淺析人大監督與審計監督貫通協調機制

熊興

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行。人大監督與審計監督同為國家監督體系的重要組成部分，同屬于“公權力監督”，人大監督是法律監督，在國家監督體系中處于較高的層級，審計監督作為憲法規定的法定監督，具有較強的獨立性、法定性和權威性，依法接受人大監督；人大監督促進審計監督不斷完善改進，審計監督助力人大監督更加提質增效。人大監督與審計監督貫通協調，達到有機銜接、同向發力、相互促進的效果，是新形勢下維護國家財經秩序，促進經濟高質量發展，推動國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。江西省人大經過多年理論探索和監督實踐，與審計部門建立常態化工作聯動機制，有力促進人大監督與審計監督貫通協同，對審計查出突出問題整改情況實施跟蹤監督，將審計整改滿意度測評納入年度監督工作重點，持續增強監督成效，彰顯人大監督權威，真正使黨中央重大決策部署和全國人大重要工作要求落地見效。

一、制度健全是基礎，必須堅決貫徹落實中央關于人大監督與審計監督重大決策部署

黨的十八大以來，黨中央高度重視人大監督與審計監督，從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，作出一系列強化人大監督和完善審計制度的重大改革部署，地方堅決貫徹落實，推動健全制度保障，突顯制度引領優勢。

1.中央出臺一系列規范性文件。2015 年8 月，中央深改組審議通過《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》，推進審計整改工作制度化、長效化，增強監督的針對性和實效性。2018 年3 月，中共中央辦公廳印發《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，提出各級審計機關應當加強對專項資金績效和政策執行的審計監督，并在向本級人大常委會報告年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告時予以重點反映，為人大常委會開展支出決算和政策審查監督提供支持服務。2020年1 月，全國人大常委會辦公廳印發《關于進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監督的意見》，從“深化拓展監督內容、用好監督方式方法、強化監督結果運用、緊密結合預算審查監督和國有資產監督、政府及其部門依法接受人大監督”等方面作出具體規定和提出具體要求。2021 年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于建立健全審計查出問題整改長效機制的意見》，提出要健全人大常委會對審計整改工作的監督機制，健全政府對審計整改工作的落實機制，強化審計機關的督促檢查責任，夯實被審計單位的整改主體責任，建立審計整改清單制度，健全審計監督與其他監督的貫通協作機制，健全審計結果運用和追責問責機制等。中央一系列規范性文件有關規定將人大監督和審計監督的重要性、關聯性和權威性闡述得逐步明晰、更加具體，為人大監督和審計監督提供了根本遵循和重要依據。

2.結合本省實際出臺相關制度。政府和審計機關要依法向人大報告審計工作和審計整改工作，人大要持續加強對審計查出突出問題整改情況的跟蹤監督，要更加重視和推動建立健全審計整改長效機制等是中央一系列規范性文件的重要要求。2016 年12 月，江西省第十二屆人大常委會第二十九次會議審議通過《江西省人民代表大會常務委員會關于進一步加強審計工作監督的決定》，決定對人大開展審計工作監督的具體內容、方式舉措、程序路徑、有關要求等事項作出了更為明確的規定。人大有關專門委員會和常委會有關工作機構應當加強對審計查出問題整改工作的督辦，人大常委會應當建立審計查出問題整改情況滿意度測評制度等重要制度性安排是決定的核心內容。決定順利出臺并在全省范圍內有效實施已7年，得到省市縣三級人大、政府以及審計等相關部門高度認可，為各級人大常委會積極有效開展預算審查監督和審計工作監督提供了法律支撐和制度依據，推動各級審計部門有力、有序、有效開展審計工作和督促審計整改，增強各級政府及有關部門主動接受人大監督積極性，充分體現人大監督法律性、權威性。2022 年7 月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于建立健全審計查出問題整改長效機制的實施意見》，對標中央要求，進一步夯實被審計單位主體責任、主管部門監督管理責任、審計機關督促檢查責任。強調要研究完善審計整改標準，建立整改清單制度，健全完善審計整改報告機制和審計整改銷號制度，健全完善審計監督與其他監督有機貫通機制和審計整改結果運用以及追責問責等機制，意見具有較強的指導性和操作性，為有效推進人大監督和審計監督有機協同提供重要依據和有力支撐。

