科學事業單位科研經費動態監管問題探討

李 娜

（作者單位：中國農業科學院油料作物研究所）

科技創新是國家創新驅動發展戰略的核心，黨的二十大報告明確提出要“完善科技創新體系”“加快實施創新驅動發展戰略”。近幾年，政府多措并舉大力推動科技創新發展。一方面，不斷加大財政經費創新投入力度，據統計，2018 年至2022 年，一般公共預算科學技術支出累計46 560 億元，年均增長6.9%，其中2022 年首次突破10 000 億元大關。另一方面，為貫徹落實“深化改革創新、形成充滿活力的科技管理和運行機制”的要求，黨中央、國務院陸續出臺實施了科研經費管理“放管服”等一系列政策。科學事業單位是科技創新的重要主體之一，面對科研經費規模逐年擴大和經費管理“放得開”趨勢，處理好“管得住”問題迫在眉睫。

一、科研經費監管的內涵及必要性

（一）科研經費監管的內涵

“科研經費”是指各種用于發展科學技術事業而支出的費用，包括基礎研究、應用研究、試驗發展支出及間接用于科研活動的管理費、服務費等。“科研經費監管”是依法依規對科研經費的分配、使用、考核等活動進行監督和管理，從而督促和保障科研活動有序開展。

（二）科研經費監管的必要性

1.履行新時代監管職責的必然要求

新時代改革發展要求各部門以過硬本領和優良作風，堅決扛起職責使命，守土擔責、守土盡責。科研經費監管是相關部門的法定責任。項目主管部門、單位主管部門、各級財政部門等按照其部門職責和任務分工要求，依法依規從不同維度對科研經費進行監管。項目主管部門作為科研項目的委托方，依據各項經費管理制度對項目經費執行情況開展依責監管；單位主管部門作為科學事業單位的上級管理部門，對其各項業務活動開展內部監管；各級財政部門是本級財會監督的主責部門，對科研經費的使用開展主責監管。

2.嚴肅財經紀律的必然結果

財經紀律松弛會導致違規使用科研經費、財務造假、項目信息失真、部分中介機構“看門人”職責失守等問題，從而破壞創新氛圍、擾亂科研秩序，因而亟須強化監督和治理規范。開展科研經費監管可以強化科研經費使用的剛性約束，嚴厲打擊科研項目執行過程中的違法違規行為，保障科研經費使用合法、合規、合理，營造良好創新生態，促進科研誠信建設。這對進一步加強財政管理、嚴肅財經紀律、維護財經秩序等方面都具有重要意義。

3.提高資金使用效益的重要手段

強化科研經費監管，把好資金分配、支出、考核關口，營造透明、公開、規范的科研資金管理使用環境，多措并舉保障資金安全高效運行，有利于提高資金使用和配置的效率和效益[1]。強化科研經費監管以及監管結果的應用，一方面可以強化項目負責人高效使用資金的意識；另一方面監管問責能有效遏制鋪張浪費，督促成果產出，促使資金使用效益不斷提高。

二、科研經費監管存在的主要問題

（一）對科研經費監管的重要性認識不足

國家優化科研經費管理的政策文件出臺后，部分科研人員認為科研工作具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性等特點，認為科研項目管理應以科研成果完成情況為導向開展考核，不設置經費使用指標，充分放開其經費使用“自主權”，即經費支出不受支出內容限制、報銷手續遵循有發票即可報銷原則，經費不需要監管，只需要完成技術任務即可。實際上，各類科技計劃項目經費管理辦法都對經費使用范圍、報銷手續等有明確要求，甚至設置限制支出條目，如國家重點研發計劃資金不得支付參與本項目及所屬課題研究和管理的相關人員勞務費。在各類經費檢查和項目驗收過程中，對經費開支范圍是否符合相關管理辦法、經費報銷要件是否齊全、必要的審批流程是否履行、經費執行是否與預算相符、厲行節約精神是否遵守、支出科研人員績效是否在限額內等問題都應重點關注。科學事業單位急需解決好保障科研人員經費自主權、降低經費使用負擔、保證經費使用合理合規合法、經得起檢查之間的矛盾，找到經費監管的平衡點。

