安徽省林長制新一輪改革探析

收稿日期：2023-06-17

基金項目：2021安徽高校科學(xué)研究一般項目人文社會科學(xué)類“深化安徽省林長制新一輪改革探索”（SK202110）。

作者簡介：董瑩瑩（1986—），女，安徽淮北人，碩士，講師，研究方向為公共治理。E-mail：147353679@qq.com。

董瑩瑩.安徽省林長制新一輪改革探析[J].南方農(nóng)業(yè)，2023，17（16）：-130.

摘 要 安徽省林長制改革構(gòu)想來源于河長制，通過林長制改革，解決理念淡化的問題，強化生態(tài)保護意識，有力落實林業(yè)工作。安徽省林長制改革在制度完善、服務(wù)模式、信息化水平、林業(yè)碳匯方面取得了一定的成效，但是也存在一些問題。為了打造新發(fā)展階段安徽省林長制工作新優(yōu)勢，深化新一輪林長制改革，需要加強公眾參與、加強保障與激勵、強化政策供給、積極推進林業(yè)碳匯工作、加強科技保障等。

關(guān)鍵詞 林長制；改革；措施；安徽省

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.16.040

所謂林長制改革就是圍繞“林業(yè)”這個主題，抓住“長”（省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長）這個關(guān)鍵，發(fā)揮“制”（林業(yè)治理體制機制）的保障作用，站穩(wěn)“治”（林業(yè)治理體系和能力）這個落腳點，以改革為動力提升林業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平[1]。安徽省林長制改革構(gòu)想來源于河長制，兩者都是落實黨政領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)保護責(zé)任，但又有區(qū)別。河長制改革的重點是理順流域管理體制，實現(xiàn)上下游、左右岸和不同行業(yè)部門的聯(lián)防聯(lián)控，而林長制中的林地屬于國家或集體所有，既要理順部門關(guān)系，又要理清政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮市場主體的積極作用；河長制的核心任務(wù)是防治水污染，關(guān)鍵是做好污染治理的“減法”，而林長制的核心任務(wù)是生態(tài)保護修復(fù)，既要做好防治自然災(zāi)害和人為破壞的“減法”，又要做好增綠增效的“加法”。

國內(nèi)學(xué)者對林長制展開了不少探討。曾凡銀認為安徽省認真學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和視察安徽重要講話精神，在全國先試先行林長制，建立省市縣鄉(xiāng)村五級林長制度體系，構(gòu)建黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門齊抓共管、社會廣泛參與，責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、運行高效的林業(yè)生態(tài)保護發(fā)展體制機制。確立了護綠、增綠、管綠、用綠、活綠的目標任務(wù)、考核獎懲機制、追責(zé)問責(zé)機制，有效促進了生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展[2]。胡繼平等人認為安慶市林長制改革是按照黨政同責(zé)、一把手副總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負責(zé)的總要求，壓實各級林長職責(zé)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，落實到山頭地塊，實現(xiàn)林長責(zé)任網(wǎng)格化管理[3]。馬駿等人認為為推動安徽省生態(tài)文明建設(shè)工作，更需要對該制度改革加以重視，不僅要完善制度、創(chuàng)新體制，還要因地制宜，針對問題，結(jié)合實際，實行“一地一策”“一縣一策”，如此方能取得實效[4]。趙繼鋒等人認為充分運用第三方評估模式，對林長制工作進行客觀評價，及時掌握林長制推行情況、診斷出主要問題并提出對策建議，是林長制工作主動接受社會監(jiān)督、促進工作提質(zhì)增效的最有效方式[5]。

學(xué)術(shù)界對林長制改革的研究多是對市、縣級林長制改革經(jīng)驗?zāi)Ｊ竭M行總結(jié)，立足于省域林長制改革的研究文獻還很少。2019年10月全國首個林長制改革示范區(qū)落戶安徽，對于林長制改革，安徽省取得了一定的成績，但是也有不足之處，本文針對安徽省的具體情況，提出一些建議。

1 取得的成果

1.1 制度完善

中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于推深做實林長制改革優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境的實施意見》。阜陽市出臺《阜陽市創(chuàng)建林長制改革示范區(qū)規(guī)劃方案（2019—2025）》。淮南市出臺《淮南市林長巡林工作制度（試行）》，印發(fā)《關(guān)于做好林長履職提示工作的通知》。淮北市出臺《關(guān)于提升林長履職效能若干舉措的實施方案》。宣城市出臺《安徽省宣城市縣鄉(xiāng)村三級林長履職操作細則（試行）》，印發(fā)《宣城市“林長履職能力提升年”活動實施方案》。黃山市出臺《黃山市林長制規(guī)定》《關(guān)于進一步提升林長履職效能的工作舉措》。

