預算管理一體化系統執行探討
——基于系統實操角度

孫文海 徐茂麗

（作者單位：1.山東中煙工業有限責任公司濟南卷煙廠；2.山東省福利彩票發行中心）

從2019 年下半年開始，財政部先后印發《財政核心業務一體化系統實施方案》《預算管理一體化規范》《預算管理一體化系統技術標準V1.0》等文件，啟動預算管理一體化改革。預算管理一體化建設是支撐預算制度改革的關鍵性舉措，是財政部部署的重要任務，各省區市財政部門積極行動，出臺各項措施推進預算管理一體化系統建設，加快構造覆蓋所有單位全部資金的預算一體化系統，實現財政部門上下級間數據共享。基于此，各事業單位開始應用預算管理一體化系統，目前使用的是預算管理一體化系統2.0 版本。

一、預算管理一體化系統構成及建設思路

預算管理一體化系統2.0 版，由基礎信息、預算項目庫、預算編制、預算批復與調整調劑、預算執行、單位會計核算、入賬通知書管理、政府采購、資產管理、政府財務報告、預算指標賬等模塊組成[1]。從構成來看，該系統以項目庫為核心，覆蓋所有單位全部資金的預算編制、預算執行、會計核算、報表等工作的閉環管理和各級財政部門的數據信息共享[2]。

財政部部署預算管理一體化系統建設任務后，部分省份先行試點。經過前期積極籌備和緊張開發，2020 年9 月以來，S 省預算管理一體化系統預算編制、預算批復與調整調劑等業務模塊陸續上線運行，省級財政部門及1 000 多家預算單位基于該系統處理各項預算業務,預算執行模塊于2021 年1 月正式上線運行，實現了與預算編制、預算批復與調整調劑等模塊的無縫隙鏈接。2021 年6 月底起全省應用預算管理一體化系統編制2022 年預算，2022 年1 月份起全省啟動預算執行、會計核算等模塊，2022 年預算公開也進行了改革，從一體化系統中進行編制，采取整體自動生成個別地方手動填寫的形式，大大提高了工作效率和統一性。2022 年預算執行模塊進行了優化，增加了單位資金支付功能，真正實現了從項目庫、預算編制、指標下達到資金支付的全流程管理。

二、執行預算管理一體化系統意義

（一）有利于強化預算剛性約束，提升財政預算管理的現代化水平

一方面，通過預算管理一體化系統，事業單位在預算編制的過程中，明確了預算編制的方向和內容，有效提升事業單位預算編制的水平與質量，尤其是在填報預算時，項目測算表等內容的填列可以及時有效地清理虛報虛高的預算支出項目，同時生成各項預算指標，在預算執行環節，通過選定指標進行支付，杜絕了虛增收入和支出、無預算和超預算支出的行為。

另一方面，對于事業單位來講，預算管理一體化系統的建設，在原有預算項目庫、預算編制的基礎上，逐步把預算執行、單位會計核算、政府采購、政府財務報告、資產管理等都納入進來，并進行深度融合，使預算資金從使用源頭到最終環節的全流程、穿透式監控，有效提高部門預算現代化管理水平。在當前政府過“緊日子”情況下，通過預算管理一體化建設，解決了信息數據無法共享和流通的問題，加強了“一盤棋”與執行力，強化了財政部門對預算資金的動態反映和有效管控。

（二）有利于優化支出結構，保障支出工作的科學性

原本的預算支出項目由基本支出和項目支出構成，預算管理一體化系統據此對項目分類進行進一步規范、細化，將預算項目作為預算管理的基本單元，上年結轉、期初預算、預算調整調劑等所有預算支出，都要以預算項目的形式在項目庫中進行管理，并根據支出性質和用途將預算項目分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目，運轉類項目中又包括了運轉類公用項目和運轉類其他項目[3]。在預算管理一體化系統中，預算單位要選擇在項目庫中入庫的項目進行細化，對項目的情況進行詳細的描述，包括項目概況、立項依據、項目測算等。之后，按照先設立項目后安排預算的原則，當項目審核通過后，才會進入預算編制環節進行進一步細化，在預算編制模塊，全部預算支出分項目分經濟分類進行細化，在預算執行模塊按項目和經濟分類科目不同生成指標[4]。在進行支出時嚴格按照預算選中對應的指標進行資金支付，整體保障了資金支出的科學性以及規范性，有效規避以及防范可能存在的支出混亂等問題，有效保障支出工作的科學性。

