持續提升國資監管效能 推動國有企業更好發揮戰略功能

劉青山 孟圓

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎、黨執政興國的重要支柱和依靠力量，在全面推進中國式現代化進程中發揮著不可替代的重要作用。

如何管好國有企業、國有經濟？不僅是新中國成立以來持續探索的重大時代命題，也是世界上許多國家的共同挑戰。日前，在國務院國資委新聞中心和《國資報告》雜志社組織的國資監管效能專家研討會上，有關專家學者和國資監管部門代表圍繞會議主題建言獻策。

“世界上沒有放之四海而皆準的國有資產管理體制和企業制度，國有資產管理體制需要同一個國家的基本制度相融合，同國有資產的職能定位相一致。”國務院發展研究中心研究員江宇表示。

以習近平同志為核心的黨中央高度重視國有資產監管工作，黨的十八大、十九大都對完善各類國有資產管理體制作出重大部署，黨的二十大繼續強調深化國資國企改革。

國務院國資委深入學習領會習近平總書記關于國有企業改革發展和黨的建設的重要論述，貫徹落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞新時代新征程國資央企使命任務，切實加強國資監管工作。

2023年7月13日，在中央企業負責人研討班上，國務院國資委黨委書記、主任張玉卓明確提出，進一步調整優化監管政策、監管方式、監管手段，推動國資央企真正成為堪當時代重任的大國重器、強國基石。

中國式國資治理更加成熟定型

新中國成立后，國有企業改革和國資監管體制改革，一直是我國經濟體制改革的重要環節。不過，在計劃經濟時期，黨委、政府直接經營國有企業，企業是政府的附屬物，管企業與管資產高度統一，并未形成成體系的國資監管模式。

在改革開放的偉大進程和實踐中，我國的國有資產監督管理體制是逐步建立和不斷完善起來的。

國務院國資委研究中心副主任劉永壽梳理了改革開放以來我國國資監管體制經歷的四個階段及其特點。他認為，可以從既往的實踐經驗中找到新時代提升國資監管效能的新路徑。

1982年—1992年，實行有計劃的商品經濟時的授權監管模式。政府和企業的關系由附屬關系調整為授權關系，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理權。

1992年—2002年，建立社會主義市場經濟體制后的出資監管模式。政府和企業的關系由授權關系調整為出資關系，國家作為股東依法享有獲取資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利。

2002年—2012年，完善社會主義市場經濟體制后的出資人代表監管模式。通過組建國資監管系統，集中統一行使國有資產出資人職責和監管職責，在政府機構設置上實現了政企分開、政資分開。

黨的十八大以來，全面深化改革時的以管資本為主的監管模式。國資監管機構全面履行出資人職責、國有資產監管職責和負責國有企業黨的建設工作職責，推動經營性國有資產集中統一監管，發揮專業化體系化法治化監管優勢。政企關系調整更加聚焦到政府出資人代表與企業的關系，通過推動國資監管機構轉職能、轉方式、轉作風，更好規范政府和企業的出資關系。

“完善中國特色的國有資產監督管理體制，實行以管資本為主加強國有資產監管，其目的就是要促進國有企業和國有經濟的高質量發展，充分發揮它們在建設現代化經濟體系、構建新發展格局中的重要作用。”中央黨校（國家行政學院）經濟學部教授周紹朋說。

實踐表明，國資監管體制的不斷成熟定型，保障了國有企業的高質量發展和功能作用的有效發揮。特別是黨的十八大以來，國務院國資委黨委加快推進監管理念、重點、方式、導向等全方位轉變，通過推進“三統一、三結合”和“三化監管”，構建起與黨集中統一領導優勢相適應、組織動員優勢相銜接、集中力量辦大事制度優勢相配套的中國特色國資監管新模式，為維護國有資產安全、發揮國有經濟戰略支撐作用提供了堅強保障。

2016年10月10日，黨中央召開全國國有企業黨的建設工作會議，習近平總書記親自出席會議并發表重要講話，系統闡釋了新時代黨領導國有企業的大政方針、根本原則和重大舉措，是新時代國有企業改革發展和黨的建設的指南針、定盤星。

七年來，國資國企全面貫徹落實習近平總書記重要講話精神，把習近平新時代中國特色社會主義思想大學習大普及大落實作為重要政治任務，把“兩個維護”作為最根本的政治紀律和政治規矩，把抓黨建強黨建作為第一責任，把企業改革發展作為第一要務，黨的領導黨的建設嚴起來、實起來、強起來，黨建優勢切實轉化成為國有企業的創新優勢、發展優勢、競爭優勢。

“黨建工作、黨務人才構成和工作面貌發生了顯著變化，政治意識、大局意識顯著增強，抓黨建、強黨建意識明顯提升?！眹鴦赵簢Y委黨建局副局長丁少中表示。

江宇認為，當前的國有資產管理體制，既體現了國有資產的職能定位，堅持了黨的領導，有利于發揮資本的積極作用，限制消極作用，又充分借鑒了西方資產管理和企業治理的有益經驗，有利于實現社會主義和市場經濟的融合，體現了競爭中性原則，是符合國情和國有經濟職能定位的。

中國社會科學院工經所研究員、財務與會計研究室主任張金昌認為，“有專業、成體系、講法治”，是近年來國資監管的重要經驗。

繼續以國資監管改革引領國企改革

改革無止境，再踏新征程。

當前，我國國有資產管理體制總體上是符合國情、有生命力的，有利于國有資本保值增值、提高國有經濟競爭力和放大國有資本功能。但是，時代在發展，形勢在變化，這對我們的國資監管提出了新的更高要求。