1.2 服務(wù)模式

黃山市做實“一林一計”科技服務(wù)、“一林一員”安全巡護、“一林一警”執(zhí)法保障等工作[6]。創(chuàng)新林業(yè)基層治理機制。淮北市探索“林長+黨建”“林長+

支部+合作社”模式明晰部門任務(wù)，調(diào)整“一長三員”信息，完善林長“五個一”服務(wù)平臺。淮南市在全市建立“林長+河湖長”濕地聯(lián)合管護協(xié)同共治機制，建立兩長合一，信息共享，工作協(xié)商，共同監(jiān)管四大機制。阜陽市深化“林長+檢察長”機制，加強林長制辦公室與檢察機關(guān)在辦理林業(yè)資源案件中的配合協(xié)作，實現(xiàn)了涉林執(zhí)法部門的高效合作和涉林案件的準確辦理，創(chuàng)新了公益訴訟賠償金規(guī)范化使用機制。安慶市與中國林業(yè)科學(xué)研究院等開展全面戰(zhàn)略合作，搭建“1+7”林業(yè)科技創(chuàng)新服務(wù)平臺，圍繞“五大產(chǎn)業(yè)專項”，構(gòu)建“一院一站一聯(lián)盟”，7縣（市）圍繞各自林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，建立科技服務(wù)平臺。

1.3 提升信息化水平

黃山市公眾號“防火碼”拓展建設(shè)了“全民防火宣傳”“林區(qū)景區(qū)宣傳”等多項新功能。六安市開發(fā)市級林長制智慧平臺，巢湖市林長制改革創(chuàng)新示范點國有巢南林場“智慧林場”項目已經(jīng)正式驗收并投入使用。淮南市統(tǒng)籌調(diào)度省級林長制綜合管理平臺及全國生態(tài)護林員管理系統(tǒng)運行工作，督導(dǎo)各級林長及護林員使用“林掌”APP開展巡護工作。淮北市建設(shè)“天眼”系統(tǒng)，建成使用智慧林業(yè)一期、二期山場綠化監(jiān)控項目，架設(shè)熱成像雙光譜重載云臺攝像機，對相山和東部山場森林資源實施24 h全覆蓋預(yù)警，增強林業(yè)資源監(jiān)測與管理能力。加強進出山“防火碼”應(yīng)用，安徽相山國家森林公園“防火碼”應(yīng)用單周統(tǒng)計名次排名全國前十。安慶市扎實推廣“林掌”“啄木鳥”等移動APP，實現(xiàn)科技為生態(tài)賦能，補齊生態(tài)保護時效性短板。

1.4 林業(yè)碳匯

淮北市編制《淮北市森林碳匯工作方案》，開展林業(yè)碳匯摸底調(diào)研、學(xué)習(xí)考察，召開林業(yè)碳匯工作推進會，完成林業(yè)碳匯項目申報和省林業(yè)碳匯項目建設(shè)試點縣（烈山區(qū)）材料報送。池州市積極申報《池州市碳匯指數(shù)保險試點方案》，與青陽縣南陽林場、東至縣香口林場分別簽訂林業(yè)碳匯指數(shù)保險合同，在全省率先推出“林業(yè)碳匯指數(shù)保險”。安慶市出臺《安慶市全面推進林業(yè)碳匯工作實施方案》《安慶市林業(yè)碳票管理辦法（試行）》。

2 存在的問題

2.1 公眾參與度有待提高

社會居民主體參與度不高，大部分居民認為林長制工作主要靠林業(yè)部門，社會公眾接觸林長制工作一般是通過新聞報道、路牌、宣傳標語等渠道，很多居民對相應(yīng)的政策、運行機制、監(jiān)督機制并不了解。而且居民參與林長制工作的渠道也不健全，進而無法實現(xiàn)監(jiān)督職能。一些地區(qū)的基層居民認為林長制就是護林育林工作。部分地區(qū)林長制工作“聯(lián)而不動”現(xiàn)象較為突出。就主動接受監(jiān)督情況而言，雖然初具成效，但仍有較大的提升空間，個別市應(yīng)進一步完善林長變更、林長履職等相關(guān)信息的更新機制，主動接受社會公眾監(jiān)督。

