淮南地區(qū)渡運(yùn)安全管理現(xiàn)狀及對策研究

謝葦

（淮南市交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法支隊，安徽 淮南 232001）

1 渡運(yùn)安全管理工作的意義

淮南地區(qū)水運(yùn)資源豐富，渡運(yùn)歷史悠久，渡口眾多且分布廣泛。渡口連通了河流兩岸，方便了人民群眾的生活，促進(jìn)了商品流通和經(jīng)濟(jì)文化交流。渡運(yùn)是一項有著悠久歷史的交通運(yùn)輸方式，承載著豐富的歷史文化內(nèi)涵，寄托著人民群眾深厚的情感。淮南目前正常運(yùn)行的渡口有60 道，其中，40 道分布在淮河干流，20 道分布在淮河支流和湖區(qū)，呈現(xiàn)出點(diǎn)多線長面廣的分布特點(diǎn)；全市年渡運(yùn)量約為旅客400 萬人次和車輛50 萬車次，居于安徽省前列。渡口水域船舶數(shù)量多、船型多樣、船舶流向復(fù)雜，渡口水域的安全監(jiān)管問題一直是水上交通安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隨著內(nèi)河運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展和船舶數(shù)量的增加，渡口水域的通航環(huán)境更加復(fù)雜，監(jiān)管的難度也在增加。

習(xí)近平總書記對安全生產(chǎn)工作作出了系列重要論述，強(qiáng)調(diào)要堅持人民至上、生命至上，統(tǒng)籌抓好發(fā)展和安全兩件大事。黨的二十大報告則明確做出了“建設(shè)更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發(fā)展格局”的戰(zhàn)略部署。在市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，淮南市交通局領(lǐng)導(dǎo)高度重視安全生產(chǎn)工作，執(zhí)法人員主動提高政治站位，抗嚴(yán)寒戰(zhàn)高溫、艱苦努力，多年來，淮南地區(qū)的渡運(yùn)安全工作一直保持著平穩(wěn)的良好態(tài)勢，未發(fā)生重大安全事故。

形勢日益嚴(yán)峻，監(jiān)管人員必須提高警惕。目前淮南地區(qū)水上交通執(zhí)法工作一線的力量較為薄弱，尤其是江淮運(yùn)河貫通后，淮南地區(qū)的航道里程增加103km，人員和裝備沒有增加，難以提升執(zhí)法質(zhì)量。執(zhí)法裝備和手段落后，辦公信息化和自動化程度低，對風(fēng)險的管控和處理較為被動，工作效率低。渡運(yùn)安全是水上交通安全的重要組成，更關(guān)系著千家萬戶的幸福安寧，影響著社會的穩(wěn)定和諧，負(fù)有管理責(zé)任的各方面需要提高認(rèn)識，共同努力，保障和提升水上交通安全的平穩(wěn)態(tài)勢。

2 淮南地區(qū)渡運(yùn)安全管理的基本情況和問題解析

2.1 基本情況簡介

表1 淮南部分縣區(qū)渡運(yùn)情況統(tǒng)計（2023 年1 月統(tǒng)計）

總體看來，淮南地區(qū)渡運(yùn)條件和管理水平比較落后，現(xiàn)代化及信息化的程度偏低，監(jiān)管工作過于依賴執(zhí)法人員的現(xiàn)場值守，占用過多的執(zhí)法資源，渡運(yùn)工作的效率和安全指數(shù)低。面對航行船舶的數(shù)量越來越多，渡運(yùn)過程中事故發(fā)生的概率以及安全隱患、環(huán)保壓力在增加的現(xiàn)實狀況，許多問題亟待解決。

2.2 主要問題解析

（1）渡口環(huán)境設(shè)施較為簡陋。渡口道路中水泥和柏油路面較少，二級及二級以下的渡口基本上沒有達(dá)標(biāo)公路，路面沒有紅綠燈、斑馬線等交通附屬設(shè)施，常年無養(yǎng)護(hù)，重型車輛行駛困難。淮南地區(qū)渡口道路60%以上是鄉(xiāng)村土路和石子路，路面窄，障礙物多，行走和行車都不便，并且易受天氣影響，在惡劣天氣時易形成安全隱患。