（二）科研經費監管流程不暢

科研經費的全面監管應包括預算編制、經費執行、項目驗收、績效考核等內容，從事前、事中、事后對經費進行全生命周期監管[2]。在實際操作中，一是存在“重中間、輕兩頭”的現象。如預算編制環節業財分離，存在偏離業務實際、科目編制不合理、經費需求虛高問題；項目驗收環節存在突擊花錢、經費執行不實、與科研進度不符問題；績效考核環節單純重視技術指標完成情況，忽視成本因素，缺乏對經費使用效益的考評，考核結果的綜合運用不充分。二是存在“重結果、輕過程”的現象。目前，運用較多的經費監管方式依舊是事后監管，監管的時點在會計年度結束后或項目結題驗收過程中，監管的焦點是已經發生的各項經費支出的合理合規合法性，對事前監管和事中監管重視不足。三是割裂經費監管環節，沒有形成貫通的鏈條。經費監管各環節單純按管理部門職能切割業務，監管流程缺乏整體性和前瞻性[3]。

（三）科研經費監管聯動機制缺乏

從單位內部看，財務部門、科研部門、紀檢部門、科研團隊在經費監管問題上依據自身職責“各掃門前雪”、經費監管信息碎片化嚴重。財務部門主要關注經費核算的合法合規問題，不關注項目進展情況和預算執行是否匹配問題；科研部門關注項目立項和科研成果問題，不關注經費支出效益、投入產出是否恰當問題；紀檢部門關注經費使用是否貫徹落實中央八項規定精神等要求，重視事后監督，較少參與事前監管和事中監管；科研團隊關注經費申請和結題驗收問題，在經費執行過程中存在一定的隨意性。各部門對于經費監管問題關注的環節和重點各有不同，工作中缺少溝通協調，獲得的相關信息僅供部門內部使用，缺乏信息共享渠道，嚴重影響了經費監管的時效性和精準性。

從單位外部看，財政部門、稅務部門、項目主管部門、單位主管部門、國有資產監管部門、中介機構等單位缺乏溝通，監管結果不共享，信息不對稱問題嚴重，存在“此處受罰、他處享高譽”的情況。

三、科研經費動態監管的幾點建議

（一）統一思想，明晰權責

1.多措并舉，提高對科研經費監管必要性和重要性的認識

通過門戶網站、新媒體、制度匯編、科研經費支出負面清單、現場培訓等多種方式進行科研經費管理政策宣貫，明確“放管服”改革是講原則、守規章、有底線的，準確把握放管尺度，統一和提升上級主管部門、科學事業單位、項目負責人、外部監管機構等相關主體對經費監管必要性和迫切性的認識[4]。

2.明確分工，建立邊界清晰和責任到位的監管工作體系

一是強化上級主管部門統籌責任。上級主管部門要加強對科學事業單位的統一領導，指導其建立健全科研經費管理制度體系，并綜合運用巡視巡察、專項檢查、重點抽查、審計等多種形式加強科研項目資金的過程管理。二是落實科學事業單位法人責任。科學事業單位是科研項目實施和資金管理使用的責任主體，要切實履行在項目申請、組織實施、驗收和資金使用等方面的管理職責，建立常態化多部門聯合檢查工作機制和監督結果共享共用機制。三是壓實項目負責人直接責任。項目負責人是項目資金使用的直接責任人，對資金使用的合規性、合理性、真實性和相關性負責。四是增強外部監管機構監督責任。各級財政、審計、稅務等部門應充分運用大數據信息對科學事業單位的經費使用進行動態、實時、有效監管。同時，加強外部監管與單位內部的審計監督、財會監督、主管部門日常監督的聯動協調，推動多種監督貫通融合，形成監督合力。

（二）梳理重點環節，實施全生命周期監管

1.強化預算編制，優化預算監管

預算編制是科研經費監管的起點，要結合中央預算管理一體化系統，科學、規范、準確地編制全口徑科研經費收支預算，確定經費規模、編制實施方案、設立績效目標，并充分預計經費使用情況編制經費支出經濟分類，為經費執行和監管提供依據。在預算編制過程中，科研團隊與財務部門密切配合，科學合理合規地編制經費預算，為預算執行奠定基礎。

2.強化支出管理，建立多重保障機制

經費支出的合理合規合法性是經費監管的重點。一是健全制度，扎緊制度的籠子；二是強化內控，明確審核權限與流程；三是強化科研財務助理隊伍建設，建立經辦人、科研財務助理、項目負責人、分管領導、財務人員等多重審核保障機制。經費監管應重點關注：各項經費支出范圍和標準是否符合相關經費管理辦法，是否在規定的支出范圍和標準內執行；經費報銷是否手續齊全、材料完整、程序合規、制單正確、按規保存；科研經費使用是否符合厲行節約的要求，從嚴從緊安排業務經費支出，如不批準、不報銷、無實質內容、無明確公務目的的差旅活動，會議培訓等要勤儉辦會，嚴格控制支出，降低活動成本。