2.2 認識不足

市縣級林長對林長制改革的重大意義以及自身所承擔(dān)的使命任務(wù)比較清晰和自覺，但是在基層中，部分林長認識不足，沒有認真學(xué)習(xí)林長制的工作流程，不了解自身的工作，把林長制的工作內(nèi)容與河長、路長混淆。在政策落實、制度執(zhí)行上存在逐級遞減的問題。一些基層林業(yè)機構(gòu)開展林長制工作的力量較為薄弱。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林長制工作人員沒有受過專業(yè)培訓(xùn)，負責(zé)相應(yīng)工作的基層人員沒有編制，工作難度大，工作任務(wù)繁重，保障不充分。許多基層林長反映，基層事務(wù)繁雜，林長制工作只是其中的一項，還要應(yīng)付其他的工作，工作精力遠遠跟不上。特別是偏遠地區(qū)基層工作人員以中老年人為主，難以迅速接受新知識，認知不到位，對工作的理解有失偏頗，在執(zhí)行過程中不能準確把握工作內(nèi)容。基層工作人員的流動性大，即使接受了培訓(xùn)也并未運用到工作中去。部分基層工作人員表示很少接受林長制培訓(xùn)，相關(guān)的知識沒有及時更新，身體素質(zhì)和文化程度難以適應(yīng)工作的需要。

2.3 政策投入不足

林業(yè)企業(yè)存在著建設(shè)周期長，收益慢的情況。各市應(yīng)積極深化國有林場改革，大力發(fā)展綠色金融。雖然安慶市在完善集體林權(quán)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站及基層林業(yè)綜合服務(wù)站所建設(shè)等方面頗有建樹，但仍有部分市存在集體林權(quán)制度未落實或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站及基層林業(yè)綜合服務(wù)站所建設(shè)不到位的情況。當(dāng)前林業(yè)資金投入主要依靠政府財政和銀行貸款，大多數(shù)林業(yè)企業(yè)離不開政府的補貼，這嚴重制約了林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。居民的林業(yè)收入包括租金和補貼，但并不高。淮北市市級公益林生態(tài)補償費每667 m2是15元，安慶市國家級公益林補貼每667 m2是10元，對于優(yōu)秀的企業(yè)會進行補償，但上限是50萬元，這與企業(yè)前期投入相比差距過大。林業(yè)生物技術(shù)開發(fā)與利用、新型木基復(fù)合材料和木質(zhì)功能復(fù)合材料工藝技術(shù)及非木質(zhì)林產(chǎn)品高效加工利用等仍處于起步階段。林業(yè)發(fā)展政策支持力度不足。在發(fā)展森林資源方面所做的工作還不夠，沒有特色產(chǎn)業(yè)作為支撐，只是進行綠化種植或者義務(wù)植樹，后期的養(yǎng)護沒有到位。名貴樹木未得到應(yīng)有的保護，特色林業(yè)的競爭力和創(chuàng)新力不足。

2.4 碳匯森林行動總體表現(xiàn)不夠突出

雖然滁州市、黃山市、池州市在碳匯森林中有部分成績，但是其他城市碳匯工作仍存在未具體落實的情況，全省活力森林行動實施情況不夠突出，在完善集體林權(quán)制度、深化國有林場改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站及基層林業(yè)綜合服務(wù)站所建設(shè)、發(fā)展綠色金融方面，六安市未建設(shè)林權(quán)流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管服務(wù)平臺及社會化服務(wù)體系；淮南市未搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管服務(wù)平臺；池州市未建成社會化服務(wù)體系；宣城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)不夠完善。

2.5 科技保障有待加強

安徽省所有城市全面推進林長制綜合管理平臺和“林掌”APP使用工作。但是部分國有林場地處偏遠，移動設(shè)備的信號不好，導(dǎo)致智能系統(tǒng)不能使用，還是采取老方法。而基層林場以中老年人為主，使用的手機多是老年機或者沒有安卓系統(tǒng)，“林掌”APP林業(yè)事件上報功能事件分類不全，事件處置流程和權(quán)限設(shè)置不合理，在省林長制綜合管理平臺的日常管理中，一些地方的鄉(xiāng)村林長和護林員的賬號、密碼經(jīng)常出現(xiàn)被鎖定等非業(yè)務(wù)問題，且需要省平臺管理員處理解決。在惡劣氣候中，無法進行GPS定位都需要電力、網(wǎng)絡(luò)運營商共同解決。