（2）候船服務(wù)設(shè)施有待完善。部分縣區(qū)的渡口缺乏候船崗?fù)さ群虼O(shè)施，車渡無停車候渡區(qū)域，給群眾出行帶來不便，同時增加了監(jiān)管工作的難度。以潘集區(qū)淮上渡口為例：渡口年渡運(yùn)乘客接近80 萬人次，由于缺少候船崗?fù)ぁ踩ǖ赖群虼O(shè)施，旅客只能在臨水岸壁附近排隊等候。節(jié)日期間淮上渡口渡運(yùn)高峰期渡運(yùn)量超過1000 人次/小時，等候的群眾隊伍填滿碼頭附近區(qū)域，渡口未安裝遮陽棚，未設(shè)置安全通道，等候的群眾中易造成混亂場面，監(jiān)管工作的難度很大，極易形成多種安全隱患。

（3）渡工的素質(zhì)有待提高。淮南地區(qū)目前有現(xiàn)役渡工213 人（2023 年3 月統(tǒng)計），其中，高中以上文化程度的有5 名，其余文化程度均在初中及以下。渡工的整體文化程度偏低，直接影響他們對渡運(yùn)專業(yè)技術(shù)的學(xué)習(xí)和掌握，影響對法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和掌握，文化基礎(chǔ)差也造成大部分渡工安全和環(huán)保意識較為淡薄。淮南地區(qū)的渡工大部分來自當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，由于渡工收入低、工作環(huán)境差，很多農(nóng)民選擇外出打工而不愿從事渡工的職業(yè)，目前，淮南的很多農(nóng)村渡口都面臨渡工短缺的狀況，有些現(xiàn)役渡工年齡已經(jīng)超過60 周歲。

（4）渡運(yùn)公司的管理有待加強(qiáng)。實行公司化管理的渡口，渡運(yùn)公司作為渡運(yùn)管理的責(zé)任主體，有義務(wù)對其公司渡工和工作人員進(jìn)行培訓(xùn)和再教育以適應(yīng)渡運(yùn)工作，有義務(wù)檢查和養(yǎng)護(hù)渡口設(shè)施、設(shè)備并排除安全隱患使其處于適航狀態(tài)。但是執(zhí)法人員在長期現(xiàn)場執(zhí)法中卻發(fā)現(xiàn)，淮南地區(qū)的渡運(yùn)公司存在管理制度不健全，缺少制度化和標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)制，缺少完善、有效的應(yīng)急措施等問題；渡運(yùn)公司對渡工的教育和管理不夠，安全生產(chǎn)資金投入不足。檢查中發(fā)現(xiàn)：有渡工駕駛技術(shù)不熟練，缺乏應(yīng)急處理能力，很多渡工不能夠正確使用信息化設(shè)備。以上列舉均是嚴(yán)重的安全隱患，是執(zhí)法監(jiān)管工作的重點(diǎn)內(nèi)容，同時是提高水上交通安全系數(shù)和通航效率必須克服的難題。

3 提升淮南地區(qū)渡運(yùn)安全工作的對策研究

3.1 健全監(jiān)管制度，明晰各方職責(zé)

科學(xué)完善的監(jiān)管制度是順利完成安全監(jiān)管工作的重要前提，良好的監(jiān)管制度能夠促進(jìn)渡運(yùn)管理各項工作的有序進(jìn)行、優(yōu)化資源配置，提高管理效率。目前，對淮南渡運(yùn)工作有管理權(quán)的部門和機(jī)構(gòu)包括應(yīng)急管理局、安監(jiān)局、交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法支隊和海事管理服務(wù)中心等，實際工作經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)行法規(guī)不統(tǒng)一，管理標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，各單位在管理權(quán)限和職權(quán)范圍上存在交叉和重疊，又存在“三不管”的缺位和空白地帶，執(zhí)法資源得不到合理調(diào)配，工作效率和社會滿意度低。

