更大力度吸引和利用外資面臨的挑戰及對策建議

路紅艷 林夢 涂蘇

2023年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，也是疫后經濟恢復和產業鏈供應鏈修復的關鍵之年。中央經濟工作會議和政府工作報告都把“更大力度吸引和利用外資”作為2023年的重要工作之一，強調更大力度促進外資穩存量、擴增量、提質量。這是黨中央、國務院以更大決心和勇氣推進高水平開放的重要戰略宣示，也是應對復雜多變的國際形勢作出的重大戰略決策。針對當前我國吸引和利用外資面臨的突出困難、問題和挑戰，應采取有效措施，著力穩定外資企業預期和投資信心，促進外資企業在華投資布局。

一、近年來我國吸引和利用外資的主要特征

近年來，受全球疫情、地緣政治沖突、主要經濟體加息、全球經濟潛在衰退等多重因素影響，全球外商直接投資呈現疲軟跡象，而我國吸收外資卻呈現逆勢增長、量質齊升的態勢，主要表現為三個方面：

（一）引資規模持續增長，對外資仍具有較強吸引力

近年來，得益于我國擁有超大規模市場優勢、產業鏈供應鏈韌性強，以及持續擴大對外開放和優化營商環境，我國吸收外資規模持續增長，從2017年的1310.4億美元增長到2022年的1891.3億美元[1]，年均增長7.6%，明顯高于全球外商直接投資年均增速①。我國吸收外資規模占全球跨國投資的比重從2017年的8.3%上升至2021年11.4%，在全球外商直接投資中的地位日益攀升。特別是中美經貿摩擦和新冠肺炎疫情暴發后，在全球產業鏈供應鏈加速調整的形勢下，我國吸收外資規模仍保持了正增長，2020年和2021年兩年吸收外資平均增長13.5%，充分說明我國對跨國企業具有較強的吸引力。

從亞洲主要國家吸收外資規模來看，中國吸收外資規模長期以來一直明顯高于日本、韓國、印度和越南等主要國家（見圖1）。2022年，中國吸收全球外國直接投資（FDI）規模分別是印度的3.8倍、日本的5.8倍、韓國和越南的10.5倍。從2008—2022年吸收外資的年均增速來看，中國為4.1%，略低于越南（4.5%），但明顯高于韓國（3.5%）、日本（2.1%）和印度（0.3%），說明中國仍然是亞洲吸收FDI的主要增長引擎。

圖1 2008—2022年中國及亞洲部分國家吸收FDI流量變化情況

（二）制造業引資規模回升，扭轉了多年下降的態勢

改革開放后，我國制造業利用外資規模不斷增長，到2011年達到頂峰后，呈現不斷下降趨勢。國家統計局的數據顯示，2011—2020年，我國制造業實際使用外資金額從521.0億美元下降至310.0億美元，占全國實際使用外資總額的比重由44.9%下降至21.5%。但我們看到，自2021年以來，我國制造業利用外資基本扭轉了近年來下降趨勢，進入回升通道。特別是2022年，受俄烏沖突和歐洲能源危機推動全球產業鏈供應鏈加速調整影響，我國制造業實際使用外資金額達到496億美元，為歷史第二峰值，同比增長46.1%，占全國實際使用外資總額的比重由2021年的19.4%提升至26.3%（見圖2）。這說明全球產業鏈供應鏈調整，對我國既有挑戰也有機遇。

圖2 2001—2022年我國制造業吸收FDI規模及占比變化情況

（三）高技術產業引資大幅增長，成為引資新增長點

近年來，在我國大力推進科技創新和發展高技術產業的推動下，高技術產業利用外資快速增長，2017—2022年，高技術產業吸收外資年均增速高達18.3%。2022年在美國對我國高技術產業進行圍堵、打壓的情況下，我國高技術產業實際使用外資同比增長仍高達28.3%，占到全國吸收外資的36.1%。其中，2017—2022年，我國高技術制造業實際使用外資金額占制造業實際使用外資金額的比重從29.5%提升到36.7%，提高了7.2個百分點。高技術產業利用外資強勁增長，一方面，反映了我國龐大的市場需求為高技術產業創造了廣闊的市場應用場景，促進了高技術產業發展，進而吸引外商投資企業更多投向了高技術產業。另一方面，也是我國產業升級和科技創新的必然結果。2022年，我國高技術制造業增加值占規模以上工業增加值比重達到15.5%，比2012年提升了6.1個百分點，展現出強勁的發展活力。高技術產業強勁的發展勢頭、持續擴大的產業發展空間和較高的投資利潤成為吸引跨國企業投資的重要因素。

二、我國吸引和利用外資面臨的困難和挑戰

盡管新冠肺炎疫情暴發以來，在全球外商直接投資受到沖擊和我國經濟下行壓力增大的情況下，我國利用外資仍保持了穩步增長，但也要清醒地認識到，當前，我國吸引和利用外資還面臨外部環境挑戰和內部條件約束“雙重壓力”。

（一）國際引資競爭激烈，引資和穩資雙重壓力加大

近年來，我國要素成本持續上升，2021年我國制造業平均月工資1167美元，是越南的4倍和印度的近5倍；工業電價、天然氣價格均是美國的1.7倍，工業用地價格為越南的2.8倍、印度的3倍。這在一定程度上推動成本敏感型外資企業向印度、越南等低成本國家轉移。同時，以美國為首的發達國家積極推動制造業回流，通過實施新一輪產業政策，促進供應鏈本土化。如美國拜登政府上臺后，通過簽署《基礎設施投資和就業法案》《芯片和科學法案》和《通脹削減法案》等一系列法案和總統令，大幅增加對重點制造業的補貼，推動美國吸引了跨國企業投資。根據美國“回流倡議”統計，2022年美企回流和外國公司投資為美國帶來了35萬多個制造業就業崗位，創歷史新高[2]。在半導體領域，臺積電、三星、SK海力士等跨國企業均已在美國投資建廠。這無疑加劇了我國與其他國家的引資競爭。

