從互補到競爭：中美在非洲基礎設施領域的關系評析

周瑾艷 周玉淵

【內容摘要】??基礎設施建設是中非合作的重點領域，中國在促進非洲基礎設施建設上發揮了重要的領導作用。自“一帶一路”倡議提出以來，美歐國家開始改變以往對非洲基礎設施發展的忽視狀況，通過提出新的全球倡議加大對非洲基礎設施的投入，這被認為是為了抗衡“一帶一路”倡議并強化對華競爭。然而，這種認知和單一思維夸大了中美在非洲基礎設施建設上的競爭關系。“差異互補”是中美在非洲基礎設施領域關系的基本特征。這一結構性關系在美國對華實施“接觸融入”戰略時期得到中美雙方的認可和肯定。當前中美在非洲基礎設施上表現出的“戰略競爭”更多是美國對華競爭在非洲的投射，是由美國將非洲基礎設施視為權力博弈工具的認知引發和挑起的，并未反映非洲的現實和需求，“差異互補”也依然是中美在非洲關系的基本事實。

【關鍵詞】??中國??美國??非洲??基礎設施??互補??競爭

【作者簡介】??周瑾艷，上海外國語大學上海全球治理與區域國別研究院助理研究員（上海??郵編：201620）；周玉淵，上海國際問題研究院外交政策研究所研究員（上海??郵編：200233）

【中圖分類號】?D815??????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2023）06-0040-22

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202306003

基礎設施建設是非洲國家發展的普遍訴求，支持非洲國家進行基礎設施建設是國際社會對非合作的重要議程。作為非洲基礎設施發展的重要參與者和貢獻者，中國的角色一度受到國際社會包括美國的積極肯定。?然而自2013年“一帶一路”倡議提出后，美國的認知開始發生變化。特朗普執政后，美國對華戰略競爭全面推開，基礎設施融資被視為中國削弱美國全球影響力的重要方面。拜登政府推出“重建更美好世界”（B3W）以及“全球基礎設施和投資伙伴關系”（PGII），以抗衡“一帶一路”倡議。?基礎設施建設為何正在成為美國對華競爭的新領域？美國在非洲基礎設施建設領域強化對華競爭是否會擴大中美分歧，抑或中美在基礎設施領域的互動能否促成新共識甚至推動新的合作？如何認識這些變化，以及如何有效管控美國對華競爭，是當前關系非洲發展和全球治理的重要問題。本文認為，中美從發展視角和權力博弈視角看待非洲基礎設施的認知差異決定了兩國在非洲基礎設施合作方面存在的政策和路徑差異，這一差異在美國對華實施“接觸戰略”以促使中國融入西方主導的世界秩序的時期?被美國界定為“差異互補”關系。在美國將中國視為“戰略競爭者”并展開對華全面戰略競爭的背景下，原本處于美國外交和戰略邊緣的非洲成為遏制中國的“戰場”。美、歐雖然加大了對非洲基礎設施的投資，強化在非洲基礎設施領域的對華競爭，但是中美在非洲基礎設施領域“差異互補”的結構性關系并未完全改變。

一、從發展合作到大國競爭：非洲基礎設施建設中的大國政治

基礎設施是國家發展的基本前提，基礎設施嚴重不足則是非洲國家發展的主要瓶頸。因此，大力發展基礎設施是非洲國家的核心訴求之一。受制于國家自主發展能力，非洲國家的基礎設施建設理念和戰略深受外部環境的影響。獨立以來的非洲國家的基礎設施建設經歷了受重視、被輕視、再受重視的變化。中國在非洲基礎設施建設上的成就和巨大貢獻奠定了中國在非洲發展中的重要地位和比較優勢，也推動著國際社會包括以美國為首的一些西方國家更加重視非洲基礎設施建設。中國主要從經濟和發展角度看待非洲基礎設施建設，認為基礎設施落后是制約非洲實現自主可持續發展的三大瓶頸之一；美國則主要從權力博弈的視角看待在非基礎設施建設，認為基礎設施已經不再僅僅屬于經濟要素范疇，而被賦予了政治、權力和大國競爭的意涵。中美兩國的認知差異正深刻影響著非洲基礎設施發展和兩國在非洲的關系。

（一）非洲基礎設施建設理念的演變與重塑

非洲基礎設施建設深受國際發展思潮的影響。20世紀50年代，以大投資推動公共基礎設施建設被普遍視為發展的關鍵。之后在20世紀60年代和70年代，國際社會曾投入大量貸款和技術援助，支持非洲國家建設基礎設施。但到了90年代，西方盛行的發展理念強調減貧和社會部門發展，?西方援助國將官方發展援助的重點放在社會部門，導致用于撒哈拉以南非洲基礎設施建設的援助額占援助總額的比重從1990—1995年間的平均29%下降到了2000—2004年間的平均19%。?此外，傳統援助國的“援助疲勞”和關于“援助有效性”的爭論引發了對基礎設施建設援助有效性的質疑。

進入21世紀以來，以中國為代表的新興經濟體開啟了一段快速增長期，以非洲等為代表的低收入國家在經歷了“失去的十年”后開始邁入快速經濟恢復期。這一現實推動了非洲基礎設施發展需求的增長，也帶動了其基礎設施理念、規劃和行動的變化。“要想富、先修路”被非洲國家視為發展的重要經驗。相對于美歐國家對后工業化議題的重視，中國與非洲國家在發展理念和發展戰略上更為契合，中國的基礎設施建設理念更為非洲國家所接受。因此，基礎設施合作在中非合作中占有極高的比重，資金、建設效率、質量等各方面要素的共同配合，推動著中非基礎設施合作的快速發展和一批標志性項目及“小而美”惠民生項目的落地。