根據(jù)《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)?shù)卣嵌蛇\(yùn)安全管理的第一責(zé)任人，完善監(jiān)督管理機(jī)制應(yīng)由政府牽頭，明確各單位職能和權(quán)限，督促各項工作落實到位。和諧有效地聯(lián)合工作機(jī)制主要原則必須包括：①明確各自職能分工、劃清邊界，確保全面履職同時避免職權(quán)交叉；②保障聯(lián)系溝通的暢通，實現(xiàn)信息共享，形成合力；③完善問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化“以人為本”的服務(wù)理念。

3.2 保障安全生產(chǎn)的資金投入

淮南地區(qū)的渡口約70%屬農(nóng)村義渡，運(yùn)營收入很低，維持日常運(yùn)行都很困難。2022 年淮南人均年收入45165 元，義渡的渡工平均年收入不足20000 元。渡工流失，救生、消防等設(shè)備不能及時更換，渡船、渡口碼頭設(shè)施的年久失修成為司空見慣的現(xiàn)象。充足的資金保障是安全生產(chǎn)的必要條件，渡運(yùn)的安全資金投入，尤其是義渡的安全資金投入依靠政府的財政支持。

安全生產(chǎn)的方針政策是黨的重要政策，不僅是對勞動者的保護(hù)，而且是維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的條件。為保障渡運(yùn)安全資金投入，建議：①將渡運(yùn)安全保障經(jīng)費(fèi)納入地方財政補(bǔ)助范圍，與官員的考評、績效掛鉤；②建議給收入較低的義渡渡工和工作人員發(fā)放崗位補(bǔ)貼；③設(shè)立專項基金促進(jìn)老舊渡船的更新改造和渡口硬件設(shè)施建設(shè)維護(hù)；④籌措其他安全經(jīng)費(fèi)，用于培訓(xùn)教育渡工和引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備等。

3.3 強(qiáng)化渡運(yùn)公司的主體責(zé)任

強(qiáng)化渡運(yùn)公司的主體責(zé)任主要包括以下內(nèi)容：①加強(qiáng)對渡運(yùn)公司員工尤其是領(lǐng)導(dǎo)和主要船員的思想教育，要以習(xí)近平總書記新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立人民至上、生命至上的理念；②制定安全生產(chǎn)的有關(guān)規(guī)章制度，制訂應(yīng)急預(yù)案；③開展對渡工和渡口工作人員的培訓(xùn)管理，提升專業(yè)技能，強(qiáng)化安全意識，開展應(yīng)急演練；④加強(qiáng)日常管理和隱患排查，堅持預(yù)防為主的方針。

3.4 發(fā)揮鄉(xiāng)管員的作用

鄉(xiāng)管員作為聯(lián)系政府-監(jiān)管機(jī)構(gòu)-群眾的紐帶，常年工作在渡口碼頭，一名合格的鄉(xiāng)管員應(yīng)該了解地方風(fēng)俗、了解群眾的生活習(xí)慣，擅于同群眾交流溝通，了解當(dāng)?shù)貧夂蚝吞鞖馓攸c(diǎn)，能夠及時掌握信息資源。同時，鄉(xiāng)管員必須熟知黨的安全生產(chǎn)政策和水上交通運(yùn)輸?shù)姆煞ㄒ?guī)，掌握一定的應(yīng)急救援和搜救知識。

很多鄉(xiāng)管員將畢生精力奉獻(xiàn)給了渡運(yùn)工作，他們對渡運(yùn)工作充滿熱愛，為渡運(yùn)安全做出了巨大的貢獻(xiàn)。根據(jù)市交通執(zhí)法支隊統(tǒng)計，2023 年春運(yùn)期間，淮南鄉(xiāng)管員參與安全檢查排除隱患123 起（包括制止超載運(yùn)輸），現(xiàn)場解決旅客疑難問題（如幫助突發(fā)疾病的旅客、找尋旅客丟失物品等）1006起，協(xié)助解決消防滅火器材26件、救生衣100 件，并參與現(xiàn)場管理。

建議進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)管員的培訓(xùn)和管理以進(jìn)一步提升素養(yǎng)，提高鄉(xiāng)管員福利待遇以穩(wěn)定和擴(kuò)大隊伍。