3.強化績效評價，提高績效結果應用率

科研經費績效考核是經費監管的終點，是優化資源配置、提升經費使用效果的關鍵舉措。一是提高對績效結果應用重要性的認識。充分體現“用錢必問效，無效必問責”“講績效、重績效、用績效”的重要性，從根本上轉變“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”的意識。二是著力構建科學合理、約束有力的績效指標體系，不斷完善績效考核機制；三是建立健全績效評價結果反饋制度、績效問題整改責任制、面向目標和結果的問效機制，將績效考核結果作為以后年度預算安排、巡視巡察、經濟責任審計、單位評價、政策調整的重要依據。

（三）搭建平臺，強化部門聯動

1.整合資源，搭建科研經費動態監管大數據平臺

充分利用科研、財務、紀檢監察等部門現有信息，整合數據資源，搭建科研經費動態監管大數據平臺，實現信息互通共享、數據可視、問題明確、溝通扁平的精細化管理。實現平臺數據分級分類和實時共享，經費預算、經費執行、項目進展、考核結果、監管問題等信息通過平臺在各部門之間無障礙傳遞，著力破解財務信息和業務信息不對稱的“堵點”，實現對科研經費的動態監控和實時預警，完成經費監管工作多角度、全覆蓋、跨部門的有機聯動。

2.完善內控，實現點面結合動態監管

將單位內部控制嵌入科研經費動態監管大數據平臺，通過完善內部控制制度強化風險防控體系建設，將科研經費重點監管和全過程檢查相結合[5]。一方面，結合經費監管要求和監督檢查發現的問題，對標對表查找經費監管漏洞，實現對重點領域、重點環節、重點崗位的監控。另一方面，通過內部控制將制衡機制、授權審批等控制措施有效嵌入經費日常管理活動之中，實現“控制關口”前移，及時發現問題、糾正偏差，強化事前、事中和事后的全過程監督。

3.設置問題臺賬，鞏固整改成效

在平臺上內置科研經費監管問題整改臺賬模塊，不斷完善內部問題整改機制。在臺賬中逐筆登記監管發現問題，并明確整改責任人、整改目標、整改期限、整改方式等，將問題分為“待整改”“整改中”“整改完成”三個環節，實時動態更新整改進度。運用大數據分析統計功能，一是對各問題嚴重程度進行分級，優先定位和整改性質嚴重或影響重大的問題；二是對各問題類型進行分析，重點關注反復發生的同類問題，探析原因，找到漏洞，完善制度。

（四）加強人才隊伍建設

進一步加快人才培養步伐，著力培養一批懂政策、精專業、熟業務的科研經費監管高素質、復合型管理人才，為經費高效合規使用提供堅強支撐。特別是在信息化時代背景下，大數據、人工智能等技術不斷革新，催生了新業態、新模式，推動了科研經費監管智能化發展，這些都對相關人員提出了能力和技術的新要求。財務等相關部門人員在提升專業技能的同時，還要強化新技術運用能力，充分運用信息化技術手段，提高監管的效率和質量[6]。

（五）強化監管懲戒

按照“堅守底線，終身追責”原則，加強科研誠信建設，讓守信者一路綠燈，失信者處處受限。將科學事業單位和科研人員在科研經費管理使用中出現的失信情況，納入信用記錄管理。對于違規使用科研經費和嚴重科研不端行為實行追責和懲戒，并將誠信情況與部門考核、項目申報、職稱晉升、評選表彰等掛鉤，促進經費合規高效使用。此外，完善問責制度，根據情節輕重情況，采取誡勉談話、書面檢查、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職、辭退或解聘等方式，做到失責必問、問責必嚴。

四、結語

科學事業單位作為從事科學技術研究和應用開發的重要力量，應當履行好主體責任，進一步完善科研經費管理制度，把住制度底線，防控舞弊風險，不斷探索科研經費監管新路徑，確保經費合法合規、合理高效地使用，更好地貫徹落實黨中央、國務院決策部署，實現科研經費“放”“管”“服”的有機統一。