中國對非基礎設施建設投入模式的成功，推動著發達國家不斷反思其發展議程，促使其重新重視在非洲的基礎設施投入。2005年，由當時的八國集團（G8）牽頭的非洲基礎設施建設財團（Infrastructure?Consortium?for?Africa，?ICA）成立。2007年，世界銀行在《非洲增長的挑戰》報告中指出，長期對基礎設施投資的忽視嚴重影響了非洲國家的發展。?基礎設施對發展中國家經濟增長至關重要成為非洲國家決策者和實踐者的共識。?自2013年中國提出“一帶一路”倡議以來，西方國家紛紛推出全球基礎設施計劃。2015年，日本提出“高質量基礎設施合作伙伴關系”（Partnership?for?Quality?Infrastructure：?Investment?for?Asia’s?Future）。2017年，印、日推出“亞非增長走廊”（Asia-Africa?Growth?Corridor）構想。2019年，美、日、澳提出“藍點網絡”（Blue?Dot?Network）計劃。2021年，美、英提出“重建更美好世界”倡議，歐盟提出“全球門戶”（Global?Gateway）倡議。2022年，七國集團（G7）進一步提出“全球基礎設施伙伴關系”倡議。2023年，美、印等宣布建立“印度—中東—歐洲經濟走廊”（India-Middle?East-Europe?Economic?Corridor，?IMEC），大國對基礎設施的重視達到新高度。

（二）權力博弈視角下的基礎設施建設

基礎設施建設能力本身就是一國國家實力和行動能力的重要體現，參與全球基礎設施建設的能力也被視為是國家權力和國際影響力的重要象征。大國參與全球基礎設施建設和開發本身是本國硬實力和軟實力對外展示的過程，也是國家權力建構的過程。中國在非洲和全球基礎設施建設上的持續發展，使基礎設施作為地緣戰略、地緣經濟和大國競爭的重要載體的認識在西方達到新的高度。

從地緣戰略的角度看，海外基礎設施建設被視為地緣政治工具。美國國會、美國非洲司令部等多次無端指責中國投資的非洲港口、礦產資源開發、信息網絡等產生了負面影響。它們既擔憂中國通過吉布提港口等具有戰略意義的基礎設施對非洲國家施加軍事和外交影響，又擔心中國通過投資控制非洲的戰略性礦產資源。美國認為全球基礎設施關系其國家利益、盟友關系、伙伴國家能力塑造、與對象國的關系和基建融資等。因此，美國將中國的大型基建項目視為“心腹之患”。

從地緣經濟的角度來看，大國在海外的基礎設施建設主要受到經濟利益的驅動。基礎設施建設過程中的商品、產業、資金、技術、標準等多種要素的國際流動在促進參與國家直接商業利益的同時，也提升了其參與國際經濟活動的能力。這一過程建立了不同程度的經濟相互依賴關系，從而形成了相對的權力。這正是美、歐忌憚中國“一帶一路”倡議的一個重要原因。

（三）中美兩國在非洲關系的轉變

非洲發展一直是國際發展和全球治理的重要議題，也是推動國際合作的重要動力。非洲的發展和穩定需要中美合作，這是中美兩國在非洲互動關系的重要現實基礎。作為非洲主要的國際發展伙伴，中美兩國在應對非洲發展挑戰、促進非洲發展、實現聯合國2030可持續發展目標上具有共同的國際責任，中美兩國在非洲的互動關系很大程度上也決定著國際對非合作的整體方向和效果。一方面，中美兩國在非洲事務上曾承擔了共同的責任，開展了務實合作。例如，在抗擊西非埃博拉病毒、推動南蘇丹和平進程、應對氣候變化、引領2030可持續發展目標融資上，中美兩國都曾有過合作。另一方面，中美戰略博弈持續擴大，美國對華戰略競爭明顯泛化。這不僅限制了中美在非洲及全球發展議題上的合作，而且對已有合作產生了重要影響，使中美兩國在非洲的合作不僅陷入僵局，而且對話渠道也已經基本關閉。

對中美兩國在非洲關系單一化的描述無助于真正了解雙方在非洲各自的戰略、政策和行為，也無法看到中美兩國在非洲關系的全貌。本文認為，美國基于權力博弈視角對非洲戰略和中美在非洲關系的認識，很大程度上是基于對意識形態和價值觀差異的簡單定性。這些被夸大的差異往往受到更多關注，卻導致很多理性、平和的聲音被掩蓋。因此，理解中美在非洲的關系應該超越單一的戰略思維，關注發展視角和非洲立場，基于多元、平衡的視角，從不同領域的案例中尋找思路。基于此，本文嘗試從基礎設施的視角來理解中美兩國在非洲的互動關系。

二、差異互補：中美在非洲基礎設施領域的結構性關系

由于中美對非洲基礎設施建設的認知差異導致兩國在戰略重心、對非合作意愿以及發展合作方式上存在差異，雙方在非洲基礎設施發展上呈現明顯的政策和實踐差異。在相當長時間內，中國堅持以發展為導向，是非洲基礎設施建設的主要貢獻方；而美國則主要關注權力博弈。由于非洲在美國外交和戰略中曾長期處于邊緣地位，其在非洲基礎設施建設中的實際投入和貢獻均有限。這些差異是中美兩國在非洲互補的重要基礎，差異互補也構成了美國對華實施“接觸融入”戰略時期中美雙方在非洲基礎設施建設上的結構性關系和相互認知。