3.在不斷實踐中注重制度創新。審計機關依法獨立開展審計監督工作，涉及具體政策安排、工作部署和實施情況，反映的問題具體，提出的建議針對性強。審計中能夠驗證有關規章制度的實施效果、合理程序和有效范圍，可以發現相關法規決定在具體貫徹實施中是否存在與中央有關重大決策部署、重要改革任務以及經濟社會高質量發展等不相適應的情形，能夠及時向人大和有關部門提出完善和改進的意見建議，進而促進相關法律法規和有關規章制度得到進一步健全、創新和完善。人大常委會對審計工作進行監督不僅僅是工作監督，更多的是支持和幫助。江西省人大開展預算審查監督和審計工作監督過程中，一方面在法律層面上為審計監督工作提供強有力的制度保障，如新修訂的《江西省預算審查監督條例》將預算執行審計工作監督單章成文，相關法律條文規定和要求更加規范、細化。另一方面在監督的內容方向、方法路徑、具體措施等方面充分尊重審計監督提出的意見建議，根據審計監督制度的改革創新不斷改進完善人大監督機制，實現各種層面的制度創新，共同促進監督效能的提升。

二、深度融合是關鍵，必須充分利用審計監督成果助力人大監督提質增效

審計工作報告、各單項審計報告及相關整改報告不僅是審計監督成果的充分展現，更是人大監督的有力抓手和重要依據。江西省人大常委會在聽取審議政府關于年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告和審計整改情況報告基礎上，有效利用審計監督成果，建立完善有關報告共享推送機制，常態化開展審計整改督辦和審計整改滿意度測評兩項剛性監督方式，推動政府從源頭上解決問題，切實增強審計工作監督實效。

一是建立完善審計報告和整改報告共享推送機制。審計機關向被審計單位出具的審計報告屬于法律文書，具有法律效力。審計整改報告是各有關被審計單位根據審計報告揭示的問題和提出的審計意見對照整改的結果報告，與審計報告同為重要審計監督成果。每年7 月份和11 月份召開的省人大常委會會議分別聽取和審議政府關于年度預算執行和其他財政收支的審計工作報告和審計查出問題整改情況的報告，同時各有關被審計單位的單項審計報告和單項審計整改報告作為政府報告的附件一并推送“江西數字人大”供參閱。審計工作報告揭示問題的詳細內容可通過附件得以查詢，使常委會組成人員更好地獲取相關問題的具體情況，此舉得到全體常委會組成人員一致高度認可。建立完善審計報告和審計整改報告共享推送機制使得審計監督成果得到更為廣泛的利用和展現，有助于常委會組成人員更加充分，更加深入的履職。

