“兩個一以貫之”的制度建設和治理實踐

強舸

新時代10年特別是全國國企黨建工作會議以來，在以習近平同志為核心的黨中央頂層設計指引方向下，在國資監管部門和有關部門履職盡責支持推動下，廣大國有企業旗幟鮮明講政治、理直氣壯抓黨建，堅持以高質量黨建引領高質量發展，國有企業綜合實力顯著提升，在經濟社會發展大局中的戰略作用進一步凸顯，“兩個一以貫之”的制度建設和治理實踐取得顯著成效，以黨的領導為核心，逐步推動形成了完備高效的中國特色現代國有企業制度。

“兩個一以貫之”舉旗定向、凝神聚氣

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的“根”和“魂”，是我國國有企業的獨特優勢。從計劃經濟時期到市場經濟時期，黨的領導、黨的建設始終在國有企業發展改革中發揮著關鍵作用，在提升國有企業生產經營績效、更好地發揮國有企業在國家治理中的作用等諸多方面作出了巨大貢獻。然而，由于種種原因，一段時期里也出現了不少鼓吹減少“黨對國有企業的干涉”、否定國有企業黨組織作用乃至否定國有企業的言論，在社會上、在國有企業乃至在黨內都有著一定影響，不少國有企業出現黨的領導、黨的建設“弱化、淡化、虛化、邊緣化”問題，一些國有企業生產經營更是因此受到顯著影響甚至滋生嚴重的腐敗、國有資產流失等問題。

面對這樣的形勢與挑戰，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國有企業改革發展和黨的工作，作出了一系列重大論述和重要部署。針對國有企業黨的領導、黨的建設新形勢新任務，先后出臺了《關于中央企業黨委在現代企業制度下充分發揮政治核心作用的意見》（中辦發〔2013〕5號）、《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（中辦發〔2015〕44號）等文件予以規范指引，在《黨組工作條例（試行）》（2015年6月）、《中共中央 國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）等法規文件中也提出了相應要求。

2016年10月，習近平總書記在全國國企黨建工作會上鄭重指出“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之”根本原則，著重強調“黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中”這一個中國特色現代國有企業制度的關鍵特征，明確提出“黨建入公司章程”的具體要求，理直氣壯、斬釘截鐵地回答了國有企業要不要堅持黨的領導加強黨的建設、怎樣堅持黨的領導加強黨的建設等一系列重大理論和實踐命題，為新時代堅持黨對國有企業的全面領導、做強做優做大國有企業指明前進方向、提供根本遵循。

2017年10月，黨的十九大對黨章第三十三條國有企業部分作出重大修改，在黨的根本大法層面明確了新時代國有企業黨組織的功能定位和職責權限。2019年12月，國有企業黨建的首部專門性黨內法規《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》頒布，提供了系統全面的工作規范和專業指導。2021年5月，《關于中央企業在完善公司治理中加強黨的領導的意見》圍繞“加強黨的領導”進一步作出部署。2022年10月，黨的二十大再次重申“推進國有企業、金融企業在完善公司治理中加強黨的領導”要求。

總的來看，圍繞“兩個一以貫之”根本原則，通過多年努力我們已經構建起了以黨的領導為核心的完備高效的中國特色現代國有企業制度，黨的領導、黨的建設在國有企業治理實踐中產生顯著成效，有力推動了國有企業改革發展，有力保障了國有企業始終在黨和國家事業中發揮基礎性作用。

構建堅強有力的國有企業黨的組織體系

加強組織體系建設，筑牢國企黨建的組織基礎。基礎不牢、地動山搖。黨的力量來自組織，黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現。堅持黨對國有企業的領導、加強國有企業黨的建設，首先就要有堅強有力、覆蓋全面、組織嚴密的黨的組織體系。一段時期里，一些國有企業出現“四化”問題，首先就出在組織體系建設不足上。因此，習近平總書記指出：“全面從嚴治黨要在國有企業落實落地，必須從基本組織、基本隊伍、基本制度嚴起。”

