以標準化改革引領審批服務創新的實踐與思考

王夢真　寇曉東

行政審批標準化改革是一項旨在規范審批服務行為、推進審批事項依法依規辦理的制度性改革。行政審批局是審批標準化改革的重要載體，西安市未央區行政審批服務局以標準化改革引領審批服務創新，取得一定成效，為深化行政審批標準化改革提供實踐指引。

為深化“放管服”改革、改善區域營商環境、創新行政審批方式，西安市未央區結合本區實際，積極開展相對集中行政許可權改革，全面推行審批與監管分離的集中審批模式。2019年3月底，未央區行政審批服務局（下稱“未央區審批局”）組建掛牌后，依法將20個區級部門承擔的236項行政審批和服務事項予以劃轉，同時做好建章立制工作，至4月底即正式運行，面向企業、群眾全面開展行政審批服務工作。

為最大程度實現“一門、一網、一次”，未央區審批局于2021年3月遷入新址，全區39家單位同時入駐標準化的新政務服務大廳，可辦事項達954項。在此基礎上，未央區審批局在全市率先推行“一窗受理、內部運轉、并聯審批、限時辦結”的審批服務模式，全區90%的審批事項實現“前臺綜合受理、后臺分類審批、窗口統一出件”的審批流程，167項審批事項推行無差別受理，實現全流程“一網通辦”，累積推出“一件事一次辦”套餐服務131項，有效提升了轄區企業、群眾的獲得感和滿意度。

調研發現，未央區審批局始終以標準化理念為先導，著力以審批標準化帶動服務規范化，充分釋放標準化管理剛性效應，形成以標準化為改革原則及目標的審批模式，建立“分級審批”“審批流程規范”“1246審管聯動”等標準化工作機制，優化審批服務整體框架；通過“審前輔導”“填空式申報”“遠程踏勘”等標準化工作方法，強化審批服務重點環節；通過“電子監察”“好差評”等標準化監管手段，倒逼審批服務提質增效。借助信息技術固化流程、賦能審批，減少人為因素干擾、約束行政審批自由裁量權，有效解決審批環節標準不統一、運作不透明，制度在執行環節變形走樣等問題，精準把握了行政效率與群眾滿意度之間的平衡，并順利實現二者的同步提升。

從2018年5月中辦、國辦印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，到2022年3月國務院下發《關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》，審批服務標準化的必要性和重要性日益凸顯，事實上也對各地審批服務的標準化改革提出了更高要求。在此背景下，審批服務的標準化改革恰逢其時、作用巨大。因此，未央區審批局以標準化改革引領審批服務創新的典型意義不言而喻。

標準化改革的核心舉措

未央區審批局作為集中辦理行政許可事項、直接服務群眾的政府窗口部門，以標準化理念驅動改革，堅持“統一、簡化、協調、優化”原則，最大限度壓縮行政審批過程中的自由裁量空間，力圖做到行政審批規范化、透明化，從而達到“為群眾提供便捷、高效、優質審批服務”的目的。

1、轉換角色：規范多元互動模式

一是部門合作標準化。聚焦“審管聯動”，推動政務服務事前事中事后有機銜接，制定“審管聯動1264工作機制”，為部門間合作提供制度保障。明確劃分審管部門職責，暢通審批部門與監管部門數據共享、業務互補的雙向渠道，實現對市場主體的全過程、全覆蓋閉環式監管，緩解審管部門之間的協調不暢和流程延宕。探索推行“無倉儲危險化學品經營許可證”快批模式，統一流程、簡化操作，實現企業入駐園區即開始經營。在規范審批、加強事中事后監管、選址規劃、安全生產預案等環節強化審管聯動，充分發揮部門聯動管理效益，最大程度降低無倉儲危險化學品經營企業安全風險和行業監管成本。

二是政社合作規范化。未央區審批局與區應急管理局、相關街辦和行業專家會商研究，制定出臺《未央區無倉儲危險化學品經營許可審管聯動方案》，同時以培育新型數字經濟產業為原則，以吸引企業入駐為目標，與產業園運營商共同制定“孵化器+眾創空間+產業鏈配套+智慧監管”的發展理念，助力全省首家無倉儲危險化學品產業園快速落地運營，實現地區經濟增長與安全經營的雙贏目標。此外還推動設立行業協會，利用社會組織的力量將行業自律與政府監管相結合，有效彌合政社之間的治理縫隙，規范政社互動模式。