（三）有利于健全約束機制，全面強化項目績效管理

預算管理一體化系統不僅是對預算編制的改革創新，同時也是對預算績效管理的深化改革。在新的預算管理一體化系統中，將績效管理融合進預算管理的全流程，不管是年度預算的編制還是中期規劃的填報，所有項目支出均要規范設置績效目標，未設置績效目標的項目，一律不得納入預算管理一體化系統項目庫管理，這增強了績效目標設置的科學性、完整性以及與預算資金的匹配度，也改變了過去預算、績效兩條線的運行模式，將兩種管理體系在政策層面合二為一，相互融合，相互包含。

從項目入庫到預算支出結束的全過程，績效管理始終與預算管理相伴相生，預算編制環節進行事前績效評估，提高編制質量；預算執行環節注重績效監控，優化支出效益；決算環節開展績效評價，深化部門整體績效管理。績效管理實時貫穿預算項目執行全過程，有利于強化績效目標對預算管理的硬約束，使事業單位堅守并實踐績效常態化理念，達到提質增效、長期持續的良好效果[5]。

（四）有利于規范權力運行，增強預算工作透明度

在一體化系統中，從項目入庫立項，到細化預算編制、預算批復、預算公開、預算執行、會計核算等都是相互銜接、實時記錄的，可以說都是在公開透明的環境中完成的。具體來說，一是在項目庫環節，所有預算均需以項目的形式進行申報。對于新增和重大項目，單位要在入庫前開展事前績效評估，未充分評估或者評估補充分、結論不支持項目，不得納入項目庫，切實提高預算項目的必要性、可行性、透明度，加強預算剛性約束，確保入庫項目與預算安排規模相銜接。二是在預算編制環節，重視績效管理，所有項目均需設置績效目標，增強績效目標與項目資金的匹配度。三是在預算執行環節，必須按批復預算掛接相應指標進行資金支付，并進行績效監控，強化績效目標結果應用，對于重點項目，根據績效監控結果調整當年及以后年度預算，推動單位持續良性發展，切實規范了單位的預算行為，確保預算安排與預算執行精準匹配。

三、預算管理一體化系統存在的問題

（一）預算項目編制流程有待進一步優化

由于預算管理一體化系統運行的普及，對基層預算單位的要求逐漸提高，無論是預算項目庫還是預算編制環節，在進行項目明細填報時，數量種類繁多，上報后，需要經過主管部門、財政部門的逐層審核，如果發現問題，需要層層上報后退回才能修改，之后再經過層層審核，流程煩瑣，耗費時間長，影響了工作效率。除此之外，如果年中有預算調整，在一體化系統里進行操作時，需要依次通過項目庫模塊、預算批復與調整調劑模塊、預算執行模塊，每一模塊也是要經過主管部門、財政部門的層層審批，不管哪個環節出現問題都要退回到經辦那里重新修改，也降低了工作效率。

（二）預算支出標準體系建設滯后

財政部門在人員支出及運轉類公用經費支出方面的支出標準體系建設較為完善，但是對于運轉類其他項目的支出標準建設緩慢，尤其是重大支出領域和共性項目，目前未能達到現代預算管理體制改革的要求，使得事業單位沒有統一的支出標準體系可供使用。同時一些單位由于行業性質等因素，運轉類其他支出比較特殊，不屬于通用項目支出，無法用現有支出標準衡量，在此類支出標準方面設計難度大，目前尚未建立覆蓋各資金、各行業的支出標準體系。支出標準體系建設的滯后在很大程度上影響了預算績效評價和預算編制質量[6]。