黨的二十大報告明確提出了新時代新征程黨的中心任務，也賦予了國資央企新的使命責任。當前，世界進入新的動蕩變革期，正在經歷大調整、大分化、大重組，不確定、不穩定、難預料因素增多，我國發展不平衡不充分問題仍然突出。國有企業大多分布在關系國家安全國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，是實現國家戰略意圖、應對外部環境變化和重大風險挑戰的關鍵變量。

如何以國資監管體制改革引領新一輪的國資改革，成為當前學術界的關注重點。

“回顧改革開放以來我國國有資產監管模式演進歷程，基本每十年進行一次調整完善，其目的都是為了適應建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，為了實現國資央企在現代化建設不同時期的使命任務。”劉永壽說，當前國有企業面對的很多挑戰，比如產業問題、科技創新問題，歸根結底還是監管問題。

劉永壽認為，新時代新征程完善國有資產監管模式，要從服務構建新發展格局、推動高質量發展、促進共同富裕、維護國家安全的戰略高度，強化國家所有權政策，完善國資監管機構國有經濟管理職能，特別是推動中央企業成為建設現代化產業體系、實現高水平科技自立自強的骨干中堅力量，發揮科技創新、產業控制、安全支撐作用。

遼寧大學經濟學院院長李政從五個方面歸納了國資監管仍需繼續解決的問題：“一是還沒能真正建立健全適應社會主義市場經濟要求的國有資本出資人制度。二是未能有效處理好出資人和監管者的雙重身份與職能，過于注重和突出監管職能，戰略引領和服務職能發揮不夠。三是未能有效實現政企分開和政資分開，企業在某種程度上還沒有成為獨立的市場經濟主體。四是國資國企在戰略性新興產業、新產業新業態方面的作用發揮不夠。五是國資央企在科技創新，引領和服務高水平科技自立自強方面的作用發揮不夠?！?/p>

“監管制度過多過細，企業窮于應付；監管主體多頭交叉，企業無所適從；監管活動頻繁多樣，企業手忙腳亂?！睆埥鸩毖裕^去是解決了無監管的問題，現在需要解決監管過多的問題；過去是解決了無人監管的問題，現在是需要解決交叉監管、重復監管的問題；過去是解決了監管活動形成閉環的問題，現在需要把各種閉環合一，解決過度監管導致的企業無法正常開展經營工作的問題。

實現對經營性國有資產進行集中統一監管，解決“九龍治水”問題，是組建國資委的重要目的之一。

中國大連高級經理學院副研究員馬大明認為，在下一步改革中，應該進一步加大這一工作力度。他建議，應協同黨政機關、政府部門和原主辦單位等力量，為集中統一監管創造良好環境。要有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用，為集中統一監管注入強大動力。要大力推進劃轉企業改革發展和黨的建設工作，凸顯集中統一監管制度優勢。要不斷探索針對各類特殊企業的有效監管模式，夯實集中統一監管基礎。

國務院發展研究中心企業研究所副所長項安波也認為，應完善“國家所有、分別代表、授權經營”的國有資產管理體制，糾正實踐中異化的“分級所有”。積極推進經營性國有資產集中統一監管。以便能更好地跨部門、跨區域進行全局性、整體性規劃，在更大范圍統籌優化國有經濟布局結構。

一直以來，黨建在推動國有企業高質量發展中發揮著引領保障作用。中央黨校（國家行政學院）黨建部教授、博導鄭琦建議，要進一步加強基層黨組織的堡壘作用，各支部的行動路線仍需文件進一步細化。大黨建的思維應覆蓋更廣大的群眾。推進改革與黨的領導兼顧，才能使黨委黨組的領導作用得以有效發揮。

廣東省社會科學院財政金融研究所副研究員梁軍提出，國資監管體制需要與時俱進的新提法?！耙ㄟ^新提法和賦予新定義，把成熟的理論和成型經驗裝進去，把未來發展需要遵循的原則和努力的方向裝進去，掌握話語權和主動權，統領國資監管體系改革創新發展。”同時，梁軍建議將“管資產與管人管事相結合”，變更為“管資本、管黨建、管布局”。即順應黨的十八大提出的管資本概念，通過管黨建為管資本保駕護航，并突出國資委貫徹黨中央國資國企工作大局的總樞紐地位作用。

習近平總書記在黨的二十大報告中對深化國資國企改革作出重大部署，在2022年中央經濟工作會議上進一步強調要根據形勢變化，以提高核心競爭力和增強核心功能為重點，謀劃新一輪深化國有企業改革行動方案。

國務院國資委改革辦常務副主任尹義省表示，新的改革中，要聚焦提升監管效能，不斷健全以管資本為主的國有資產管理體制。一是堅持政企分開、政資分開。堅持授權與監管相結合、放活與管好相統一，推動國資監管與公司治理更好銜接，進一步健全經營性國有資產出資人制度，更好發揮國有資本投資、運營公司作用。二是深化分類改革。完善企業功能界定與分類，深化分類核算、分類考核，中央企業實行“一業一策、一企一策”的考核，用好考核的指揮棒。三是加強監督協同。以黨內監督為主導，推動企業審計、紀檢、巡視巡察、審計等各類監督貫通協同，既要防止各類監督措施重疊，也要防止監督的縫隙，堅決防止國有資產流失，防止腐敗現象發生。

“國資國企要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨的全面領導，牢牢把握新時代新征程的新使命新任務，堅定不移做強做優做大國有資本和國有企業，充分發揮國有經濟主導作用和戰略支撐作用，在建設現代化產業體系、構建新發展格局中發揮更大作用，為全面建設社會主義現代化國家作出更大貢獻?！睆堄褡吭诮谟嘘P署名文章中明確指出。