2、技術嵌入：把握審批重點環節

未央區以現場踏勘的“小切口”探索審批改革的“深水區”，依托“720°全景拍攝”“無人機實拍”等科技手段，打出“一套組合拳”，在全市率先建立“1+N+Y”技術保障工作機制（1是行政審批專家庫；N是若干工作指南；Y是“云”方式遠程踏勘），實現了規范化、標準化、遠程化、透明化的踏勘新模式，讓審批邁進5G時代。具體來看，未央區“1+N+Y”技術保障機制通過吸納行業專家和第三方技術主體進入審批流程，有效解決了政府部門直接經驗和技術水平有限的問題；“云評審和云存儲”實現踏勘全程留痕、審批全程可追溯，不僅拓寬審批空間、壓縮審批時間，還充分發揮了技術本身的規制力量，通過網絡系統操作確保嚴格的程序和過程控制，實現對操作痕跡的回溯倒查和風險預警，能夠有效防止自由裁量權的濫用。

此外，未央區審批局技術保障中心還通過和行業監管部門的反復論證，制定《技術保障工作實施辦法》《技術保障目錄》《專家庫管理制度》等系列制度規定，既為遠程踏勘提供制度保障和行動指南，也將踏勘標準進一步精細化，減少了因規則不清晰造成的反復踏勘情況，最大程度節省人力物力。

3、權力界定：壓縮自由裁量空間

一是明確審批責任歸屬。為提高行政效能、規范審批行為，印發了《西安市未央區行政審批服務局關于實行四級審批的通知》，按照審批事項的重要性及復雜程度等因素，制定差別化的審批程序，用分級制度來規范各層級審批行為。四個審批層級包括即辦件、二級審批、三級審批和四級審批，即辦件僅需審批人員做出審批決定；二級審批權限在審批科室一級，最終由審批科長簽字批準；三級審批由分管領導審核簽字批準；重要事項落實四級審簽制；重大事項報局黨組會議做出審批決定。

二是促進審批流程標準化。未央區審批局還制定了《審批流程規范（試行）》，根據監管部門制訂的審批標準，按照受理、審查、決定、頒證、送達全流程，組織全區27個部門對1500余項事項逐項、逐環節規范辦理程序和審批環節，嚴格依法依規履行審批職責。

雙重理性：整合工具理性與價值理性

從工具理性的視角看，事項受理的集成性規則能夠有效提升行政效率，但可能會忽視個性需求，帶來實質上的不公平；而完全追求價值理性，又有可能會導致大量審批事項的個案化處理，因此行政審批標準化改革應該聚焦于既運用更高效的手段和工具來滿足絕大多數人的服務需求，又堅守服務的本質，精準滿足群眾個性化需求。未央審批局通過創新服務模式，將審批服務作為滿足群眾多樣化需求的平臺，而不僅僅是展現行政效率的窗口，有效融合審批服務的工具理性和價值理性。

一是服務定制。一方面，針對企業反映的部分高頻事項申辦材料過于繁瑣、法律專業性強、準備時間過長等問題，未央區審批局充分發揮“相對集中行政許可權”改革優勢，以“填空式零基礎申報、標準化高效能審批”為導向，全面實行標準化、規范化、程序化審批，將高頻事項辦件所需的材料、注意事項等制成“填空式”材料模板，圍繞“公民個人、法人全生命周期”兩大板塊，提供“一件事一次辦”套餐服務，實現“一次告知、一表申報、一窗受理”。另一方面，針對辦事群眾的多樣化需求提供定制服務，以“一個標準、一套流程、一次說清、一責到底”為原則，聯合多部門對各類審批事項涉及的問題集中解答，突出審前輔導標準化。

二是服務下沉。事項下放、縮短距離，提升“15分鐘政務服務圈”品質。完成199個社區便民服務室建設，推進“1+10+N”區、街、社（村）三級政務服務標準化建設，初步構建“民呼我行”服務體系；在區級相關部門支持配合下，分兩批次下放包含“行政確認”“審核轉報”“公共服務”總計97項事項至基層便民服務站點就近辦理；與中國建設銀行蓮湖路支行簽署“戰略合作協議”，形成“政務服務+即查即繳”政銀合作新模式，推動各方面力量向服務一線匯聚。此外，以各行政村兩委會成員以及計生、養老、醫保等各口徑黨員干部為骨干組建農村紅色跑腿隊，著力解決農村中老年人、殘疾人、長期在外務工人員等群體辦事難問題，2021年全區10個街道、45個行政村共有農村紅色跑腿隊成員400余人，總辦件量達12000余件。

