脫貧人口小額信貸的農村實踐
——以南寧市武鳴區為例

梁肖琳

（作者單位：南寧市武鳴區鄉村振興服務中心）

一、研究背景

2015 年，黨中央、國務院發出了打贏脫貧攻堅戰的動員令，集中全黨全國全社會的力量在2020 年消除絕對貧困現象。國務院扶貧辦在相關部門的支持下，創新開發出扶貧小額信貸政策，走出了一條有中國特色的金融扶貧之路。在打贏脫貧攻堅戰后，為繼續發揮扶貧小額信貸政策為脫貧人口產業發展提供持續資金支持的重要作用，推動脫貧人口自我發展能力水平持續提升，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，國家鄉村振興局等部門進一步優化完善扶貧小額信貸政策，將政策名稱更名為“脫貧人口小額信貸”，并在鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進鄉村振興過渡期內繼續予以推進[1]。

2016 年5 月，扶貧小額信貸政策在廣西南寧市武鳴區全面推開。因其定向、精準、特惠、創新的特點，扶貧小額信貸政策一經啟動，就廣受貧困農戶歡迎。脫貧人口小額信貸（含脫貧攻堅期的“扶貧小額信貸”，后文統稱“脫貧人口小額信貸”或簡稱“貸款”）在南寧市武鳴區多年以來的實踐證明，該政策切實降低了貧困農戶貸款門檻和貸款成本，提升其獲貸便利性，解決發展生產缺少資金難題，為促進貧困戶脫貧并持續穩定增收以及培育地方特色優勢產業發揮了重要作用。

二、基本情況

武鳴區位于廣西壯族自治區中南部、南寧市北部，轄13 個鎮、220 個行政村（社區）。武鳴區在黨委政府的堅強領導下，大力發展特色產業，形成以沃柑、生豬為代表的特色優勢產業，其中沃柑形成了百億級特色農業產業集群，產銷量占全國沃柑市場五分之一，武鳴區是全國沃柑種植面積最多、產量最大的縣區，“中國沃柑看武鳴”品牌影響力持續擴大；生豬養殖實現規?；藴驶?，武鳴區連續十五年獲評全國生豬調出大縣（區）。2020 年底，武鳴區實現全城區40 個貧困村全部摘帽，9 078 戶30 071 名貧困人口全部脫貧；城鎮、農村居民人均可支配收入逐年增長，城鎮居民人均可支配收入37 071 元，增長2.1%，農村居民人均可支配收入18 777 元，增長7.4%，人民群眾的獲得感和幸福感不斷提升[2]。

脫貧人口小額信貸功不可沒。武鳴區根據中央、自治區和南寧市關于脫貧人口小額信貸的工作部署，同步推進“應貸盡貸”“應收盡收”工作目標，從貸款發放、使用、風控和回收等方面抓好規范管理，全面推進政策落地落實，為本地特色優勢產業發展引入“金融活水”，支持脫貧人口發展穩定增收。截至2021 年12 月31 日，武鳴區累計發放脫貧人口小額信貸1.93 億元，惠及4 337 戶（次）脫貧戶和防止返貧監測對象;存量貸款余額9 087.29 萬元，存量貸款覆蓋率23.69%。

三、脫貧人口小額信貸的推進

（一）完善制度，城區黨委政府高位推進

一是成立組織機構、建立工作機制。武鳴區建立脫貧人口小額信貸工作聯席會議制度，聯席會議成員單位定期會商，研究和解決工作推進過程中遇到的問題[3]；組建城區、鎮、村三級脫貧人口小額信貸工作專班，在城區脫貧人口小額信貸風險防范領導小組部署統籌下開展到期清收處置工作[4]；實行到逾期貸款處置銷號制度，強調各有關單位和責任人員貸款回收責任，強化逾期貸款處置措施，收回（處置）一戶、銷號一戶。二是因地制宜制定本級工作方案及細則。在嚴格落實上級政策、制度、文件的基礎上，武鳴區因地制宜制訂工作方案，對貸款投放、貸后管理、到期回收的工作目標與具體措施進行細化分解，明確各環節工作要求，建立長效管理機制[5]。

