陜甘寧邊區參議會的特點

陜甘寧邊區參議會是邊區最高權利機關，擁有廣泛的權力。邊區各級參議會由選民經過完備選舉制度選舉產生，是邊區民主制度的重要組成。邊區形成了完備的參議會會議制度，以制度形式保障參議會正常開展工作。邊區參議會與行政機構共同努力，推動邊區政權建設。邊區對民族自治、民族平等的相關規定，是黨在民族政策上的重要探索，對于團結廣大少數民族群眾，鞏固抗日民族統一戰線工作發揮了重大作用。

抗日戰爭時期，陜甘寧邊區建立了邊區、縣、鄉三級參議會制度，重視團結各黨各派，致力于鞏固和擴大抗日民族統一戰線各項工作。1939年1月至2月陜甘寧邊區召開了第一屆參議會。第一次選舉共選出參議員146名，其中出席第一屆參議會大會的共136名。此外邊區政府聘請了12名參議員，其中10人參加了大會。周揚在《陜甘寧邊區參議會第一屆大會召開的意義及其成果》（1939年2月22日）中指出，這屆大會的特點表現為：“第一，它是包括各黨派各階級的真正邊區全體人民的代表機關；第二，它是根據普遍、平等、直接、不記名的原則選舉出來的；第三，它不僅是陜甘寧邊區全體人民的民意代表機關，而且是全邊區人民管理自己政治的最高權利機關。”[1]

1941年11月，陜甘寧邊區第二屆參議會召開。這屆參議會一次會議到會議員219人。直接民選議員183人，由政府聘請的議員36人。大會最后選出參議會正副議長和常駐委員9人，其中共產黨員3名；選出政府委員18名，共產黨員占6名。1944年12月邊區召開了第二屆參議會第二次會議。1946年4月，陜甘寧邊區第三屆參議會召開，這屆參議會正式參議員共有135人，后補參議員35人。會議選舉林伯渠為邊區政府主席，李鼎銘、劉景范為副主席，選出政府委員19人。從邊區參議會1945年第三次選舉結果來看，“共有參議員170人。其階級成分，包括邊區社會的廣泛階層，計有工人6人，貧農18人，中農69人，富農26人，商人9人，地主34人等。其黨派關系，有共產黨員61人，占35.9%；國民黨員19人，占11.2%；無黨派人士89人，占51%，有回族3人，蒙古族3人，天主教徒3人，婦女7人”。[2]

陜甘寧邊區參議會是邊區最高

權力機關，擁有廣泛的權力

邊區以法律形式明確了參議會的權力和地位。1937年5月通過的《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》規定了各級參議會的職權，包括“選舉行政長官”“批準預算”“創制或批準各項建設計劃”“召回所選出之行政長官”“下級議會決議案，不得與上級議會決議案沖突”。邊區議會還擁有“決定征收各項地方性的捐稅及發行地方公債”“議決邊區內的單行法律”的職權。[3]

1939年2月邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定“邊區各級參議會為代表邊區之各級民意機關”。該《組織條例》同時明確了各級參議會的職權，其中邊區參議會的職權包括“決定廢除或征收地方捐稅”“決定發行地方公債”“決議邊區之單行法規”和“監督及彈劾邊區各級政府之政務人員”等11項；縣參議會職權包括“議決本縣之單行公約”“決定本縣人民之生計設施”和“監察及彈劾縣政府及其以下之政務人員”等8項；鄉參議會職權包括“決定本鄉應興應革事項”“決議本鄉人民或民眾團體提交審議之事項”“督促及檢查鄉政府執行鄉參議會決議之事項”等7項。[3]