改革成效

1、驅動透明審批

未央區審批局通過標準化建設規范行政權力運行流程，壓縮自由裁量權的行使空間，真正做到了“把權力關進制度的籠子里”。一方面，通過事項梳理將審批程序、審查要件、資料樣本、環節時限、權限責任、服務標準等要素進行顆粒化細分，把規范和標準建立在最小運行單元，使管理和服務能夠深入每個審批細節，為審批數據化、信息化提供基礎。另一方面，利用電子監察系統掌握審批過程中存在的超期辦件、違法違規、廉政風險等問題并及時整改。自系統上線運行以來，累計督促整改超期辦件22件，未發現違法違規、廉政問題，同時回復群眾各類咨詢、建議180余條，確保整個行政審批過程公開透明、規范運行、限時辦結，有效降低了審批過程中廉政問題發生率，強化了透明審批。

2、提升審批質量

一方面，印發《審批流程規范（試行）》，嚴格依法依規履行審批職責，同時印發《四級審批制度規范》，顯著簡化審批流程。截至目前，共梳理出一級審批27項、二級審批57項、三級審批10項、四級審批45項，其中高頻事項30個，全局68%的行政審批事項壓縮了審批層級，70%的高頻事項實現了一、二級審批。另一方面，努力推進“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”，將已承接的135項事項（目錄項135項、實施項194項）全部納入一體化在線政務服務平臺，推動同一政務服務事項在政務服務中心和一體化政務服務平臺無差別受理、同標準辦理。截止目前，90%以上政務服務事項可通過一體化在線政務服務平臺“一網通辦”，并在此基礎上加速邁向“一網好辦”。

3、降低雙向成本

通過技術賦能實現審批流程中的數據開放與共享，全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式的數字化、智能化，有效壓縮了行政運行和企業開辦雙向成本，形成可復制、可推廣的未央經驗。

未央區審批局成功打造的“1+N+Y”遠程踏勘品牌，把行政審批踏勘環節現場情況以“云平臺電子檔案”形式進行展示，工作人員和專家足不出戶，只需掃碼就可看見8K清晰度的全場實景，同時實現審批檔案云端和硬盤“雙備份”。以此為基礎，壓縮事項辦理時限5-85個工作日，縮減行政成本近65%，同時也為申辦者節省了場地租賃、人員工資、物業管理等費用1-150萬元不等。此外，“套餐式”審批服務也減少了群眾跑動次數，節約了群眾辦事成本。截至目前，未央區審批局共推出安全生產、交通運輸、食品藥品、文化體育、醫療衛生、社會服務等六大類135個主題套餐服務，申報材料壓縮比超過35%，減少群眾跑動次數比達73%。

4、深化政民互動

行政審批制度改革的最終目標是便民、利民、惠民，而民眾對評價改革成效也最具有發言權。未央區審批局始終以民眾利益為依歸、以民眾需求為指引，聚焦民眾最為關心、反映強烈的審批問題，真正做到“民有所呼、我有所行”。2021年底，未央區街道、社區便民服務站（室）100%按標準建設到位，90%的公民個人事項實現在街道或有條件的社區就近辦理，并通過與銀行等社會機構服務網點合作，進一步豐富了城市社區服務供給和專業化水平，構建出城市社區政務服務體系。借助“好差評”系統，未央區審批局及時識別、整理民眾訴求，按照“誰辦理、誰負責”的原則，由業務辦理單位及時調查核實、限期整改，不斷提升訴求回應速度與能力。“好差評”系統上線以來，累計整改處理差評119條，有效提升了政務服務滿意度。

改革創新的理論意義

1、審批標準化改革的一般困境

調研發現，審批標準化改革的一般困境主要表現在層級溝通、專業化管理和社會協同三方面。

從層級溝通看，審批局的設立將行政審批從政務中心模式下協調部門的關系轉變為協調上下層級的關系。但上下級之間存在著溝通不暢的問題，即上級審批局缺乏基層事務處理經驗，而基層審批局并不習慣將真實情況向上反映。