（二）提升服務，宣傳與培訓雙管齊下

一是強化宣傳，打通政策落地“最后一公里”。每年均組織鎮村干部、駐村工作隊、幫扶責任人、信貸人員開展全城區性的扶貧（脫貧人口）小額信貸政策宣傳活動，實現政策宣傳全覆蓋。落實對脫貧戶申請貸款的全程服務，著力解決農戶不懂貸、不敢貸、不愿貸的問題。二是注重培訓，打造懂政策、能指導、會服務的工作隊伍。每年均通過組織專題會議、業務培訓班、干部輪訓等形式開展脫貧人口小額信貸業務培訓，確保經辦業務人員、幫扶干部熟悉掌握政策要點和業務流程，能及時解答貧困農戶和脫貧農戶的政策疑問。

（三）摸清底數，全力推進精準投放

一是摸清新增貸款底數。常態化組織幫扶責任人、鎮村干部、駐村第一書記和工作隊員等力量摸排，全面了解脫貧戶和防止返貧監測對象的家庭情況、勞動力狀況、收入情況以及已實施、擬實施產業項目的發展方向、收益回報等情況，精準掌握符合貸款條件且有發展需求的脫貧戶和邊緣戶底數，主動掌握有效信貸需求。二是做到“應貸盡貸”。對掌握到的脫貧人口的貸款意向，要求各經辦單位對照職責做到及時核實、及時公示、及時辦貸，全力滿足有效信貸需求。強化放貸銀行基層機構和基層黨組織的“雙基”聯動，發揮各自優勢，協同做好貸款發放相關工作。

（四）嚴格管控，切實發揮信貸助力發展生產作用

繼續落實防貸款風險的各項行之有效的舉措，努力做到存量強化管理、增量精準投放。對于新發放貸款，嚴格貸款申請、審批、放貸等辦理程序，注重貸前調查、公告公示等關鍵環節，對在審核階段發現不符合條件的堅決禁止，確保風險控在源頭。對于存量未到期貸款，定期檢查和梳理風險點，組織開展全面風險排查，加強跟蹤監測和指導幫扶，努力識別和防范化解風險。同時，加強鄉村振興部門和放貸銀行的信息互通共享，及時交換異常情況信息，按時保質完成全國防返貧監測信息系統脫貧人口小額信貸相關數據的錄入工作，做到貸款數據“賬賬相符”和“賬實相符”，始終保持系統數據問題零通報。

（五）據情施策，結合實際調整業務辦理流程

針對2020 年新型冠狀病毒感染疫情影響，武鳴區印發了《關于簡化新冠肺炎疫情期間扶貧小額信貸業務流程的通知》，進一步規范疫情期間放貸程序，優化簡化貸款申辦流程，確保了申請、審核、公示、受理、調查、發放一系列流程的連貫性，提高業務辦理效率[6]。2020 年1 月1 日至6 月30 日，通過縮短公示時間、暫緩紙質材料流轉等簡化申辦流程辦理貸款737 戶3 995 萬元，為貧困群眾在疫情期間提供了復工復產的資金保障。

（六）壓實責任，確保到期貸款應收盡收

按照“應收盡收”工作要求，提前處置到期貸款，多舉措壓降逾期貸款，嚴守貸款風險底線。一是壓實責任。針對每筆貸款壓實責任到具體掛點領導干部、村干部、駐村干部及信貸員，政府條線與銀行放貸協同并進，協調解決貸后管理中遇到的問題和困難，共同做好到期回收工作[7]。二是加強督導。城區脫貧人口小額信貸工作專班定期向城區黨委、政府呈報工作情況，確保相關各方及時掌握工作動向，對各項指標走勢準確預判，督促到期貸款的清收處置進度。三是強化措施。對逾期貸款啟動司法追償。

四、脫貧人口小額信貸的成效

通過大力推進脫貧人口小額信貸工作，一方面解決了當地貧困群眾發展生產資金短缺的難題，另一方面也客觀調動了貧困群眾創業增收的積極性，激活了內生動力，同時增強其市場意識、風險防范意識和信用意識，在助推產業發展、增收脫貧及培育良好農村金融環境方面發揮了積極作用。脫貧人口小額信貸政策在南寧市武鳴區取得成效的典型案例如下：