1941年11月邊區參議會第二屆一次會議通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定，邊區各級參議會為邊區各級人民代表機關。[3]該《組織條例》規定的各級參議會職權與1939年的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》基本相當，如邊區參議會擁有“批準關于民政、財政、糧食、建設、教育及地方軍事等各項計劃”等13項職權。增加的兩項包括有職權“罷免邊區政府正副主席、政府委員及邊區高等法院院長”“追認閉會期間常駐會，及邊區政府主席或政府委員關于緊急措置之重要事項。”另外在財政的預決算上修改為“通過地方政府提出之預算，并審查其決算”，在單行法規的制定上修改為“創制并復決邊區之單行法規”，[3]對邊區參議會職權的規定進一步擴大，表述更加科學。新的《組織條例》對縣參議會的職權由以前的8項擴大至11項。這些體現出了邊區參議會制度建設上的延續性和發展性特征。

陜甘寧邊區各級參議會由選民經過完備選舉

制度選舉產生，是邊區民主制度的重要組成

邊區通過立法確立了各級參議會由選民選舉產生的制度。1937年5月通過的《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》規定“各級議會議員，由選民直接選舉”，并明確了各級議會議員的改選時間，其中“鄉代表會及鄉長，每六個月改選一次”“區議會及區長，每九個月改選一次”“縣議會及縣長，每一年改選一次”“邊區議會主席、法院院長，每兩年改選一次”。[3]

1939年2月邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區選舉條例》規定了參議會選舉的選民選舉資格、選舉參議員人數比例、改選、選舉委員會、選舉區域、候補與競選、選舉經費等，形成了完備的選舉制度。邊區“采取普遍、直接、平等、無記名”投票選舉制度選舉邊區、縣及鄉三級參議會的議員，組織邊區、縣、鄉參議會。同時規定了各級參議會選舉區域居民人口與被選舉人口的比例，其中“鄉參議會，每居民三十人得選舉議員一人”；縣參議會每700人選舉一名議員，邊區參議會每5000人選舉一名議員。邊區規定邊區境內年滿18歲的居民，“無階級、職業、男、女、宗教、民族、財產與文化程度之區別”，只要經過選舉委員會登記均有選舉和被選舉的權利。邊區還明確了各級參議會的改選時間，其中鄉參議會議員每半年改選一次，縣和邊區參議員議員每一年改選一次。為便于選舉，邊區規定鄉參議會參議員選舉區域以行政村為單位，縣參議會參議員、邊區參議會參議員選舉區域分別以行政區和縣為單位，且不得變更。而鄉參議會參議員選舉區域可由鄉選舉委員會決定是否有必要聯合多個村莊在同一適當地點進行選舉。為保障選舉順利開展，邊區不僅規定了設置選舉委員會，而且決定邊區政府支付各級參議會選舉經費。[3]

1941年11月邊區第二屆參議會一次會議通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》對參議會選舉制度進行了新的規范。選舉區域上新《條例》規定“鄉市（或等于區的市）參議員的選舉單位為居民小組”，縣市參議會參議員選舉單位為鄉，邊區參議會參議員的選舉區域以縣為單位。邊區還特別規定“邊區保安部隊、抗日駐防部隊、專門以上學校、百人以上產業工廠，得以其生產為單位”，進行單獨選舉，選出所屬參議會參議員。“邊區參議會，每達居民八千人得選舉議員一人”。[3]

邊區參議會是陜甘寧邊區民主的重要體現，是新民主主義的體現。《解放日報》社論《迎接邊區參議會》指出“一個目睹邊區第一屆參議會開會盛況的美國新聞記者，把邊區和大后方比較起來，曾說這里是另一個中國，沖塞著民主氣息的中國。”并稱贊邊區民主的珍貴——“過去我們流血犧牲為的是民主，今天能夠安居樂業是因有了民主，未來的幸福快樂也離不了民主”，提出“讓全世界都瞻望到邊區參議會會場上飄揚著的新民主主義旗幟。”[4]

1941年11月邊區第二屆參議會第一次會議召開后，《解放日報》發表社論《慶祝邊區參議會開幕》，指出“邊區參議會是中國民主政治的大纛（注：古代軍隊里的大旗），沿著它所指引的方向前進，我們將要攀登民主政治的高峰。”“從邊區參議會的會場上，正高揚著人民洪亮的聲音，……吹起了中華民族戰斗的號角。”[5]