從專業化管理看，審批局模式下審批與監管職能實現分離，但尚未形成標準化的審管互動模式。由于審批局模式形成時間較短，審管權力邊界不夠清晰，造成審批和監管部門之間的信息交互往往是審批向監管的單向傳遞，而監管部門向審批部門的反饋不足。

從社會協同看，基層審批局的人力和物力資源有限，因此需要有力的技術手段來提高效率，但政府部門與第三方技術主體的合作往往有限，也缺乏規范的合作模式，從而導致社會力量參與改革不足。

產生上述問題的根本原因，是圍繞審批標準化改革所需的標準化治理與審批組織固有的科層體制之間存在制度邏輯的不相容。

一是角色定位的沖突，即標準化治理所要求的秩序協商者角色與科層體制所展現的秩序主導者角色之間存在沖突。

二是關鍵工具的沖突。標準化治理過程需要以專業知識為基礎構建恰當的社會治理秩序，科層體制則是以科層組織結構保障治理秩序，標準化治理的功能性與科層體制的結構性之間存在沖突。

三是運行機制邏輯的沖突。標準化治理通過規則制度的嵌入來保持對治理體系的“控制權”，標準化治理的權力規制屬性與科層體制的權力集成屬性之間存在沖突。

四是價值導向邏輯的沖突。標準化治理的靈活性具有很強的規則性，強調通過構建具有動態性的個性化標準來滿足多樣化的群眾需求，追求價值理性。政府部門在效率導向下可能會忽視少數群眾的個性化需求，標準化治理所追求的價值理性與科層體制所追求的工具理性之間存在沖突。

2、標準化改革創新的理論意義

面對行政審批標準化改革中標準化治理和科層制之間的制度邏輯不相容，未央區審批局通過主導合作、技術嵌入、劃定權責邊界、整合工具與價值理性等四個標準化改革核心舉措，為解決標準化改革的制度難題提供了一個邏輯互補的解決方案，實現了科層制和標準化治理之間的互補和相互強化。

為回應標準化治理要求的多層次、多角色參與，跳出由政府作為單一權威主體提供公共價值的框架，未央區審批局以標準化理念為引領，聚焦審管脫節和政社合作，與相關街辦、應急管理局和行業專家協商共建園區，開啟“無倉儲危險化學品經營許可證”秒批新模式，規范合作方式，回應多元訴求、規范互動模式。

為克服審批提效的技術局限性，未央區審批局在審批端將技術工具嵌入踏勘流程，線上全景展現踏勘實況，節省踏勘成本；在服務端加快大廳信息化系統升級改造，應用現代信息技術及智能設備，構建涵蓋智能咨詢、抽號預約、無差別受理、“好差評”、信息展示、電子監察等業務環節的綜合服務管理平臺，借助技術手段確立了具有更高治理效能且符合標準化治理精神的審批秩序。

為緩解標準化治理和科層制之間權力規制與集成的沖突，未央區審批局一方面繼續深化體制改革，將有必要劃轉的事項盡數劃轉至部門內部統一管理；另一方面完善相關制度建設，例如建立分級審批制度，頒布審批流程規范等，通過更全面的制度體系來實現對權力的閉環管理，有效壓縮審批過程中的自由裁量空間。

為減輕審批整體效率與個體需求之間的沖突，未央區審批局通過標準化服務兼顧工具和價值理性，一方面深化“一件事一次辦”改革，探索“一業一證”，深化事項集成改革，提升總體審批效率；另一方面做好審前輔導、持續開展精細化保姆式幫辦代辦工作，滿足群眾個性需求，提升群眾獲得感和滿意度。

綜上，未央區審批局始終把標準化理念滲透到審批服務的方方面面，著力從全流程規范行政審批和政務服務，不斷探索審批服務標準化的新方式和新路徑，努力形成了“標準理念引領行業、標準服務成為習慣、標準管理全面覆蓋”的審批風貌，持續刷新著行政審批的“未央速度”，為推進全市“四最”營商環境建設注入了強勁的未央動力！

參考文獻

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作者簡介

王夢真 西北工業大學公共政策與管理學院碩士研究生，研究方向為行政管理

寇曉東 通訊作者，西北工業大學公共政策與管理學院副教授、公共管理系主任，研究方向為行政管理、城市治理