（一）中美兩國對非洲基礎設施建設的政策和路徑差異

基礎設施領域的合作是中非合作的重點，中國通過政策設計、提供資金、項目建設等多維度在非洲基礎設施建設中發揮了重要作用。相比之下，美國在非洲的利益有限，非洲通常難以進入華盛頓的戰略視野。?基礎設施更不是美非合作的重點，直到“一帶一路”倡議提出后美國才開始重視對非洲的基礎設施合作，但在政策制定和實際投入上仍進展有限。

第一，在政策和規劃設計上，中國在非洲的基礎設施合作具有全面性、系統性和連續性特點，而美國在非洲的基礎設施合作則具有局部性、戰略性和斷續性特點。中非基礎設施合作既覆蓋交通、能源等關系國家發展的關鍵性基礎設施領域，也涉及教育、衛生、水等社會性基礎設施。中國幾乎和每個非洲國家都有基礎設施合作項目，而美國有限的對非基礎設施合作主要涉及電力、交通項目等，同時也只是局限于個別國家。由此可見，美國的對非基礎設施合作不是持續的。奧巴馬政府和拜登政府表達了對投資非洲基礎設施的意愿，但其他領導人在執政時期對非洲基礎設施的重視程度則很低。另外，中國對非洲基礎設施的重視體現在政府相關部門、金融機構、企業在非洲基礎設施開發上的廣泛參與和相互支持，而美國對非洲基礎設施的投入往往表現為理念設計或有限的資金支持。

第二，在對非基礎設施合作的具體方式上，中國主要基于非洲的需求，注重對非洲經濟基礎設施和跨境大型基礎設施項目的投入，通過技術轉移和人員培訓促進非洲國家自主發展。美國則主要從自身政策目標出發，強調所謂“民主”制度、自由市場等條件和準入標準，其有限的基礎設施合作主要流向非洲社會性基礎設施（如教育文化、醫療衛生、社會保障及其他服務設施等），并通過附加政治條件推廣美國的價值觀。中國對非貸款總額的一半以上都投入到了基礎設施部門，尤其是交通運輸與通信等部門（約占36%）和農業、工業、采礦等生產性部門（約占21%）。?相比之下，在美國對非洲的援助和貸款中，投入到基礎設施和生產性部門的比例都低于中國。例如，2000—2018年，世界銀行提供的對非貸款約有40.6%流向社會部門，交通運輸和通信部門貸款的比例約為11.6%，生產性部門僅占11.4%。

第三，中國通過對非援助、開發性金融、項目承包承建與沿線經濟開發等不同工具和方式在非洲開展了大量的基礎設施合作項目，美國對非洲基礎設施的重視和貢獻程度則相對較低。中國通過援助、無息和低息貸款等方式主要支持非洲國家的社會性基礎設施建設，通過金融機構的優惠貸款和發展融資等方式支持經濟基礎設施建設，這在促進非洲國家經濟和社會發展中發揮了積極作用。據美國智庫全球發展中心（Center?for?Global?Development）的統計，2007—2020年，中國的政策性開發銀行為非洲基礎設施建設提供了230億美元，而其他國家的開發銀行提供的資金總額僅為91億美元。?美國的發展融資機構美國海外私人投資公司（OPIC，即現在的美國國際發展金融公司DFC）在2007—2020年為非洲基礎設施建設提供了19億美元的貸款，不到中國提供貸款的十分之一。

（二）中美兩國在非洲關鍵基礎設施合作上的差異

中非基礎設施合作主要集中在具有重大經濟、社會和發展效益的領域和項目。美國在非洲關鍵基礎設施上的實質性投入和貢獻則很少，但卻極為關注“軟基礎設施”，即基礎設施建設的理念、規則和標準。

在電力方面，中美兩國都認識到電力對于非洲發展的重要性，也都提出了實質性的合作倡議和規劃。相比之下，中國更重視大型電力基礎設施對非洲工業化的推動作用，建設和運營的電力項目遠超美國。針對非洲電力供應存在的可及性偏低、可負擔性低等諸多問題，?中國積極發展水電、太陽能、風電等電力產業，并支持建設輸變電和配電網等項目，為非洲國家提供了符合能源資源稟賦的電力解決方案，完成了大量惠及民生的項目。2010—2015年，中國企業作為工程承包商建設的電力項目為撒哈拉以南非洲增加了30%的電力供應。?中國支持建設的贊比亞卡里巴北－凱富埃西輸變電（Kariba?North-Kafue?West?Transmission?Project）等項目實現了非洲國家內部電網連接，對于促進能源獨立和工業化發揮了重要作用。?2013年6月，美國發布了《電力非洲倡議》，希望通過撬動私人資本加大對非洲電力的投資。然而，美國在該倡議下提供的資金事實上并沒有直接投入非洲電力項目建設中，其中一部分資金用于推動非洲各國政府對其整個電力系統的私有化改革。?這意味著美國對非洲國家電力發展的實質貢獻并不大，而且對很多行政能力不強的國家而言，電力系統的私有化往往導致行政部門提供電力服務的能力進一步被削弱，社會獲得電力的成本和難度進一步上升。

