范圍及問責結果的考量等諸多具體問題,結合大數據算法技術的專業性、復雜性,對問責主體數據化算法運作機理及具體依據的理解、應用能力提出了較高要求。依據現有制度規定,行政問責主體主要是指行政機關,因此存在局限性,無法達到數字化治理邏輯對問責主體能力及技術提出的新要求及高標準,導致大數據算法技術應用于行政問責的實踐操作受限,難以滿足有效運轉的需要。

為有效提高問責主體的實際效能,應構建多元協同的全方位行政問責組織體系。一方面,設置大數據算法技術應用專門工作組。我國目前行政問責主體多由行政機關內部成員組成,對于大數據算法技術的掌握程度尚未達到專業標準,實踐運行中存在較多囿于技術性問題而出現的障礙。為了實現大數據算法技術在行政問責領域的有效應用,需要運用多種技術手段支撐,因此組織結構除了相關主管部門之外還應成立由專業性強的技術人員組成的特別工作組[14],由具備專業技術知識的專家及數字應用技術的工作人員組成,防止問責主體陷入技術困境,滿足大數據算法技術應用于行政問責的高效運行。另一方面,明確大數據算法技術應用專門工作組協助式的主體地位。組織機構各主體責任和義務的細化和明確是保障大數據算法應用行政問責的關鍵,是其有序開展的基礎。行政問責事項復雜各異,無論是啟動程序還是問責過程、問責結果涉及的各種變量較多,而大數據算法技術應是對應十分具體的工作領域,僅僅是基于技術需要賦予特別工作小組獨立的主體地位顯然不合理、不適當。而且,我國行政問責主體主要是以同體追責為主,發揮各級黨委的核心領導作用,同時與人大、司法機關等形成多方有序參與、相互配合、共同促進的多元性、立體式問責主體體系。因此,基于行政問責的敏感性與安全性,對于大數據算法技術應用專門工作組的職能定位,應是協助性的,為問責主體提供技術支持,保障數字技術合法、合理地嵌入行政問責工作中,成為行政問責實現數字化轉型的結構性力量,主要作用在于有效提高其精準性和科學性,推動大數據算法技術應用行政問責的高質量發展。

(二)保障問責程序正當

“法治的核心是程序,程序是法治得以從規范向事實轉換的過程中無以替代的關鍵要素。”[15]行政問責沿著法治軌道持續健康發展的重要保障是合法正當的程序設計,只有程序正當才能有效將內在擴張的行政權力約束在法律框架中。為了深入推進大數據算法技術應用于行政問責的實踐,解決大數據算法技術程序化與行政問責社會性之間的矛盾,將科學的程序設計放在首位至關重要。目前,我國現有的法律法規及規范性文件關于行政問責的程序規定主要體現在《重大行政決策程序暫行條例》,詳細規定了重大行政決策的程序,對問責程序的設置起到指導作用。大數據算法技術的引入,使原本缺失的問責程序變得更為專業復雜,問責客體的基本權益難以得到維護。

規范的程序設計不僅要在形式上表現出整體化、系統性,還應注入公平、理性的精神,具備監督控權的功能。結合程序工具主義與程序本位主義的二元法律程序價值觀[16],考量大數據算法技術引入后對行政問責的影響,應通過詳盡明確的程序設置,保障數字治理視域下行政問責的規范運轉。具體而言,首先,增加事前評估程序。通過專門機構評估行政問責的原因,如問責主要受算法偏見等技術性事由的影響,則應依據現行有關規定進行實質標準與程序標準的認定與判斷,以此為依據決定是否啟動問責,因此是有效銜接大數據算法技術應用于行政問責的必要程序。其次,強化事中調查及解釋程序。問責程序啟動后,對因大數據算法技術應用而引起的問責進行調查取證,在考慮專業技術復雜性的基礎上追溯決策失當根源,判定責任歸屬,同時對調查主體職責權利、專業化程度及各種期限都作出詳盡規定;保證問責信息的公開透明,確保各方主體的知情權,通過對大數據算法技術的邏輯及一般功能進行解釋,矯正因技術不透明性所導致的信息不對稱,緩解由行政問責社會性引發的矛盾。最后,優化事后救濟程序。“權利受到侵害無法得到救濟,不管權利的法律多么美妙都毫無價值。”[17]囿于行政決策結果的不確定性及科學技術的復雜性,決策失當的原因可能歸咎于有偏見的數據或者大數據算法的不當使用,當事人可以就此原因進行抗辯。因此,賦予當事人申訴權毋庸置疑,既不會使問責流于形式,又避免了任意增加負擔,符合行政問責“容錯、糾錯”的功能價值,實現了對大數據算法技術應用行政決策造成失誤或違法糾正、容納的目的,體現出數字治理風險預防的理念。

