審計視域下高標準農田建設面臨的難題與對策研究

蘇文軍

（作者單位：攀枝花市鹽邊縣惠民鎮人民政府）

一、提升高標準農田項目建設審計的現實意義

（一）保障體系和方式的合理執行

近些年，中共中央、國務院辦公廳對高標準農田建設作出了一系列新的部署和要求。高標準農田建設的經營規模資金與農戶的合法權利息息相關。要靠完善的各項政策和健全的管理制度來管理方案、資金、最新項目和流程，不斷提升高標準農田建設的精細化管理專業能力。財務審計工作要深刻認識和學習習近平總書記有關高標準農田建設的重要指示精神，認真貫徹落實黨中央、國務院辦公廳的決策部署，以高度的責任感和危機感，促進有關政策措施順利落實，推動相關部門高質量完成新一輪高標準農田建設整體規劃明確目標，突出重點，關鍵搞好新建設項目管理方式和農村土地承包“非糧化”預防，搞好資金使用、最新投資項目基本建設質量和建后管理方式運用[1]。關鍵處理高標準農田建設存在質量不達標、質量假冒偽劣、棄耕撂荒，違反規定“非農化”“非糧化”利用等難題。推動耕地保護、土壤層培肥和高效節水澆灌、耕地資源高效率利用和資產利用績效評估具有重要意義。

（二）推動管理方法，保證經常項目的精確性和安全系數

高標準農田建設覆蓋面廣，必須有各部門、各個方面的互相支持和相互配合。在內控審計中，需要注意促進各部門不斷完善溝通協調體制，積極關注現行政策、資金、優秀人才等要素的總體效用；要關心中央和地方財政資金的落實情況，立即體現財政資金派發不及時、閑置不用資金停留等難題；應注意侵吞、詐騙、受賄及其他違法活動；要促進和正確引導財政、金融業、民間資本、生產制造主體等多種經營主體項目投資建設高標準農田。在確保建設資金符合要求的前提下，推動各有關資金的總體使用效率，關心多樣化股權融資體制產生的風險性。與此同時，要積極關注建設施工進度、經營規模等全過程管理，立即體現已完工高標準農田設備使用率低、閑置不用、毀壞、更改主要用途等難題。尤其是要加強新項目建設后的管護，重視貫徹落實管護監督責任，促進高標準農田建設品質高質量、可持續發展。

（三）注重細節和高效率，保證科技支撐高品質審計

高標準農田建設涉及現行政策多、覆蓋面廣、資金額大。只是借助審計人員開展現場審計效率低下，特別是在疫情防控的正常的階段，現場審計面臨挑戰。為提升審計工作質量和效果，推動高標準農田建設，應堅持科技強審計，積極主動搭建審計信息化管理。要不斷推進互聯網大數據審計技術的運用和普及，積極主動構建非現場審計服務平臺，提升數據統計分析與現場審計的協調配合，運用區塊鏈技術、無人機、衛星遙感等前沿技術新方式，提升部門協作以及跨區域、跨行業的數據收集、風險預測和數據分析，融合現場定期檢查與隨機抽查進行高標準農田建設審計，加快高標準農田建設進度，擴大企業規模。要加強“三農”審計業務流程和信息內容審計科學研究能力，塑造大數據審計優秀人才，致力鍛造具備審計業務流程能力和數據統計分析能力的專業人才。

二、高標準農田建設存在的短板

（一）水利工程、糧食生產等配套設施建設不足

一些地方農牧業、水利工程、電力工程等單位溝通不暢，高標準農田建設與大中小型灌溉工程和配套項目建設、農村電網改造更新等聯絡不上。完工后的高標準農田存在“沒有水”“有井沒電”等狀況。一些地方能量不足集中化，優先選擇推動國家永久基本農田保護區、農業空間布局、關鍵農產品生產保護區和種子基地高標準農田基本建設。有些地方制定了精減建設的任務指標，有些逐漸提升，急缺建設的地方資產；任務安排少，標準差、不適宜耕種的地方盲目跟風合理布局達到目標，建設的設施閑置不用，財政性資金消耗。