在交通運輸方面，與美國的長期漠視形成鮮明對比的是，中國十分重視非洲的交通基礎設施建設，并逐漸從建設者轉變為投資者和運營者。從2000年中非合作論壇成立到2021年，中國企業為非洲新建和改造的鐵路超過了1萬公里，公路近10萬公里，累計創造就業崗位超過450萬個。?在港口建設方面，美國更關注非洲港口的軍事和戰略功能，而中國更注重港口對非洲經濟的拉動作用。中國參與非洲港口建設主要受內在經濟動力的驅使。1997—2019年，中國以建設性投資和工程承包等方式參與了22個合同額超過1億美元的非洲港口合作經營項目。?相比之下，美國卻將非洲港口開發政治化。美國擔心中國利用商業港口在非洲構建軍事戰略網絡，以增強中國在區域和全球的軍事影響力。?中美在港口開發上的本質不同在于，美國通過“軍事基地鏈”服務于其國家安全戰略，中國主要是通過“商業港口鏈”服務于中國與對象國的經濟發展戰略。

在信息通訊領域方面，相對于美國及西方金融機構在早期對非洲的輕視，中國從政府到民營企業都很重視與非洲國家在信息等行業的合作。非洲國家可以上網的人口僅占總人口的40%，非洲消費者使用數字技術的成本遠高于發達國家。?中國在非洲建設電信基礎設施項目，幫助更多的非洲企業和家庭享受數字經濟帶來的實惠，推動縮小數字鴻溝。例如，中國優惠貸款支持的肯尼亞國家光纖骨干網項目推動了該國信息通訊產業的跨越式發展，在大幅提高網絡速度的同時降低通訊成本，促成電子商務的興起。?而美國則是因為中國在信息通訊科技上的快速發展，才開始加大對非洲信息通訊的關注，并且具有明顯的地緣政治與經濟意圖。

綜上所述，中國在非洲基礎設施發展方面作出了切實貢獻，在促進非洲發展轉型方面發揮了重要作用，因此受到非洲國家的高度肯定和歡迎。大量研究也表明，中國對非洲基礎設施的融資以及融資效果遠超西方主要發達國家，中國融資在促進非洲國家經濟發展轉型上的效果也高于世界銀行。?因此，非洲各國政府傾向于將中國作為基礎設施發展的首選合作伙伴。

（三）中美在非洲基礎設施上的認知與互動關系

政策、動機和路徑差異并不必然導致分歧和對立，在很大程度上，差異往往是優勢互補的重要基礎。在非洲基礎設施的政策和實質合作上，雖然中美存在著明顯差異，但這種差異在很長時間內并沒有表現為負資產。特別是在特朗普執政之前，美國總體上對中國在非洲基礎設施上的貢獻持正面立場，中美兩國很大程度上在非洲形成了一種自然分工、差異互補的關系。2008年，在美國國會“中國在非洲：對美國政策的影響”聽證會上，參議員法因戈爾德（Russ?Feingold）表示，“對于中國正在提供的重要的基礎設施，我們不應該嘗試去競爭或者矮化這些努力，但應該尋求幫助提升非洲政府和社會的能力，促使中國遵守國際通用的標準和規范。”?美國時任國務院負責東亞事務的副助理國務卿柯慶生（Thomas?J.?Christensen）也表示，“在多數情況下，中國在非洲的作用是積極的，在更具體層面，我們相信中國在非洲的基礎設施投資以及商業活動將會給非洲人民帶來積極效果”。2013年，時任美國總統奧巴馬在訪問非洲時表示，“中國等其他國家重視非洲是好事，這不是零和博弈，如果其他國家將非洲視為機遇，這將能夠幫助非洲”。

2015年，美國蘭德公司（RAND?Corporation）的報告表示，中美兩國在非洲不存在直接的戰略競爭，中國正在基于非洲國家的需求創造更多就業、轉移更多技術、改善工作環境，“美國促進中國非洲政策改進的最佳方式不是直接施壓，而是將更多資源用于促進民主、政府公信力和透明度”。由此可見，中美之間形成了一種“美國重點關注非洲制度和社會發展，中國則更多通過經貿基礎設施投資支持非洲發展”的自然分工模式。美國時任參議員理查德·盧格爾（Richard?Lugar）直言中美在非洲的經濟活動是互補的，“中國投資非洲基礎設施，助力經濟增長，我們在投資人民和衛生”。

對中國在非洲積極貢獻的認知為中美兩國在非洲的互動合作創造了有利條件。事實上，自2005年中美兩國在非洲事務上建立高級別對話機制以來，雙方曾進行了多輪非洲問題磋商。雖然雙方對非經濟合作存在著很大差異，但兩國企業在基礎設施上仍然開展了一定的合作，例如美國通用電氣公司與中國電力建設集團、意大利薩里尼集團（Salini?Impregilo?of?Italy）等組成聯合體在贊比亞和津巴布韋巴托卡電站項目上開展合作。

三、大國競爭時代中美兩國在非洲基礎設施領域的互動關系

2017年特朗普執政后，中美關系急轉直下，美國全面開展對華競爭。特朗普政府發布的《美國國家安全戰略》（National?Security?Strategy）報告將中國視為美國的“戰略競爭者”，2018年底，特朗普政府出臺以遏制中國在非影響力為目標的“新非洲戰略”（New?Africa?Strategy）。拜登政府任內的第二次國情咨文更是明確表示“美國尋求與中國競爭”。這對中美兩國在非洲的相互認知和互動關系帶來了深刻影響。首先，原先處于美國全球戰略布局中邊緣地位的非洲成為美國遏制中國的前沿陣地，這導致中美在非洲的話語從“差異互補”轉向“以競爭為主導”。其次，基礎設施被視為美國對華戰略競爭的新領域，拜登政府推行了更實質性的基建政策，非洲成為諸多全球基建倡議的重點地區。這些倡議一方面反映了美國對非洲基礎設施的重視正在從口號轉變為具體的行動，?但另一方面這些倡議很大程度上仍停留在理念和設想層面。