(三)強化制度體系規范

互聯網催生了大數據算法技術的發展,數字化促進了經濟發展的創新。基于經濟發展和技術創新雙重力量的疊加,不可逆轉地推動法律制度的變革完善。雖然目前《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》等都已實施,但是準確地定義相關概念和范疇的制度規范仍然缺失,大數據算法技術在發展初期疏于國家強制力約束,甚至被認為是“法外之地”,導致各種不符合法律制度規范的情境頻現。如大數據平臺收集、處理和運用大量涉及公民隱私的數據,突破了傳統所有權的結構和邊界[18];政府信息公開,導致大數據開放運用和個人信息隱私保護矛盾叢生;數據要素市場化、虛擬財產保護等問題缺乏適當監管,諸多新技術、新業態呼喚創設新的制度與規范。

隨著大數據算法技術應用于行政問責的發展,“數據化”與“智能化”貫穿于行政決策運行及問責機制啟動的全過程,改變了傳統模式中決策者的絕對主體地位,大數據算法起到關鍵性的作用,導致決策的失誤緣由發生根本性改變,由此產生的問責必然也會發生調整。在這一過程中,決策失當既有可能是由于決策者方案的制定、運行、評估甚至專家學者的有限理性等因素造成的,同樣也可能是受大數據算法技術產生的數據偏差、算法偏見或者風險評估等技術性應用的影響。然而,現有的制度規范顯然無法涵蓋此類數字化發展引起的權利、責任具體認定與分配產生的爭議,出現了監管空白,難以滿足實踐需求。由此可見,亟須調整制度規范與數字化變革的適配性,不能以“技術中立”為由規避法律責任,而應建立起與數據利用相銜接、能夠有效規避風險的數據安全法治體系。首先,強化風險治理的法律規制。為解決大數據算法技術精準化與行政問責風險性之間的矛盾,從風險防御視角出發,將大數據算法產生的風險分為不同等級,利用風險層級化進行整體性的、縱向的、動態的法律規制。對于無法適應大數據算法技術風險的行政問責采取事前審批、許可的行政措施;風險級別較低的通過行業、企業履行透明度義務、可解釋性義務降低問責風險[19];風險級別高的實行全過程的強化監督。其次,提高法律法規的規范化程度。將原本簡單模糊的規定進一步修訂為精細化的具體法律條款,提高規章制度在數字化變革中的可操作性;細化技術參與決策下問責處理結果的責任承擔情形,依據嚴重程度及影響程度進行調整,同時完善有關數據開發利用的全國性及各地方法律法規制度。最后,優化基礎制度體系。在保證大數據算法技術變革平穩推進的前提下,通過優化個人數據隱私保護立法、明確相關從業者的責任義務以及強化對有關技術平臺的監管等途徑,逐步健全法律法規體系,防止掌控大數據的權力主體攫取數字統治權和壟斷權,保障多方參與主體獲得合規的自由權和發展權,促使大數據算法技術在法治軌道內運行。