（二）部分地方政府部門謊報高標準農田建設任務進度

一批批未完工的新項目獲準，上級領導監管高標準農田建設日常任務順利完成。依據一部分未完結工程項目的工程進度，計算匯報已建規范堆放場總面積。產生這一難題的主要原因是現階段高標準農田建設進展數據分析方法不嚴謹，日常建設任務進度逐層歸納，欠缺具體查驗。一些地方由于約束性日常任務的審核工作壓力，虛報日常任務進展和高標準農田建設總面積[2]。

（三）高標準農田基建項目質量不高，輪耕難以達到高產穩產

一部分項目選址不合理，新項目合理布局在25 度之上棄耕地，或開店選址不集中連片，沒法融進現代化農業生產加工管理機制；一些新項目已擴大到城市緩沖區域和自然保護區及其退耕還草地域等，未能熟練掌握自身經濟收益。局部地區高標準農田工程項目“重硬件配置輕手機app”，只貫徹落實路面、公路橋梁、水渠、水井等工程措施，生產主力和耕地品質不科學；一部分工程質量管理不緊，建筑企業不按設計施工，以次充好，導致施工質量差。

（四）對項目實施的監管不力

有一些項目沒有實施意見、沒有工程圖紙，項目實施錯亂；一些項目在基本建設前提下私自改變實施意見的主要內容；一部分項目未按建設計劃要求基本建設，在廢棄土地上鋪裝節水設備(噴灌設備、管路澆灌等節水設備)，導致極大耗費；一部分項目基本建設進度緩慢，推動不足；一部分工程項目竣工后，工程驗收調節和工程驗收品質不佳，工程施工質量不夠高。

（五）農田水利設施毀壞、廢棄或消耗，無法充分發揮合理功效

依據要求，全國各地要融合鄉村集體產權規章制度和農業水價綜合改革，不斷完善高標準農田管護體制，確立管護行為主體，貫徹落實管護義務。但審計發現，局部地區存有“重基本建設疏忽管理維護”的難題，長時間存在基建項目后土地整治項目管理維護不到位的現象。一部分資產轉交不完善，管理主體和義務并未不斷完善，未構建科學合理的田地項目建設管護資產保障體系，導致泵房、水井、排水工程、灌渠、田間道路、農業節水灌溉設施等農田水利設施毀壞且無法立即修補。

（六）項目資金管理不規范，監管不夠

一是項目資金的合理配置和審批具備隨機性，導致資金管理產生安全風險；二是對項目資金應用監管不夠，資金安全存有一定風險性；三是一部分監管工作人員重資產輕資金管理，影響資金分配，監管時對財產的高效率應用和安全運行并沒有顯著的責任感，監管力度不夠。

（七）獨特保護制度落實不到位，棄耕、“非農化”“非糧化”難題比較突顯

按規定，已完工的高標準農田應劃歸永久基本農田，開展特色保護，防止“不上肥”，主要運用于農業。但是，部分地方高標準農田改建完成后，未按要求劃歸入永久基本農田保護區域。因為保護不夠，農田長期性荒涼，被建設項目非法占用，從業栽種或挖塘飼養等，因此有一些最新項目一半以上是“非農化”“非糧化”。

三、對策建議

對高標準農田基本建設財產和項目的審計管控，是鄉村振興審計的重要任務之一。要在整個過程、全鏈條嚴肅查處的前提下，揭露具有客觀性、選擇性的突出問題，明確提出有針對性、可執行性的審計提議，推動高標準農田建設品質的提高，充分發揮審計“救死扶傷”的重要作用。