（一）規劃之爭：B3W與中非合作論壇

拜登執政以來，美國通過主導B3W倡議和強化全球伙伴關系來制衡中國及“一帶一路”倡議。B3W以價值觀為導向，倡導所謂高標準、透明的基礎設施伙伴關系，聚焦氣候變化、醫療衛生、數字技術和性別平等四個領域，通過發展融資撬動私人資本參與中低收入國家的基礎設施建設。?在B3W框架下，美國總統國家安全事務副助理辛格（Daleep?Singh）、美國國務卿布林肯（Antony?Blinken）于2021年11月相繼訪問非洲國家并確定了可能開發的大型基礎設施項目。2022年12月，在第二屆美非峰會舉辦期間，拜登政府承諾加強美非伙伴關系，并在三年內向非洲投資550億美元。然而，美國的基礎設施倡議被批評仍缺乏具體的規劃和后續行動機制。

相比之下，中國對非基礎設施合作的優勢之一是有著系統的規劃和落實機制。中國對非基礎設施合作以非洲的長期發展為戰略目標，而不只是為了短期利益，這使得中國能夠支持施工周期長但對非洲發展具有重要意義的大型基礎設施項目。作為非洲發展議程的重要伙伴，中國支持非盟《2063年議程》《非洲基礎設施發展計劃》（PIDA）及其旗艦項目的落實。中非合作論壇為中國與非洲國家共商、共建、共享基礎設施提供了重要平臺，在這一框架下，中國與非洲國家每三年都會共同商定基礎設施的發展規劃，共同確定基礎設施開發的重點領域和項目。在《中非合作論壇—達喀爾行動計劃（2022—2024年）》中，中國仍承諾通過援助和創新融資方式為非洲基礎設施提供金融支持。

（二）議程和模式之爭：從綠色轉型到可持續融資

中國憑借自身的體制優勢、融資能力、建設能力在非洲基礎設施開發上建立了重要的優勢和領導力。基于無法通過直接競爭撼動中國影響力的現實，美國試圖通過發揮盟友體系和全球伙伴的作用，更希望通過引領非洲基礎設施發展新議程、塑造新的基礎設施標準和規則、強調基礎設施生態鏈建設等方式，提升在非洲基礎設施建設上的影響力。

在融資方式上，美國強調超越援助、通過發展融資動員私營部門投資非洲基礎設施，聲稱要為由國家主導的中國投融資方式提供“替代方案”。2019年12月，基于《更好地利用投資引導開發法案》（BUILD），美國海外私人投資公司與美國國際開發署（USAID）旗下的發展信貸管理局（DCA）合并，成立美國國際開發金融公司。與美國海外私人投資公司相比，美國國際開發金融公司的投資上限從290億美元上升至600億美元，并新增股權投資權力等。美國國際開發金融公司將非洲設為重點區域，向埃塞俄比亞、肯尼亞、塞內加爾、尼日利亞、南非五國派遣了區域投資專家，并與美國國際開發署的當地代表處合作，共同在非洲國家尋找投資機會。

在引領新的議程上，能源轉型、綠色基礎設施、數字經濟等已成為美國在非洲開展對華競爭的新的核心領域。氣候變化和疫情后綠色轉型被以美國為首的一些西方國家視為重新介入非洲基礎設施發展議程的重要契機。2021年11月，美、德、英、法、歐盟等共同發起“公正能源轉型伙伴關系”（Just?Energy?Transition?Partnership，?JETP），計劃在5年內通過多邊和雙邊撥款、優惠貸款等方式提供約85億美元資金，協助南非發展可再生能源項目，實現低碳轉型目標。?在2022年11月舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方大會（COP27）上，拜登宣布美國計劃提供超過1.5億美元新資金，加快實施“總統適應力與復原力緊急計劃”（PREPARE）。相比之下，中國是非洲綠色能源的主要引領者和貢獻者，非洲國家清潔電力的25%由中國創造。2021年9月，習近平主席宣布不再新建境外煤電項目，中國將加大對發展中國家能源綠色低碳發展的支持力度；同年11月底，中非合作論壇第八屆部長級會議通過的《中非應對氣候變化合作宣言》也對此進行了重申。

然而，美國現有的融資方式決定了其對非洲能源轉型的支持是有限的，因為美國現有的工具主要集中在撬動私人資本投資基礎設施建設。這意味著美國有能力支持私營部分的能源基礎設施，特別是在具有滿足足夠投資者需求和擴展供電能力的國家。但在許多非洲國家，如果沒有更多的公共投資用于建設基礎設施，以及加強公共事業和其他機構的能力，就無法增加大量新的供應。