(三)預算管理與資產管理脫節

當前，在國家提倡節儉和政府持續過“緊日子”前提下，各級部門都出臺了一系列資產管理和配置的文件，有效提升資產的使用效率，也取得了一定的效果。雖然目前已經有部分地區將資產管理系統并入一體化系統，但是資產管理模塊與其他模塊之間的銜接性不夠。一方面在編制預算時，對資產的購置提出了很多要求，如不能超標準配置資產，不能違規修建樓堂館所等。然后在實際執行中，預算管理與資產管理相互脫節,無法實現信息數據共享和制約，尤其是對于大的單位而言，如果不能及時查詢掌握單位具體的資產狀況，會導致編制資產預算時未能達到財政部門的要求；同時，對于財政等審核部門來說，在審核單位報送的預算時，也面臨同樣的困境，由于預算管理和資產信息無法共享和制約，財政部門無法掌握預算單位真實的資產情況，對于新增資產配置的審核，只能通過提出要求，由預算單位自身合規合理申報資產預算。另一方面，單位的資產賬面信息由財務人員錄入，實物由各使用部門掌握，尤其是規模較大的單位，如果不能對資產的變動進行更新，則無法反映單位資產的真實狀況，使得單位在申報預算、編制資產月報年報等方面存在數據不準確情況。

四、預算管理一體化系統改進建議

（一）加強培訓，不斷優化預算管理一體化系統

預算管理一體化系統是深化預算制度改革的一項新舉措，涵蓋了預算管理的全流程，對于事業單位管理體制來說也是一項革新，需要不斷學習和適應。該系統上線運行后邊摸索邊應用，雖平臺操作手冊供參考，但基層財務人員及財政部門具體操作人員缺乏對系統的全面掌握，在具體使用一體化系統時，會遇到各種各樣的問題，尤其是在進行預算編制和預算調劑時，對于涉及各明細項目的數據選擇、信息填報等問題，可能會出現填報不恰當重新返工，工作任務倍增。因此，針對預算管理一體化系統上線運行后出現的問題及后續上線功能，應該加強對基層單位財務人員的實操性講解培訓，同時優化流程，尤其是審批環節，減輕財務人員工作量，不斷提升解決實際問題的能力，使預算管理一體化系統可以更順暢地運行。

（二）加快推進項目支出標準體系建設

隨著預算管理體制的不斷深化改革，應加快推進預算支出標準體系建設，把支出標準作為預算編制的基礎依據和預算執行的硬約束，圍繞重大支出領域、共性項目和重大延續性項目，由財政部門制定出臺相關管理辦法，明確支出標準體系的內容、制定主體、制定辦法等。對于現有支出標準無法覆蓋的支出，需要各部門、單位根據工作需要和市場價格等因素，制定出項目預算的暫定標準，并持續不斷進行完善，逐步建立覆蓋各資金、各行業、不同地區、分類分檔的預算支出標準體系。同時加強對現有預算支出標準的跟蹤評估。根據項目執行、預算評審、績效評價等情況進行動態調整。最終通過預算支出標準體系的建立，確保項目實施的合理性、科學性，提升預算編制質量。

（三）增強預算管理一體化系統資產模塊與其他模塊銜接

為更好地解決資產管理模塊與其他模塊的脫節問題，急需對一體化系統進行改進，像項目庫、預算編制、執行、會計核算等模塊之間的銜接一樣，將資產管理模塊與預算管理一體化系統中其他模塊進行銜接，實現數據共享。一方面，將資產賬面信息在資產管理模塊和會計核算模塊之間進行銜接，從而極大地方便事業單位的財務人員在編制資產月報、年報時，與會計核算模塊相關數據進行對比，降低工作量，提高數據準確度。另一方面，資產管理系統與預算項目庫模塊、預算編制模塊等預算編制環節相銜接，在編制預算時，及時準確掌握單位資產狀況，嚴控資產超標準配置，從而提高預算編制的科學性。

五、結語

預算管理一體化建設是支撐預算制度改革的關鍵性舉措，對事業單位財務工作產生了重大影響。預算管理一體系統的應用是一個長期持續的過程，盡管目前還存在著一些問題，但隨著時間的推移和系統的不斷改進，預算管理一體化系統必將為深化預算制度改革、提升事業單位財務管理水平、提高預算精細化水平作出更多貢獻。