（一）仙湖鎮那溪村梁某戶

武鳴區仙湖鎮脫貧戶梁某，在城廂鎮某市場經營水產品加工及銷售，2020 年申請扶貧小額信貸用于擴大經營。扶貧小額信貸資金使經營魚鋪的流轉資金充裕起來，梁某得以增加銷售產業種類，實現店鋪經營純收入由原先的2 000 元漲至3 000 元，2020 年家庭穩定人均純收入達2 萬余元，改善了生產生活條件，鞏固了脫貧成果。

（二）雙橋鎮合美村方某戶

武鳴區雙橋鎮脫貧戶方某，是該村159 戶脫貧人口小額信貸政策受益者之一，也是2016 年第一批扶貧小額信貸受益者。該戶以扶貧小額信貸為產業啟動資金建起了自己的柑橘園，先后種植柑橘1 100 多棵。經辛勤勞作加上技術管理到位，2019 年方某柑橘收入達16 萬余元，2020 年繼續加大投入，收獲6 萬余斤沃柑，收入達20 余萬元。方某不僅自己走上了脫貧致富之路，還發揮榜樣示范的作用，帶動有自主發展意愿和能力的農戶大膽貸款發展產業，帶動本村更多農戶投入到柑橘特色產業種植當中。

（三）鑼圩鎮清鳳村陸某戶

武鳴區鑼圩鎮脫貧戶陸某，原在村發展南瓜種植產業。2020 年，受種植產量不高和疫情導致的銷路不暢、市場價格明顯偏低的雙重影響，南瓜產業陷入了入不敷出的狀態。通過武鳴區針對疫情期間制定的扶貧小額信貸申辦簡化程序，該戶不出村、不出鎮便把貸款辦理下來。陸某將貸款資金用于養牛、養豬，養殖的兩頭牛、七頭母豬和七頭小豬出欄時收獲2 萬余元，折算下來有8 000 元純利潤，分散了種植南瓜產業出現的虧損風險，渡過了疫情影響難關。

（四）靈馬鎮方和村方某戶

武鳴區靈馬鎮脫貧戶方某，利用扶貧小額信貸資金經營廢舊物品回收門面，實現家庭年收入從3 萬余元到10 萬余元的提升。收入增加后，該戶在靈馬鎮街上建起一棟3 層天地樓，購置了小汽車和小貨車，日子過得紅紅火火。方某還給全家人購買了100 萬元賠付商業醫療保險，為家庭多添了一道保障，解決了后顧之憂。

（五）府城鎮四明村李某戶

武鳴區府城鎮四明村脫貧戶李某，2016 年以來通過發展3+1 特色產業飼養母豬、肉豬順利脫貧，又于2019 年建起了牛舍，開始飼養肉牛。2020 年因受疫情影響，李某遭遇資金不足、飼料緊缺的困難，4 萬元的扶貧小額信貸資金破解了她資金短缺的難題，助其順利渡過難關。下半年，她又追加申請貸款1 萬元作為補充，2020 年養殖規模達到肉牛19 頭、母豬15 頭，養牛收入達48 500 元，養豬收入50 000 元。

（六）城廂鎮大皇后村覃某戶

武鳴區城廂鎮大皇后村脫貧戶覃某，2017 年在鎮黨委、政府和幫扶干部幫助下創建養殖場，開始了他的肉羊養殖產業。2019 年，覃某的農場初見成效，肉羊養殖達到40 只，年出欄20 只，養殖收入達4 萬余元。2020 年，該戶申請扶貧小額信貸5 萬元用于擴大肉羊產業規模，順利將養殖規模擴大到60 只，預計將達到100 只。覃某表示對養羊產業前景非常有信心，相信今后日子一定會越過越好，致富路道路也會越走越寬。