二是以審計揭示問題為抓手持續開展審計整改督辦。把審計報告和審計整改報告作為重要依據，在綜合梳理分析和研究判別的基礎上，對審計查出突出問題整改情況進行跟蹤督辦是江西人大深化和拓展人大預算審查監督和審計工作監督的創新做法。由省人大財經委、常委會預算工委牽頭，邀請常委會組成人員會同省審計廳組成聯合督辦組，綜合考慮審計領域、查出問題數量、問題資金數額、問題性質、整改態度、整改效果等因素，采取召開督辦會、實地督辦、約談和發督辦函相結合的方式，聚焦黨中央重大方針政策和省委中心工作，對審計查出問題整改情況開展重點督辦。近五年共對255 個部門單位和市縣政府進行督辦，對20 個省級部門預算單位和財政扶貧、政策惠農、工業升級、經濟發展、政府債券等7 類專項資金整改情況進行重點督辦。督辦組在督辦過程中，堅持問題導向和實事求是，要求被審計單位嚴格按審計報告要求整改，明確整改報告報送格式、程序和內容，報送前需經審計部門蓋章確認，確保審計整改結果完整性真實性。堅持持續延伸督辦觸角，對部門督辦延伸至下級，對專項資金督辦延伸至基層，確保督辦無死角、全覆蓋。堅持真督真辦，一抓到底，建立整改督辦臺賬，逐條跟蹤落實，對賬銷號，確保所有問題條條有回應，件件有落實。通過督辦，省級財政管理、部門預算執行、專項資金等各方面審計查出問題數量明顯呈下降趨勢，綜合整改率在督辦后得到明顯提升，在推動政府嚴肅財經紀律、規范預算行為、提高資金效益等方面取得較好監督實效（下表為：2018 年至2022 年部門預算執行審計整改督辦成效統計表）。

三是依托審計整改結果剛性實施滿意度測評制度。在審計整改督辦的基礎上，對各相關被審計單位在常委會上提交的審計整改報告進行測評已經成為江西人大監督的固定內容每年納入常委會年度監督工作計劃。自2017 年以來，連續六年對審計查出問題整改情況進行滿意度測評，近五年共對130 個被審計單位（含52 個市縣政府）開展測評。在聯組會進行測評前，先由省人大常委會預算工委主要負責同志報告督辦情況，各被審計單位單項整改報告和被測評單位整改情況綜合統計表作為督辦報告附件提交常委會，再由參與督辦的常委會委員作審議發言，為常委會組成人員測評打票提供了較為客觀詳實的情況，測評情況當場通報，政府負責同志到會聽取意見并作表態發言，財政、審計和被測評單位主要負責同志到會聽取意見并回答詢問。按規定，測評結果如有不滿意的，要求相關被測評單位主要負責同志當場表態并限時重新整改再次測評。測評結果按規定報送省委，抄送省政府，同時抄送省紀委和省委組織部。滿意度測評的效果得到與會人員和社會各界較好評價。通過對有關被審計單位提交的整改報告進行滿意度測評，實現閉環式全方位監督，進一步增強了審計工作監督的嚴肅性和權威性。

四是利用審計成果推動問題從源頭上得到徹底解決。審計發現問題是關鍵，最終解決問題才是目的，依法加強對審計工作的監督和支持，有效發揮審計監督成果作用既是深入貫徹落實黨中央決策部署要求的具體舉措，也是人大常委會依法履行預算審查監督職責的客觀需要。省人大常委會組成人員在對審計工作報告和審計整改報告進行審議時提出審議意見，要求政府及財政部門要把審計結果及整改情況作為優化財政資金配置、加強財政績效管理的重要依據，建立健全審計發現問題及整改與下一年度預算安排的掛鉤機制，推動有關部門利用審計成果和審計整改成果深入研究體制機制性問題產生的原因，有針對性完善改進相關財政資金政策，進一步提升財政資金管理水平，有效推動有關問題從源頭上徹底解決。近年來，人大監督借助審計監督成果督促政府完善和改進多項地方政策性文件，調整和優化多項財政資金管理辦法，如對某市公益林資金管理使用發現問題督辦過程中發現補償政策與上級文件不符，促進政府重新制定相關政策等，較好地展現了人大監督與審計監督的實質性效果。

三、協調配合是保障，必須持續深化人大監督和審計監督工作機構的強大合力

省人大財經委和常委會預算工委是人大預算審查監督和審計工作監督的具體承辦機構，省審計廳負責具體項目的審計監督工作，兩者只有加強日常工作協調，保障兩類監督相互促進，發揮平臺數字賦能作用才能凝聚強大工作合力，提升監督質量水平。