（一）充分運用法律在高標準農田建設中的保障功效

現階段，我國還未制定與標準化農田建設有關的技術專業法律、政策和相關政策法規，關鍵靠行政手段執行。在標準化農田建設層面，審計發現當地政府建設責任落實不到位，資金分配不到位，疏忽管理方法和土地復墾，土地資源棄耕[3]。主要原因是欠缺相對應的法律、政策和規范。根據《中華人民共和國土地管理法》有關條款規定，建立農田建設、規范農田建設、管控和采用的主要操縱權利和義務，從法律上固定中共中央、國務院關于耕地保護的政策和農田建設管理條例，筑牢農業安全生產防線，推進農業農村經濟高質量發展[4]。

（二）重視整體規劃在高標準農田建設中的引領功效

高標準農田建設規劃是對目標任務、最新項目布局、建設重點、資金安排等開展充分考慮和設計的計劃方案。對將來高標準農田建設具有引領作用。一方面，依據本地農牧業特性，以糧食生產為重點，多措并舉，規劃和設計永久農田自然保護區、糧食生產功能區和關鍵農產品生產自然保護區的高標準農田基建項目；另一方面依據水資源、環境條件、地面、熱能工程、土壤層室內空間設計、水資源利用等規劃條件，明確高標準農田建設標準和主要內容，推動田、水、林、路、電綜合性配套設施，分時間段進行田地建設，使高標準農田基本上具備極強的糧食生產能力，努力建成糧食生產主功能區和重要農產品特色發展區。

（三）注重信息技術在高標準農田建設中的運用和管控

部分地區在高標準農田管理建設中規范、規定、管理方法不統一，已完工高標準農田的總數、品質、地理位置等數據信息不完整，阻攔了高標準農田的統一、精確管理。對此，應利用遙感監測等關鍵技術，創建全國各地農田建設“地形圖”和監督機制，提升高標準農田信息與土地資源室內空間、水利工程、承包土地確權發證等信息的對接運用，完成細致管控，推動高標準農田建設、檢測和管理。

（四）重視規范性，創建高效工程監管體系

一是建立健全工程監理制度，推行團體核查制度，防止一人來定；二是建立健全項目查驗制度，查驗項目招標投標、工程施工質量和進展，對項目執行、資金使用、會計材料等開展追蹤監管；三是建立健全項目后評審制度，待項目建成投產運營后，全方位、系統性地點評項目的基本建設總數、經濟社會效益和可持續性，為將來的監管和戰略決策給予支持；四是創建多部門辦公會議制度，包含項目部門、水利工程部門、財政局部門、財務審計部門、紀檢委部門等有關部門，共同對項目開展監管。

（五）進一步建立和健全資金管理方案

一是建立嚴格的資金管理方法計劃。資金使用應堅持財政性資金標準，開展清算清除。全部資金從收款、使用到清算的各個階段都要有據可查、有據可依。二是建立健全的動態監測系統軟件，對資金的籌資和應用推行全過程監管、動態監管和實時監測規章制度，逐一進行財務審計，避免資金安全風險。三是建立嚴格的合同管理制度，中標后簽訂工程施工合同，制訂工程項目實施方案實行資金預算分配、項目風險管理、工程驗收、獎懲措施等，嚴格遵守合同書方式管理項目，開展建設項目和新項目竣工驗收。

（六）探索健全以糧食生產能力為核心的綜合性績效評估體制

高標準農田資產和項目績效考評，除總面積任務完成情況外，具體使用體驗是業績考核的主要內容，衡量這一作用的最后指標值是高標準農田糧食生產能力。現階段，高標準農田績效評價包含糧食綜合性生產能力、農牧業種植結構評價指標體系，指標判定“顯著”。因為指標權重較低，以個人評價為評價方式，這些方面的績效評價大部分是系統化的。創建以“糧食生產能力”為關鍵的項目品質綜合考核規章制度，能夠更全方位、科學合理地點評項目和現行政策業績考核。此外，伴隨著科技的進步，高標準農田糧食生產能力的精準檢測已不再是難點。強力推進高標準農田建設，扛穩糧食安全重任，有益于客觀公正地考量、剖析和評價項目支出的科學性、高效率性和公正性，從源頭上處理高標準農田難題[5]。