陜甘寧邊區形成了完備的參議會會議制度，

以制度形式保障參議會正常開展工作

邊區以法律形式規定了各級參議會的召開時間和閉會期間的運作程序。1937年5月的《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》規定“鄉代表會每一個月召集一次”“區議會每二個月召集一次”“縣議會每六個月召集一次”“邊區議會每一年召集一次”。該《組織綱要》同時規定各級議會“均于必要時得召集臨時會”。[3]1939年2月邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定“邊區參議會每半年開會一次”，縣參議會每三個月開一次會，鄉參議會每一個月開一次會。而當同級政府請求、五分之一以上參議員請求、各級參議會區域內全體人民中的十分之一以上請求時，或者經參議會常務委員會決定，則要召集臨時會議。[3]1941年的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定“邊區參議會每年開會一次”“縣（市）參議會每半年開會一次、鄉市參議會每兩個月開一次會”“邊區及縣（市）參議會常駐議員每月開會一次”。邊區縣參議會在同級政府請求、縣參議會三分之一以上議員請求、管轄區域內民眾團體聯名請求時需要召集臨時會議，另外參議會常駐委員會決定后也能召集臨時會議。鄉市（或等于區的市）參議會在鄉市長認為必要時，村長、行政村主任（或坊長甲長）聯名請求時，十分之一以上選民請求時則得召集臨時會議。[3]

關于閉會期間參議會管理問題，邊區各個時期均有規定。《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》（1937年5月）規定“縣議會閉會時，設縣常駐議員代行職權；邊區議會閉會時，設邊區常駐議員代行職權。”縣常駐議員5-9人，邊區常駐議員11-15人。[3]《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》（1939年2月）規定各級參議會休會期間，由參議員選出常務委員處理會內一切日常事務，其名額為“邊區參議會9人”“縣參議會5人”“鄉參議會3人”，其中議長和副議長為常務議員。[3]

陜甘寧邊區參議會與行政機構

共同努力，推動邊區政權建設

邊區的相關法律規定了陜甘寧邊區參議會和行政機構的關系，為其相互配合，促進邊區政治建設提供了法律保障。1937年5月通過的《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》規定邊區“各級行政長官——鄉長、區長、縣長、邊區主席，由各級議會選舉”“邊區政府各廳長的任命，須得邊區議會的同意”“各級政府直接對各級議會負責”。[3]

1939年2月邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定邊區參議會選舉邊區政府主席、邊區政府委員、邊區高等法院院長；縣參議會選舉縣長、縣政府委員及地方法院院長；鄉參議會選舉鄉長及鄉政府委員。此外，邊區參議會擁有通過邊區政府所提預算案、“議決邊區政府主席或政府委員及各廳廳長提交審議事項”等權利，縣參議會、鄉參議會分別有權議決縣長或縣政府委員會、鄉長或鄉政府委員會提交的審議事項等。[3]邊區各級參議會對行政機構還擁有很強的監督權利。各級參議會充分運用自身被賦予的權利和行政機構一起推動了邊區政權建設工作，促進邊區各項事業發展。

邊區法律賦予行政機關領導參加各級參議會會議和溝通議案的權利，有利于參議會和行政機構的協調。《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》（1939年2月）規定“各級參議會開會時，各級行政及司法首長，均得列席，有發言權，無表決權”，指出各參議會決議案送同級政府執行，“如政府委員會對決議案認為不當時，”應提出詳細理由，送回原參議會復議。如遇到下級參議會的決議案有不當時，“同級政府受上級政府或上級參議會之指示，得停止執行。”[3]1941年通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》對1939年《組織條例》這部分內容進行了調整，規定非兼參議員的村長、行政村主任參加鄉市參議會時與參議員同權等。[3]這些規定有助于邊區科學處理協調各級參議會和行政機構之間的關系與工作。