一是建立完善日常工作協調機制。暢通的工作協調機制是增強工作合力和提高工作效率最有效的途徑。省審計廳在制定第二年審計項目計劃前，會充分征求省人大財經委和常委會預算工委意見建議，將人大監督有關工作要求吸收至審計項目計劃中予以實施，實現監督內容的有效銜接。省人大常委會預算工委與省審計廳每年年初會召開年度工作聯系會就全年工作進行溝通協商，針對省人大常委會監督工作計劃法定監督內容和有關共同推進的相關工作商定工作方式方法和議定相關報告材料提交時限，對有關具體工作提出要求，做到相互通氣、提前謀劃。省人大常委會預算工委組織開展省級預算審查監督、部門預算審查監督、國有資產管理監督、審計整改工作監督、政府債務審查監督等各方面具體工作領域中，廣泛邀請省審計廳對口業務同志參加，提供審計方面專業和智慧，同時，省人大常委會預算工委可以到正在實施的審計項目現場調研學習，使審計監督促進人大監督更加高質高效。

二是努力保障兩類監督相互促進。人大監督和審計監督最終目的是一致的，都是為嚴肅財經紀律、科學合理有效使用財政資金，為此需確保人大監督和審計監督始終同向發力、同頻共振、同題共答。在省人大常委會聽取和審議審計工作報告和審計整改報告前，省人大常委會預算工委組織召開預先審議會議專題聽取省審計廳有關報告情況，形成預先審議意見。在此基礎上，省人大財經委再進行初步審議，確保政府提交的審計工作報告和審計整改情況報告在內容和格式上符合相關要求。審計廳負責同志作為人大常委會審計整改聯合督辦組成員全程參加審計整改督辦工作，在省人大常委會聽取和審議審計工作報告和審計整改報告期間，省審計廳負責同志和有關人員到會聽取意見并回答詢問，全程參加審計整改滿意度測評聯組會議。每年上半年，針對上年度政府審計整改報告中尚未整改完成的問題，省人大常委會預算工委在省審計廳督促檢查的基礎上，采取專題聽取情況匯報、發督辦函等形式，結合日常工作開展監督，組織開展審計整改“回頭看”，確保審計監督與人大監督共同促進，一抓到底，不脫節、全過程、全鏈條。

三是充分發揮平臺數字賦能作用。中辦國辦關于建立健全審計查出問題整改長效機制的意見和江西省實施意見明確要求，要健全審計整改工作運行機制，建立清單并實行臺賬管理，實行問題清單對賬銷號制度。省審計廳審計整改監督平臺將審計項目從問題內容、審計意見、整改標準、整改時限、整改進展、整改結果等方面全過程清單留痕處理，確保全鏈條有源可溯。江西人大預算審查監督網絡平臺將依托“江西數字人大”打造預算聯網平臺升級版，完善平臺審計工作監督功能模塊，形成歷年人大審計工作監督資料數據庫，對屢審屢犯問題進行智能化分析，對審計查出問題后續整改情況進行線上跟蹤監督。建立起人大預算審查監督網絡平臺和審計廳審計整改監督平臺有機對接，信息共享機制，充分發揮平臺數字賦能作用，是構筑起人大監督和審計監督強大合力的有效手段，能夠實現對審計查出問題整改的全過程監控，助力人大監督和審計監督持續走深走實。

在新形勢下，高效履行人大監督與審計監督法定職能，建立健全人大監督與審計監督貫通協調機制，用好和用足人大監督與審計監督的各項方式方法，推動和強化監督結果的運用，做到協調配合、互相支持、積極作為、久久為功，是堅持黨的領導、深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想以及習近平總書記關于審計工作重要指示批示精神的重要體現。只有充分發揮好、運用好、貫通好人大監督和審計監督重要職能，人大監督和審計監督的監督成效才能珠聯璧合、相得益彰，人大監督和審計監督在促進國家治理體系和治理能力現代化以及促進經濟社會高質量發展中的重要作用才能得到充分體現，國家財政政策才能更加順利有效實施，國家財政資金才能更加積極有效發揮作用。