3 對策建議

3.1 加強公眾參與

在政策宣傳方面，不能只有宣傳標語和宣傳告示牌，應(yīng)該推行豐富多樣的宣傳手段，比如在基層發(fā)放紙質(zhì)宣傳手冊，采用簡單的文本，插畫等基層老百姓易接受的方式，或者在基層宣講，采取講故事、表演情景劇等具有感染力的方式。在多媒體平臺投放政策宣傳短視頻，在公眾號上投放宣傳的文本，讓基層民眾在經(jīng)常接觸的平臺上獲得相應(yīng)的知識。

3.2 加強保障與激勵

鼓勵年輕人去林業(yè)基層工作，提升基層林業(yè)崗位的吸引力。有關(guān)部門應(yīng)該完善林業(yè)部門工作人員的保障機制，提高林業(yè)基層人員的工作待遇，健全林業(yè)工作人員的激勵制度，在收入等方面給予資金保障，吸引人才扎根基層建設(shè)生態(tài)文明。

3.3 強化政策供給

安徽省各市資源稟賦不一，皖南地區(qū)集體林權(quán)充分，皖北地區(qū)集體林權(quán)較少。建議因地制宜，皖南地區(qū)結(jié)合長江沿岸生態(tài)保護區(qū)的優(yōu)勢，實施長江岸線生態(tài)修復(fù)綠化工程。皖北地區(qū)推廣生態(tài)修復(fù)項目，開展全民義務(wù)植樹工作。組織“森林進村莊、經(jīng)果林進庭院”活動，實施石質(zhì)山綠化工程。探索政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式，讓政府和社會資本合作，鼓勵各種主體投資林業(yè)，多渠道吸引資金投入生態(tài)建設(shè)。發(fā)展綠色金融，進一步推廣扶持“五綠興林·勸耕貸”等金融產(chǎn)品，增加集體林權(quán)的補貼。向社會購買護林服務(wù)，提升森林資源管護效果。在新形勢下加強林業(yè)綜合執(zhí)法建設(shè)頂層設(shè)計，因地制宜整合優(yōu)化林業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，健全與當(dāng)?shù)厣止碴犖榈膮f(xié)作交流機制，確保在機構(gòu)運行、資金保障和隊伍管理上規(guī)范高效，切實維護林區(qū)生態(tài)安全。

3.4 積極推進林業(yè)碳匯工作

林業(yè)碳匯是指通過市場化手段參與林業(yè)資源交易，從而產(chǎn)生額外的經(jīng)濟價值，包括森林經(jīng)營性碳匯和造林碳匯兩個方面。建議增加培訓(xùn)，提升基層林業(yè)工作者對碳匯知識的掌握與運用水平。安徽省南北跨度較大，各個城市的林業(yè)基礎(chǔ)有一定的差別。針對不同的地域，應(yīng)該推行不同的培訓(xùn)方式。比如皖北地區(qū)，應(yīng)該推廣利用小塊面積種植經(jīng)濟樹木，皖南地區(qū)推廣竹林碳匯項目。開展碳儲量調(diào)查等工作，采用先進的手段估算安徽省林木碳儲量，建立相應(yīng)的項目庫，制訂碳匯項目開發(fā)規(guī)則，打造符合安徽省具體情況的碳匯交易市場。

3.5 加強科技保障

省級林長APP應(yīng)該加強多平臺之間的數(shù)據(jù)融合，升級平臺功能，讓APP更加方便人們使用。在對林業(yè)基層人員的培訓(xùn)中，應(yīng)該增加使用信息技術(shù)平臺的培訓(xùn)。林業(yè)人員應(yīng)該熟練使用林長APP及其他系統(tǒng)。林業(yè)執(zhí)法人員應(yīng)該配有GPS等設(shè)備。

4 結(jié)語

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件，必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”[7]。新一輪林長制改革，要落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，打造綠色美好江淮家園，為建設(shè)美麗中國貢獻安徽力量。

參考文獻：

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[3] 胡繼平，賈剛.試論安慶市林長制的實踐與探索[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2019，13（5）：12-17.

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[7] 習(xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗[N].人民日報，2022-10-26（1）.

（責(zé)任編輯：劉寧寧）