近年來，廣大國有企業堅決落實黨中央精神，嚴格按照“四個同步”要求組建黨的組織、動態調整組織設置，確保黨的組織體系建設始終與國有企業發展改革同步。針對過往的覆蓋不全等問題，通過下派支部書記、培養發展黨員、選配黨務工作者等方式，努力做到“應建盡建”，確保黨組織在國有企業中無死角、無空白。下大力氣整治軟弱渙散黨組織，狠抓“三會一課”制度機制和組織生活會、主題黨日等重要活動，確保黨組織特別是黨支部真正成為團結群眾的核心、教育黨員的學校、攻堅克難的堡壘。創新黨組織設置形式，有力破解了項目黨建、混改黨建、境外黨建等諸多難題，將黨組織建到了國有企業發展改革的各領域和最前沿。

明確職責任務，分類指導不同黨組織充分發揮作用。國有企業公司治理是復雜的系統過程，總部、子公司、分公司、項目、車間、機關處室各有不同職責任務。黨的領導融入公司治理各環節，也就要求黨組織從身處的國有企業不同治理單元的職能定位和工作需要出發，充分發揮關鍵但有差異的作用。

對此，黨的十九大修改黨章第三十三條，明確區分國有企業黨委（黨組）與國有企業中黨的基層組織兩類黨組織，要求前者“發揮領導作用……依照規定討論和決定企業重大事項”，首先要履行好在重大事項決策中把關定向的核心職能，要求后者“圍繞企業生產經營開展工作”，重在執行好上級黨組織和管理層的決策部署。此外，《國有企業基層組織工作條例》還就獨立法人企業黨支部作出專門規定，賦予“對企業重大事項進行集體研究把關”權責，同時對其自身建設和干部配備也提出更高要求，有效回應了這一較普遍的實踐困惑。

基于中央企業的特殊定位和特別責任，黨中央差異性設置中管企業黨組、中央企業黨委，通過《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》《中國共產黨黨組工作條例》等就黨建和業務工作作出針對性安排；配合金融體制改革需要，通過2019年《黨組工作條例》修訂和二十大黨章修改賦予中管金融企業“黨組性質黨委”的新定位，以明確的政治原則、專業的工作指導推動不同類型中央企業在公司治理中實現政治性和市場性的有機融合。

堅持“黨管干部”，推動“黨管人才”與市場化原則相結合。政治路線確定以后，干部就是決定性因素。高素質干部人才隊伍是國有企業改革發展關鍵所在。習近平總書記指出：“要堅持黨管干部原則，保證黨對干部人事工作的領導權和對重要干部的管理權，保證人選政治合格、作風過硬、廉潔不出問題。”

完善“雙向進入、交叉任職”領導體制，全面推行黨組織書記、董事長由一人擔任，以干部工作推動黨組織和董事會、經理層等治理主體相互嵌入、緊密配合。習近平總書記還專門強調：“‘進入就要盡責，‘任職就要履職，‘一肩挑就應該具備兩個職務所要求的條件和能力，不能降格以求。”堅持“黨管干部”，讓國有企業領導人員在工作一線摸爬滾打、鍛煉成長，把在實踐中成長起來的良將賢才及時選拔到國有企業領導崗位上來；注重多崗位鍛煉，加大黨務干部與業務干部交流力度，既為國有企業培養了多面手，更將國有企業打造成了治國理政的復合型人才重要來源。破除門戶之見、身份差別，積極推動市場化原則與干部管理體制變革相結合，大力引進職業經理人、科技專家，以“黨管人才”為國有企業匯聚天下英才，做到了習近平總書記在2018年全國組織工作會議上要求的：“把黨內外、國內外各方面優秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來。”

以黨的堅強領導持續推進國有企業治理實踐

黨的領導、黨的建設是國有企業的獨特優勢，根本上要體現在對國有企業公司治理推動上。習近平總書記指出：“要明確黨組織在決策、執行、監督各環節的權責和工作方式，使黨組織發揮作用組織化、制度化、具體化。”

構建優化“討論前置”重大事項決策機制。黨組織要給國有企業改革發展把關定向，重大事項決策是關鍵環節。2015年《黨組工作條例》首次對中管企業黨組提出“討論前置”要求；2016年全國國企黨建工作會進一步對所有國有企業作出“黨組織研究討論是董事會、經理層決策重大問題的前置程序”規定；以系統規范的決策機制充分發揮黨組織把關定向作用，有效解決了過去較多存在的“一言堂”、拍腦袋決策乃至腐敗等問題。