（七）府城鎮大棚果蔬種植產業

武鳴區府城鎮依托生態優勢，大力發展大棚果蔬種植產業，截至2021 年已發展1 500 畝的大棚3 000 多個，產業總收入4 800 余萬元，其中永共村現有大棚600 畝的大棚1 500 多個，2021 年創收近2 000 萬元。在推動果蔬大棚種植產業壯大的過程中，也曾因投資成本較高阻力重重，而府城鎮充分發揮脫貧人口小額信貸政策優勢，解決了農戶前期投入啟動資金大的難題。永共村有35 戶農戶累計獲貸金額167.5 萬元用以發展大棚種植。在永共村輻射帶動下，府城鎮喜慶村、西廂村、富良村、四明村等紛紛加入，大棚產業蓬勃發展，夯實了鄉村振興產業基礎。

五、脫貧人口小額信貸的堵點問題

（一）貸款管理方面，呈現出政策性和效益性的不平衡

脫貧人口小額信貸按照產業投放劃分，絕大部分投入到農業產業中。而農業產業天然具有高風險性的特點，加上脫貧戶較一般農戶抗風險能力弱，脫貧人口小額信貸管理成本較高。而無論是政府部門還是銀行業金融機構的工作人員，在脫貧人口小額信貸工作中都面對著嚴格考核的極大壓力。從脫貧攻堅到鄉村振興，各類考核評估一向從嚴要求。具體到脫貧人口小額信貸的考核，對貸款發放、貸后管理、到期回收等各個環節的標準要求都極高，由于貸款使用周期的持續性及風險性，對金融機構和政府部門及村干部的要求也很高，造成管理成本很高，致使該項工作呈現出開展難度大、推進成效低、考核易出問題等特點。而貸款一旦出現風險，處置程序更為煩瑣，基層工作者推動該項工作的積極性較難維持，再加上脫貧人口小額信貸風險高、利潤低的特點與商業銀行“風險可控”“商業可持續”原則不相符，致使貸款管理中的政策性和效益性的不平衡更為顯著。

（二）工作推進方面，表現出有效信貸需求幾近飽和

經過大力推進脫貧人口小額信貸工作，存量貸款已具備一定規模，對掌握到的有效信貸需求已基本滿足，新增貸款潛力仍需進一步挖掘，且難度與風險較之前更大。因脫貧人口小額信貸有特定的準入門檻，針對的是有貸款意愿、有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的脫貧戶，而部分脫貧戶安于“已脫貧”的現狀不愿再為進一步提高收入而“背債”，認為一旦產業遭遇災害或市場不景氣，將無力償還貸款導致“返貧”，缺少主觀上的貸款意愿；部分脫貧戶屬于老弱病殘懶的范圍，主客觀原因造成他們難以找到發展項目；部分脫貧戶注重務工致富，家庭主要勞動力常年外出務工，貸款發展產業的意愿不強；部分脫貧戶提交了貸款申請，但征信存在問題，甚至有多年壞賬；部分脫貧戶自身發展能力弱，發展生產或經營項目管理粗放，勉強維持盈虧平衡，還款來源沒有保障，造成有效信貸需求趨于飽和，工作推進難度加大。

六、對脫貧人口小額信貸的政策建議

（一）發揮脫貧人口主體作用，滿足脫貧戶的有效信貸需求

實踐證明，脫貧人口小額信貸政策有效解決了貧困群眾發展生產資金短缺的難題，為鞏固脫貧成果提供了強有力資金保障。當前，仍要充分發揮脫貧人口小額信貸政策的積極作用，支持和滿足有干勁脫貧戶的生產經營資金需求，進一步激勵和幫助脫貧戶不僅脫貧還要致富。要加強對脫貧戶貸款資金使用的引導，尊重脫貧戶發展意愿，以市場為導向，依托地方資源稟賦，因地制宜，選準產業，確保貸款資金精準投向創收增收項目，鼓勵和引導脫貧戶學技術、學經營，提升自我發展生產能力，增強產業發展能力，通過產業提升，降低貸款風險，提高貸款使用效益。