邊區參議會從1939年1月邊區各界代表召開第一屆邊區參議會，到1950年6月中央人民政府在西北地區的代表機關西北軍政委員會成立，總共存續了十一年。期間召開了三屆四次會議，參議員共提交664件提案，通過356件提案。[6]邊區第一屆參議會通過了12件重要提案。邊區第二屆參議會第一次大會將原提案審查合并為六類182案。邊區參議會第三屆大會共收到議案159件。通過的提案交由邊區政府組織實施。邊區參議會在統一戰線工作中發揮了特殊的重要作用，參議會提案工作見證了其在統戰工作方面的成就和經驗。

1941年通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》不僅對邊區、縣、鄉行政首長的產生做了和以前相當的規定，而且明確了“村長、行政村主任（市坊長或甲長）由選民大會直接選舉之，每年改選一次。”[3]

邊區參議會重視保護少數民族

利益，并以法令形式進行規定

1937年5月通過的《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》規定“邊區議會內設少數民族委員會，保護少數民族的特殊利益。”[3]1939年2月邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區選舉條例》規定選舉區域內如有少數民族，“其人數不足各級參議會選舉法定人數五分之一者，參加區域選舉”；超過“法定人數五分之一以上者，單獨進行該民族居民選舉，得選出正式議員一人”。[3]此舉有利于保護少數民族在各級參議會中的權力。

1941年11月通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》就陜甘寧邊區內少數民族選舉做了特別規定，提出邊區內少數民族不足法定人數，而已達鄉市、縣市、邊區選舉一定比例的居民，得單獨進行民族選舉，選出該級參議會參議員一名；“少數民族選舉，得以各級參議會的地區為選舉單位”。[3]這些規定進一步保障了少數民族參政議政的權利。

邊區通過法令改善少數民族生活生產條件。1944年通過的《陜甘寧邊區地權條例》規定“蒙、回等少數民族人民愿在邊區境內居住，而沒有土地耕種者”，得呈請政府領取公用土地或公用荒地，并可依法取得土地所有權。[3]這項規定對于保障沒有耕地的少數民族群眾生活具有重大意義，解決了少數民族貧困群眾關心的土地問題，贏得了他們對邊區政權的支持，發揮了統一戰線工作在支持抗戰，推動邊區發展方面的重要作用。

邊區對民族自治、民族平等的相關規定，是黨在民族政策上的重要探索。1946年4月，邊區第三屆參議會通過的《陜甘寧邊區憲法原則》中“政權組織”部分規定“邊區各少數民族，在居住集中地區，得劃成民族區，組織民族自治政權，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規”。這一規定為邊區開展民族自治工作提供了法律依據，是抗日民族統一戰線政權下促進民族團結的重要探索。而該《憲法原則》中的“人民權利”部分則規定“邊區人民不分民族，一律平等”，[3]確立了民族平等原則。堅持民族平等是我國處理民族關系的首要原則，邊區在這一領域的探索，對于團結廣大少數民族群眾，鞏固抗日民族統一戰線工作發揮了重大作用。

參考文獻

[1]周揚：《陜甘寧邊區參議會第一屆大會召開的意義及其成果》，載《新中華日報》，1939-2-22（3）。

[2]李維漢：《回憶與研究》（下），北京：中共黨史資料出版社，1986：519頁。

[3]陜甘寧邊區政權建設編輯組：《陜甘寧邊區參議會（資料選輯）》，北京：中共中央黨校科研辦公室，1985。

[4]《迎接邊區參議會》，載《解放日報》社論，1941-10-12。

[5]《慶祝邊區參議會開幕》，載《解放日報》，1941-11-11。

[6]楊靜：《從參議會提案看人民代表大會制度的底色》，載《人大研究》，2022（3）。

作者簡介

樊為之 陜西省社會科學院延安精神（陜甘寧革命史）研究所副所長、副研究員