數字經濟對非洲的減貧目標和社會發展具有戰略性影響，中美兩國在非洲數字經濟領域均出臺了一系列舉措。2019年，美國貿易發展署（USTDA）啟動“聯通非洲”（Access?Africa）倡議，美國《2021年戰略競爭法案》（Strategic?Competition?Act?of?2021）提出要加強美非數字基礎設施合作，開展數字能力建設，支持數字創新創業，促進數字民主。2021年，美國國際開發金融公司在南非、肯尼亞等非洲國家幫助建設非洲數據中心。2022年美非峰會提出“非洲數字化轉型倡議”（DTA），計劃投資3.5億美元，貸款融資4.5億美元，總計投入8億美元以推動非洲的數字化轉型戰略。在《中非合作2035年愿景》中，中國繼續承諾支持非洲建設新型基礎設施，發展數字產業，彌合數字鴻溝。在《中非合作論壇—達喀爾行動計劃（2022—2024年）》中，中方再次提出“中非攜手構建網絡空間命運共同體倡議”，承諾與非方共同制定并實施“中非數字創新伙伴計劃”。

（三）行為之爭：從集體行動到全政府動員

與特朗普政府時期相比，拜登政府在強化對華基礎設施競爭的過程中出現了兩個明顯的趨勢。一是加強與西方國家的集體協調合作，通過構建基礎設施全球伙伴關系，引領所謂高質量、高標準的基礎設施建設，來形成相對于中國的競爭力。二是強化全政府動員，拜登政府繼承并強化了特朗普時期提出的全政府方式，尤其是借助基礎設施等重要議題，推動和加強府院之間、政府不同部門間的共識和協調配合，大力動員和調動企業、金融機構、非政府組織等私人部門的參與。

第一，美國進一步強化與西方盟友的集體協調合作。B3W是美歐國家首次從集體行動的層面對全球基礎設施提出宏大設想，并與中國的“一帶一路”倡議展開整體性競爭。?例如，在數字基礎設施領域，美國通過金融工具支持盟國企業，以阻止中國企業參與非洲5G建設。2021年5月，埃塞俄比亞政府公開招標新電信運營牌照，美國支持英、日企業組成的沃達豐財團（Vodafone）與中國展開競爭。在美國國際開發金融公司提供的低息貸款支持下，英日財團擊敗了南非和中國絲路基金的聯合投標，奪得埃塞俄比亞首個新電信牌照。美國的附加條件是禁止埃塞俄比亞使用其資金購買華為或者中興的電信設備。?類似的西方集體圍堵中國很可能將繼續影響中國信息通信技術公司在非洲的發展，并擠壓中非合作的空間。

第二，美國主導的基建計劃在國際規則和標準等方面對中非基礎設施合作發起了挑戰。一方面，美國依靠盟友資源組建“基建聯盟”搶占規則制定權。2019年11月，美國、日本和澳大利亞共同推出“藍點網絡”計劃，并得到經合組織的支持。這一基建聯盟是美國與盟友共同組建的多邊認證機構，力圖將各國政府、私營部門和民間社會聯合起來形成全球基礎設施發展標準和認證體系。?另一方面，美國利用國際規則攻擊中國企業，脅迫東道國政府限制或阻止中國企業參與競標。例如，美國向世貿組織（WTO）提供所謂的“文件”，試圖證明中國企業是履行政府職權的“公共機構”，以限制中國企業參加基建項目投標，或在稅收等政策上采取不公平措施。

（四）價值觀之爭：從環境社會治理（ESG）到數字民主

基礎設施內嵌著技術標準、文化、規則乃至價值觀，由此構建基礎設施生態的能力也是權力的重要體現。若將基礎設施建設視為硬實力，則“基礎設施生態”很大程度上體現的是軟實力，這正是中美在基礎設施建設上的核心差異。中國和美國對非洲基礎設施基于“發展視角”和“權力視角”的認知差異決定了中國重視硬件建設，而美國更重視生態建設。以美國為首的一些西方國家很難在基礎設施建設上與中國競爭，因此其致力于通過塑造規則、標準和價值觀來提升其在基礎設施生態中的地位和話語權。貝克·麥肯齊（Baker?McKenzie）的報告就明確指出，美國等開發性金融機構越來越多地錨定非洲的基礎設施生態系統：其不僅只是提供項目融資，而且還要發揮投資促進者和資本檢查者的角色。?美國國際開發金融公司非洲地區業務主任賈因（Vibhuti?Jain）指出，美國開發性金融將采取不同于國家主義的融資方式，把環境、社會和治理的高標準貫穿于項目的全周期，并通過國際發展融資伙伴共同推動其成為基礎設施開發的共同規范。?因此，大國競爭時代的一個重要現實是，美、歐不僅表達了加大基礎設施投融資的意愿，而且更加重視規則和標準塑造，即通過引領綠色轉型、塑造基礎設施新的標準和規范，提升其在非洲基礎設施領域的話語權和影響力。

四、中美在非洲基礎設施領域關系的發展趨勢

當前，基礎設施正在從原本的經濟和發展議題轉變為大國戰略競爭的新議題。中美兩國在非洲基礎設施領域的新互動關系正是這一變化的集中體現。作為非洲重要的國際發展合作伙伴，中美兩國不僅在促進非洲基礎設施發展上承擔著共同的責任，也存在“差異互補”的合作基礎。然而，當前美國在基礎設施開發上對華競爭的態勢正在加劇各方的疑慮，它們對中美兩國在非洲基礎設施領域關系的發展前景越來越悲觀。那么，如何超越單一思維，客觀評估中美兩國在非洲關系的前景，在當下具有重要意義。