（二）有針對性地出臺相對應的脫貧人口小額信貸政策

按照脫貧戶發展種養或其他經營類項目的特點，出臺相對應的貸款額度、貸款期限、還款方式等制度。調研發現，部分具有較強上進心與致富決心的脫貧戶，有意愿和能力擴大經營規模，最高5 萬元的貸款額度不能滿足資金需求。由此可以依托現有商業貸款模式豐富脫貧人口小額信貸產品。不少銀行業金融機構尤其是涉農銀行業金融機構自行開發有針對特定產業的貸款產品，其實質上也促成了對農戶產業的幫扶。建議把這類商業銀行自主開發的、有針對性的貸款產品，經有權審批部門審定后，納入金融幫扶范疇。對脫貧戶申請并獲得該類貸款的，可使用銜接推進鄉村振興補助資金予以貼息。

（三）依托大數據和系統研發促進服務高效便捷

1.簡化業務辦理流程，提高效率。自實施針對建檔立卡貧困戶的扶貧小額信貸至今，因經辦環節多導致的辦理流程煩瑣是一個客觀存在的問題。可依托系統研發和信息聯網手段，整合如幫扶管理、戶成員信息、產業管理、信息采集、評級授信、貸款審批各環節功能模塊到同一系統平臺，實現業務辦理全流程的網絡化、數據化管理，將有效節省貸款公示審核審批流程時間，提高業務辦理操作的規范性，讓貸款資金更高效快捷地發放到脫貧戶手中。

2.大數據網絡互通，解決部門間信息不對稱的問題。要通過大數據提高預測能力，發揮指導作用，解決部門間信息不對稱的問題。大數據時代，數據就是生產力，信息數據積累得越多、越完備，越能通過信息數據及早發現問題。建議加大系統研發力度，通過網絡互通，在系統平臺整合各部門“碎片化”信息和農村“熟人社會”信息，多渠道、立體式收集脫貧戶信息，通過建模分析實現對脫貧戶綜合信用、項目風險、還款能力等關鍵指標的自動評估和風險預警，實現有效降低調查成本、提高評級授信精準度、提升貸款資金投放效率和風險防控能力。

（四）優化金融管理服務體系

1.堅持落實跟蹤幫扶和指導。在脫貧人口小額信貸工作領域，政府部門和放貸銀行一直協同并進，協調解決扶貧小額信貸使用和管理過程中的問題和困難，有效發揮了扶貧小額信貸“金融活水”的效用。該項機制應當予以長久堅持，落實幫扶干部協助信貸人員開展貸款管理工作，加強宣傳引導，保障貸款有效監管，保持和提高脫貧戶貸款使用效益。

2.明確盡職免責制度。因受疫情等不可抗力因素的影響，加上農業產業的不確定性，個別獲貸農戶生產經營出現不同程度虧損。為增加放貸銀行客戶經理積極性和消除脫貧戶幫扶責任人的顧慮，建議在脫貧人口小額信貸領域自上而下明確盡職免責情形并形成容錯糾錯機制，對一直以來勤勉盡職履行崗位職責、盡心盡責奉獻金融扶貧事業、關心關愛貧困群眾的基層一線工作人員實行嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重的管理模式。

（五）聚焦產業支撐謀發展

產業是發展的根基，地方政府要加大產業扶持力度，培育壯大農村特色產業、支柱產業，立足當地特色優勢產業做強產業、做大規模、做優品牌。通過完善產業聯農帶農機制，引導農戶投入到產業鏈中，通過龍頭企業（合作社）和能人大戶的榜樣引領作用，帶動更多的農戶貸款發展產業增收致富，實現脫貧人口（扶貧）小額信貸“貸得出、用得好”；通過收購、消費幫扶等舉措，拓寬農產品銷路，走好產業幫扶“最后一公里”，通過產銷保障脫貧人口（扶貧）小額信貸“收得回”，讓脫貧人口（扶貧）小額信貸政策助農益農效用最大化。

綜上所述，脫貧人口（扶貧）小額信貸政策在農村地區的實踐和推廣，有效解決了脫貧群眾發展生產和經營融資難、融資貴的問題，激發了脫貧人口自主勞動增收致富的積極性，助力脫貧成果不斷鞏固，為鄉村振興打下堅實的產業基礎，是推動農村地區發展的利好政策。如能在政策設計上進一步調整優化，將為農村地區脫貧攻堅成果的鞏固和全面鄉村振興戰略的實現提供更強有力的支撐。