(四)優化監管機制創新

基于大數據算法技術扁平開放的屬性,數字化治理在轉型過程中往往僅關注其增量發展而忽視監管導向,導致缺乏與大數據算法技術監督要求相適配的基礎要件。我國目前的監管機制主要是以《互聯網信息服務算法推薦管理規定》為依據,按照大數據算法技術推薦服務提供者的級別設計了行政備案措施;同時規定監管部門的調查權、設置了行政約談制度,促使行政問責貫穿于治理全過程;并且提供了多元主體參與監督的方案,鼓勵投訴、申訴,為維護個人的數據權利提供了事后保障措施。雖然這些措施為大數據算法技術下行政問責的實施提供了助力,但是監管機制是系統化、結構化的,而不是割裂的、單一的。尤其是大數據算法技術日益復雜化和精細化的發展,更是決定了僅依靠政府監管已無法滿足實踐需求,只有進一步提高規避風險的監管效能、優化監管機制之間的有效銜接,允許多元化的監管主體參與到監管事務當中,才能進一步促使大數據算法技術應用于行政問責在法治的指引和規范下有序發展。

針對大數據算法技術下的行政問責面臨的監管困境,以鼓勵性的或宣示性的相關條款為基礎,進一步優化監管機制。有學者提出借鑒歐盟“通過設計保護數據”的元規制模式,通過外部刺激促使行業、企業制定各類行業標準、行業準則,實現自我規制。該模式為監管機制的創新奠定了理論基礎,但尚未解決結構性問題,因此我國大數據算法技術下行政問責監管機制的優化應以加強事中事后監管、提倡整體監管為導向,不再限于單一理論或方案,設置有效銜接傳統規制理論與綜合運用現代化模式的監管機制。一方面,通過系統化技術標準的建構實現軟硬法混合規制的監管模式。技術標準在傳統的監管機制中處于輔助性的邊緣地位,基于算法黑箱、算法歧視等問題可能產生的法律風險,將其視為監管機制形成的基礎性環節極為必要。通過整合各種零碎化的專門標準,監管過程盡可能適用基礎性、通用性標準,使監管實現“可視正義”[20],推動技術標準與法律法規形成互相支撐的結構,以剛性、穩定的法律法規為主,柔性、靈活的技術標準為輔,促使規制監管機制的各項制度充分發揮合力。另一方面,基于大數據算法技術的特殊性、廣泛性和復雜性等特點,建構社會化的整體監管機制。通過提供切實可行的規范方案,賦予監管主體明確的法律地位,確立其監管性質、權利和責任,為權限、功能的清晰界分提供制度基礎;同時加強政府指引和監管,社會積極參與,充分發揮多方主動性,形成相互信任、合作、敏捷的監管共同體,切實保障整體監管的運行實效,促進大數據算法技術視域下行政問責監管體制的深度融合發展。

結語

大數據算法技術是社會治理的潛在力量,加強數字化規則的制定,推進數字化法學的理論創新,總結實踐有利經驗,順應行政變革向智能化的發展趨勢,主動回應數字中國建設提出的新型法治理論問題,是提升政府治理能力的最優選擇,也是社會治理變革行穩致遠的根本保障。隨著大數據算法技術應用于行政問責的不斷深入,結合制度特殊屬性考量科學技術在特定領域的影響以及完善相關規定顯得尤為重要。然而,現行規定對于大數據算法技術應用于行政問責,存在簡約化的大數據算法技術難以應對問責規定的復雜性、具有先天優勢的大數據算法程序無法制約社會性突出的問責模式、科學精準的大數據算法避免不了問責機制存在的高風險等諸多困境,使得大數據算法技術應用于行政問責難度陡增。理論正當和現實需求之間的準確回應需要更加細致的制度關懷,應以工具理性與價值理性的有機融合為契合,凸顯數字化進步與行政變革本質雙向互融的關系。因此,根據目前的理論研究及實踐論證,通過由規范治理到包容治理的深化、由協同治理到整體治理的升華、由技術治理到智慧治理的轉型等邏輯思辨,提出提升組織機構效能、保障問責程序正當、強化制度體系規范、優化監管機制創新等具體措施,將微觀的思路重構和宏觀的路徑優化有力結合,形成具有實踐特性和時代特色的數字化治理體系,助益發揮大數據算法技術應用于行政問責的制度建設,實現數字化治理的有序發展。