中美兩國未來在非洲基礎設施領域的關系狀態主要取決于美國、中國、非洲三方之間的戰略定位、戰略管理和戰略互動，同時又與基礎設施的大國競爭導向和內在合作需求密切相關。具體而言，美國戰略界的競爭思維與商界和實務部門的合作需求，非洲國家對大國基建投入的需求以及管理大國競爭的能力，中國戰略應對與市場選擇等因素的相互作用將深刻影響未來的中美在非洲基礎設施上的互動關系。當下的一個基本狀態是，從美國的角度來看，美國戰略界的競爭思維強，商界和實務部門的競爭思維弱且基于市場化的合作需求強；從非洲的角度來看，非洲國家對外部基礎設施投入的需求強且不愿看到中美在非陷入無序競爭；從中國的角度來看，中國從戰略和市場層面歡迎其他大國加大對非洲的投入，也愿意開展國際合作，但反對基于意識形態和專門針對中國的行為。由此，當前美國在非洲基礎設施領域的對華競爭主要是由美國戰略界推動的。相比之下，無論是從非洲、中國還是美國商界的角度來看，阻止中美滑向惡性競爭的力量更強大。簡言之，中美在非洲基礎設施領域“差異互補”的現實并沒有改變，而惡性競爭的制約因素也很強。因此，中美在非洲基礎設施建設上的關系并不會因為“全球基礎設施和投資伙伴關系”的推出而走向惡性競爭，但同時在關鍵礦產資源、數字安全和治理規則等一些特定議題上，中美之間的分歧乃至對立趨勢會較明顯。

（一）非洲的立場

隨著非洲自主性的提升，非洲集體協商、統一立場和自主決策能力的增強，非洲的態度、政策和戰略管理能力成為影響中美兩國在非洲基礎設施領域關系的重要因素。總體上，發展國家和區域基礎設施是非洲國家的普遍需求。2022年，非洲開發銀行指出，非洲每年基礎設施融資的缺口仍超過1?000億美元，?因此非洲國家歡迎國際社會加大對非洲基礎設施的投入。同時，非洲國家反對政治化和附帶條件的基礎設施開發模式，不希望大國間的過度競爭損害非洲國家在本國基礎設施和發展議程上的主導權。

非洲國家正在積極利用大國基礎設施投資的比較優勢，中美兩國在非洲基礎設施領域并沒有出現明顯的直接競爭，“差異互補”依然是雙方在非洲基礎設施領域的結構性關系。南非、塞內加爾以及非盟領導人通過全球氣候峰會、歐盟—非盟峰會、七國集團峰會等平臺積極尋求西方國家的支持。然而，相比于非洲對中國綜合性的基礎設施發展需求，非洲國家對美、歐的需求主要集中于能源轉型、數字經濟、公共衛生等特定領域的基礎設施上。?例如，在“全球基礎設施和投資伙伴關系”框架下，美國企業率先與安哥拉簽訂了20億美元的光伏合作協議。同時，美國基礎設施融資和合作的主要對象是非盟、次區域組織以及非洲中小企業等私人部門，這也意味著美國的投融資只是非洲區域和國家基礎設施規劃的支持性而非主導性因素，其將在很大程度上從屬于非洲國家主導的基礎設施發展框架。

一些非洲學者的思考反映了廣大非洲國家當下的認知，“非洲需要保持不結盟立場。我們不應偏袒任何一方，而應取其所長，為非洲謀求最大利益。西方為非洲做了很多，它們將繼續這樣做，因為這也會為它們帶來利益。中國雖有自己的不足，但其為非洲增長提供的資金發揮著越來越重要的作用。這些資金支持為非洲帶來大量項目，為非洲國家創造就業機會，并助力非洲經濟發展。相比之下，來自西方的資金事實上最終又流回到了瑞士等海外銀行的賬戶。”

（二）美國政府的承諾

美國從不缺少對非洲的承諾，但承諾能否落地往往備受質疑。一方面，美國的承諾往往被認為口惠而實不至，承諾與實際兌現存在較大差距。另一方面，由于美國對非舉措大多集中于政治、安全和社會發展領域，且往往附加嚴格的政治條件，這導致美國在促進非洲經濟發展中的作用相對有限，甚至會產生很大的負面影響。因此，美國提出“全球基礎設施和投資伙伴關系”后，其實際效果遭到各方的質疑，美國政府更替導致政策能否保持連續性的問題也使這一計劃不被各界看好。

由此，美、歐能否真正與中國在基礎設施領域開展競爭也備受質疑。首先，無論是B3W還是“全球基礎設施和投資伙伴關系”計劃，都被認為缺乏清晰的路線圖和具體實施方案。其次，無論是美國還是歐盟的相關計劃，都被認為是“新瓶裝舊酒”，即把原有的不同機制和工具進行整合，包裝成一個一攬子計劃，并沒有實質增量。美國的“全球基礎設施和投資伙伴關系”計劃就是把美國國際發展署、“千禧年挑戰公司”（Millennium?Challenge?Corporation）、美國國際開發金融公司、貿發署、交通部和國務院的對非舉措整合后冠以新的名稱。?再次，協調和執行力是最大的問題。美國的“全球基礎設施和投資伙伴關系”計劃面臨著在國際和國內層面協調的現實問題。雖然美國試圖在七國集團營造西方國家協調合作的局面，但其在實質問題上的分歧往往大于共識。例如，拜登明確表示“全球基礎設施和投資伙伴關系”計劃將是“一帶一路”倡議的競爭者，但德國總理朔爾茨（Martin?Schulz）則避免使用這一表述。?同樣，在歐盟內部不同國家和美國內部不同機構間的協調問題也一直被認為是歐、美對外援助效果不彰的重要原因。