3.5 改進(jìn)管理方法

（1）實行網(wǎng)格化管理。建議在淮南地區(qū)內(nèi)河水上交通領(lǐng)域?qū)嵭芯W(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理有良好的協(xié)同性，可以較大程度實現(xiàn)資源共享，從而降低執(zhí)法成本，提高效率；針對水上交通事故的突發(fā)性和不確定性，網(wǎng)格化管理可以幫助監(jiān)管人員做到遠(yuǎn)程監(jiān)控，提高預(yù)警能力，從而提高航行的安全性。實行網(wǎng)格化管理需要進(jìn)行信息化建設(shè)，需要投入建設(shè)成本，但是從長遠(yuǎn)的角度看，網(wǎng)格化管理對行政和執(zhí)法資源集約利用所節(jié)約的成本及產(chǎn)生的社會效益遠(yuǎn)大于它的經(jīng)濟(jì)投資。

（2）推行船舶定線制。船舶定線制在世界各國廣為采用，并在實際應(yīng)用過程發(fā)揮了良好的作用，代表著船舶通航秩序管理的發(fā)展方向。淮河干流淮南段通航船舶數(shù)量多，船型多，渡口水域的情況更為復(fù)雜，有必要對船舶交通流進(jìn)行分隔。定線制對渡口水域的作用尤為重要：如果可以根據(jù)船舶的船型、噸位、吃水深度和航行方向分隔交通流，就可以降低穿越航行的渡船與過往船舶間的碰撞幾率，從根本上提升渡運(yùn)安全的系數(shù)。按照船型、噸位和吃水深度推薦或指定航線，可以減小船舶之間的干擾、提高通行效率。船舶定線制已在長江江蘇段、珠江口水域等內(nèi)河航道實行多年并獲得較好收益，建議引進(jìn)淮河淮南段。

3.6 引入智能駕駛航行設(shè)備，建設(shè)智慧交通

發(fā)展智慧交通是綠色經(jīng)濟(jì)的必經(jīng)之路。交通運(yùn)輸部2019 年5 月聯(lián)合中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)改委等共同發(fā)布了《智能航運(yùn)發(fā)展指導(dǎo)意見》，提出了發(fā)展智能航運(yùn)的目標(biāo)和任務(wù)。對于內(nèi)河水運(yùn)和內(nèi)河渡運(yùn)管理工作來說，發(fā)展智能航運(yùn)尤為重要。①內(nèi)河航運(yùn)在快速發(fā)展，船舶數(shù)量及貨運(yùn)量和貨物種類在快速增加，安全監(jiān)管的壓力越來越大，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式和技術(shù)手段已經(jīng)不能適應(yīng)監(jiān)管工作的要求。②引進(jìn)智能駕駛設(shè)備可以在較大程度上彌補(bǔ)內(nèi)河渡工駕駛技術(shù)及安全意識較差的不足。③5G時代即將到來，智能化建設(shè)將覆蓋國民生產(chǎn)各個領(lǐng)域，內(nèi)河運(yùn)輸也不可避免，應(yīng)及早行動去實施。

3.7 質(zhì)量上做加法，數(shù)量上做減法

撤并渡口：將航行條件差，安全隱患大，經(jīng)濟(jì)效益低，對群眾生活影響小的渡口撤銷，對使用率高、群眾依賴性強(qiáng)的渡口加強(qiáng)投入和管理。渡運(yùn)這一交通運(yùn)輸行為本身受氣候、天氣等因素影響較大，安全隱患多，從全國范圍看，渡運(yùn)在逐漸被橋梁替代。從長期監(jiān)管實際來看，渡運(yùn)占用了過多的執(zhí)法資源，撤并渡口是降低監(jiān)管成本，節(jié)約行政執(zhí)法資源，從根本上消除安全隱患的做法。

4 結(jié)語

總之，渡運(yùn)安全管理工作，要堅持正確的思想指導(dǎo)，科學(xué)合理地分布執(zhí)法資源，改進(jìn)管理方法，讓渡運(yùn)這一古老的運(yùn)輸方式安全便捷地造福于民。