不過，實踐中也遇到一些新困惑，例如對同類事項反復研究表決，領導班子在決策上耗費時間精力過多，在抓落實上投入不夠，影響執行效率等等。有鑒于此，國資監管部門指導廣大國有企業梳理前置研究事項清單、厘清“定”和“議”的區別、優化決策流程，特別是2021年《關于中央企業在完善公司治理中加強黨的領導的意見》就最新需要最新困惑作出專門部署，處理好黨組織和其他治理主體的關系，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。

完善外部董事占多數的董事會制度。董事會是現代公司治理的重要主體，是企業生產經營的決策中心。黨的十八大以前，不少國有企業已經建有董事會，但在實踐中，董事會治理往往有名無實，外部董事履職不力情況比較普遍。習近平總書記專門批評過一些外部董事“只拿錢、不理事，只投票、不擔責”“盲目投贊成票”等問題，要求完善董事會制度，明確外部董事是“黨派到企業去的，要對黨負責、對黨盡責”。近年來，廣大國有企業深入推進董事會建設和董事會作用發揮，取得顯著成效。

以公司制改革為契機推進董事會建設，中央企業已經做到外部董事占多數的董事會“應建盡建”；地方國企、中央企業子企業大多也建立了董事會制度；對條件暫時不成熟的，通過設置執行董事、由黨組織書記擔任等方式開始試運行，積累工作經驗。加強外部董事隊伍建設，拓寬選才來源，建立突出政治素質和專業化的選聘機制，選拔了一大批懂黨建、業務強的外部董事；加強黨對外部董事的直接領導，國務院國資委專門成立董事會工作局和外部董事黨委，全程嚴格管理并對決策失誤及時問責追責。國有企業黨委（黨組）重視發揮外部董事作用，系統完善會前溝通機制，在董事會上充分尊重、主動吸納外部董事意見，用外部董事有差異的視野、經驗、專業能力最大限度提升決策質量，將黨中央對董事會運作的要求落在了實處。

改革紀檢監察體制，構建國有企業大監督格局。腐敗是任何企業都繞不開的難題，黨風廉政建設是黨組織的必要任務和獨特優勢。然而，過去國有企業常以業務副總兼紀委書記，紀檢組織人員匱乏、機制欠缺、主業荒廢現象突出，內控、財務、審計、風控等部門各自為政，形不成合力。對此，習近平總書記指出“要加強國有企業黨風廉政建設和反腐敗工作”，強調“要整合監督力量，形成監督合力……解決監督執紀問責不嚴、監督責任虛化缺位的問題”。

2015年中央有關文件明確規定，國有企業紀委書記“不得兼職”，要求優先配備紀檢干部，推動國有企業紀檢組織聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭主業主責。以黨內監督為統領構建大監督格局，充分整合黨建、紀檢與風控、審計等力量，明確企業各治理主體及紀檢、財務等部門的監督職責，形成權責一致、分工合作的工作體系。嚴格監督執紀問責，加強對關鍵崗位、重要人員特別是一把手的監督管理，圍繞招投標、改制重組、產權交易等高風險領域做好重點監督，利用規范授權等手段做好事先預防，嚴格運用黨規黨紀做好執紀問責。在此基礎上，以《監察法》制定為契機，2018年11月國有企業紀檢監察派駐改革正式啟動，通過賦予監察權和“組地聯合”辦案等方式，強化國有企業紀檢組織直接查辦重大案件的體制機制和工作能力，四年多來取得顯著成效。二十大黨章修改第四十五條專門加入“按照規定向有關國有企業、事業單位派駐黨的紀律檢查組”條文，對進一步推動國有企業紀檢監察派駐改革和黨風廉政建設提出更高要求。

簡而言之，新時代10年特別是全國國企黨建工作會議以來，在以習近平同志為核心的黨中央頂層設計指引方向下，在國資監管部門和有關部門履職盡責支持推動下，廣大國有企業旗幟鮮明講政治、理直氣壯抓黨建，堅持以高質量黨建引領高質量發展，國有企業綜合實力顯著提升，在經濟社會發展大局中的戰略作用進一步凸顯，“兩個一以貫之”的制度建設和治理實踐取得顯著成效。接下來，國資國企應繼續以二十大最新要求為指引，重點針對仍然存在或新出現的一些問題，持續堅持國有企業黨的領導、加強黨的建設，不斷完善中國特色現代國有企業制度。