（三）美國市場的力量

市場反應是決定美國全球基礎設施倡議能否順利推進以及能否產生實際效果的重要因素。“全球基礎設施和投資伙伴關系”計劃的6?000億美元中有很大比重是希望通過撬動私人資本來籌集的，美國商界和私人資本對投資非洲以及對中國的態度至關重要。總體上，以美國商會為代表的美國商界一直呼吁政府重視對非洲的經貿合作，但實際上美國企業投資非洲基礎設施的意愿很低。美國私人資本往往傾向于市場規模較大、宏觀經濟和政治環境較為穩定、消費者具有更大支付能力的發展中國家，有限的對非基礎設施投資主要集中于最盈利的項目，而非基于美國政府希望投資的領域。?正如美國商會坦言，美國政府的融資工具將是關鍵要素，因為很少有美國企業把非洲視為戰略機遇，美國政府只能通過官方融資工具“教導”和支持美國企業把握非洲的投資機遇。?具體到基礎設施領域，連美國商會也并不看好非洲的基礎設施投資，從其對拜登政府的政策建議中只字未提基礎設施就可見一斑。?根據麥肯錫公司的“基礎設施悖論”，雖然非洲基礎設施存在著巨大需求和機遇，但最終真正開工建設的項目比例極低，80%的非洲基礎設施項目在可行性研究和項目初期就失敗了。?這意味著美國宏大的戰略設想與商業和私人資本有限的投資之間，以及從提出倡議和計劃到真正落地之間仍存在著巨大鴻溝。

（四）中國的應對

美、歐重視和加大對非洲基礎設施的投入給中國帶來一定的壓力和挑戰。然而，中美在非洲基礎設施領域關系的發展更大程度上取決于中國的認知和回應。中國如果繼續從發展角度開展非洲基礎設施合作，基于非洲的現實和需要回應和超越美、歐國家戰略界基于權力博弈視角塑造的戰略競爭，中國就能在管控和塑造中美兩國在非洲的關系上有更大的主動性和回旋空間。首先，中國正在以更加開放、包容的心態來認識和促進國際對非合作，真正從非洲發展的角度來看待其他大國在非洲基礎設施領域的倡議和計劃。在“上海公報”發表50周年紀念大會的講話中，王毅表示，“中方對美方參與共建‘一帶一路’倡議和全球發展倡議持開放態度，也愿考慮同美方‘重建更好世界’倡議進行協調，向世界提供更多的優質公共產品。”其次，中國以開放、包容的心態來認識以美國為代表的一些西方國家的對非政策，反映了中國對中非關系的自信，也反映了中國是真正從非洲角度出發歡迎一切有利于非洲發展的倡議和舉措。在綠色轉型、可持續融資等美國意圖與中國重點競爭的領域，中國并未與美國對抗，而是著眼大局，作出了積極的回應。2021年7月，中國發布了《對外投資合作綠色發展工作指引》，鼓勵企業把綠色理念貫穿到對外投資合作的全過程。2022年3月，中國發布了《關于推進共建“一帶一路”綠色發展的意見》，指出“一帶一路”倡議必須與《巴黎協定》保持一致。由此可見，中國的心態和做法在很大程度上將為構建大國在非洲良性競爭的關系提供可能。

結?束?語

基礎設施是非洲國家發展的核心需求，是國際對非合作的重點領域。中國始終堅持發展優先，把基礎設施作為中非合作的核心領域，在長期的合作實踐中，中國已經成為非洲最大的基礎設施融資方和國際工程承包方，在非洲基礎設施和經濟社會發展上發揮了重要作用。中國在非洲的影響力促使以美國為首的一些西方國家改變了此前忽視對非洲基礎設施建設投入的政策。美、歐加大對非洲基礎設施建設投入的理念設計和倡議舉措，反映了其希望重塑非洲發展議程、提升在非洲的競爭力和影響力的強烈意愿。在美國采取“接觸戰略”以促使中國融入西方主導的世界秩序的時期，美國對中美在非洲基礎設施領域的關系尚能理性認知為“差異互補”。但進入大國競爭時代，美國將中國視為“戰略競爭對手”、將非洲基礎設施作為權力博弈工具的認知，使美國對華競爭上升到了價值觀、戰略的層面。

然而，“差異互補”仍然是中美兩國在非洲結構性關系的事實，而且這一關系隨著美國逐漸重視非洲而更加明顯。中美兩國在非洲仍存在著更大的“自然分工”“互補合作”的空間。相反，基于非洲的需求和立場、美國政策倡議和實際執行之間的差距、美國戰略界和商界的分歧以及中國在應對大國競爭上的態度和政策等綜合考慮，中美兩國在非洲基礎設施上的互動關系大概率不會走向惡性競爭，更大的可能是在市場力量和非洲國家的主導下，中美兩國在非洲的深度互動將會調整雙方的相互認知，為潛在的合作創造條件。同時，在關鍵礦產資源、數字安全和治理規則等新議題上，中美之間發生競爭乃至沖突的可能性較大。例如，美國將戰略礦產資源產業鏈和供應鏈安全伙伴關系嵌入美非合作中，更為隱蔽地遏制中國，對此中國應審慎應對。

中美兩國在促進非洲破解發展難題、應對發展挑戰、實現和平發展上肩負著共同的國際責任。中美應該有效管控分歧，避免美國對華戰略競爭的擴大化對非洲等發展中國家產生負面影響。中美應該重視非洲以及基礎設施等發展議題在促進中美合作上的價值，通過務實合作，促進國際對非合作健康發展，為中美關系發展創造良好條件。

[責任編輯：樊文光]