以綠地投資為例，fDi Markets數據庫統計數據顯示，2022年，我國吸收綠地投資金額175億美元，較2021年下降45%。而美國綠地投資金額達到1641億美元，同比增長71.5%。印度、越南綠地投資金額分別達到800億美元和260億美元，是上年的近4倍和2.2倍。其中，我國制造業綠地投資金額109.1億美元，不及2021年的一半，項目數208個，也較2021年減少了102個。而美國制造業綠地金額達到1225.1億美元，較2021年增長了近一倍，項目數增加了106個。印度制造業吸收綠地投資項目數（179個）與我國相比較少，但綠地投資金額已超過我國，達到432.6億美元，較2021年增長了7倍多，項目數也增加了45個。越南制造業綠地投資金額和項目數變化與我國相似，分別下降了20.5%和16.9%。表明在全球產業鏈供應鏈調整過程中，跨國制造企業既發生了向低成本發展中國家轉移，也發生了向美國等發達國家轉移（見表1）。

表1 2021—2022年中國與美國、印度、越南綠地投資情況

（二）中美競爭博弈加劇，引資和穩資不確定性加大

中美經貿摩擦以來，中美在經濟、政治、外交等領域的博弈競爭日趨加劇。美國政府將供應鏈與經濟安全、地緣政治、意識形態三者掛鉤，利用“印太經濟框架（IPEF）”“美洲經濟繁榮伙伴關系（APEP）”等，通過“友岸外包”“友岸制造”組建供應鏈聯盟，加速供應鏈替代，并與盟友加強出口管制合作，人為切割全球供應鏈，推動供應鏈“去中國化”[3]。在這一形勢下，越來越多的跨國公司為降低成本和避免供應鏈中斷，正在積極推進供應鏈多元化、近岸化戰略，調整在華產業鏈供應鏈布局[4]。隨著2023年中美競爭博弈更加激烈，可能會加劇吸引和利用外資的不確定性。目前，美國一方面通過實施《芯片和科學法案》等，限制獲得補貼的企業未來10年在中國新增投資。另一方面，美國通過發布《國家關鍵能力防御法案》（2022年修訂版），完善對外投資審查機制，積極推動出臺限制美國企業在華投資的法案，將可能限制美國企業在半導體、人工智能等高科技領域投資，對美國企業在華投資和穩定發展產生重大影響。

（三）改革開放進入深水區，營商環境持續優化難度加大

盡管近年來隨著《中華人民共和國外商投資法》的實施，外商投資環境持續優化，但仍存在部分政策落實不到位的問題。同時，當前營商環境優化已經到了“啃硬骨頭”的階段，如果不對根本性問題進行突破，就可能陷入營商環境固化格局。例如，在外商投資企業知識產權保護方面，外資企業商業秘密保護有待加強，數據和知識產權跨境流動相關政策仍不健全。據在華外國商會的調查顯示，仍有近半數企業感到知識產權保護的不足。在相關政策落實方面，盡管我國已在政府采購、標準制定、申報科技項目、環保合規監管等方面出臺了一系列政策措施，但由于各地在政策落實過程中，對政策法規的解讀差異大，導致部分外資企業認為部分政策仍存在對內外資企業不公平的現象。這要求外資營商環境建設要從縮減準入限制向優化邊境后措施，從單項突破向系統集成，從注重硬環境建設向更加注重軟實力提升轉變。

三、推動更大力度吸引和利用外資的政策建議

針對當前我國吸引和利用外資面臨的困難與挑戰，應多措并舉，綜合施策，更大力度做好吸引和利用外資工作，實現穩存量、擴增量、提質量。

（一）穩定預期，千方百計提升外資企業投資信心

穩定的預期是吸引和穩定外資企業投資的基本前提。要著力保持宏觀政策、行業管理政策、突發事件應急管理政策的連續性、穩定性和可預期性，持續清理不合理政策，減小政策變數對外資企業投資的影響。同時，繼續通過外資企業工作專班、舉辦外資企業座談會、發揮外資企業直通車機制的作用等方式，建立高效的溝通機制，及時解決外資企業面臨的困難和訴求，增強外資企業投資信心。

（二）創新政策，增強對外資企業的投資激勵效應

對標國際高標準經貿規則，加強外資政策系統性設計，以政策突破贏得外資發展空間。一是推動現有利用外資政策落實落細。2022年10月25日，國家發展改革委等六部門發布了《關于以制造業為重點促進外資擴增量穩存量提質量的若干政策措施》；10月28日，國家發展改革委、商務部發布《鼓勵外商投資產業目錄（2022年版）》，著力鼓勵外資企業投資先進制造業和生產性服務業，這些專項穩外資政策對于促進外資企業投資和深化在華經營發展具有重要作用。要促進外資企業尤其是外資制造企業扎根中國，應著力推動現有相關政策與專項利用外資政策協同，開展政策實施情況評估，解決政策落地的堵點問題，促進政策有效落實。二是研究出臺更具優勢的引資政策。結合我國產業發展需要，全面對比各國引資政策，研究出臺更具優勢的相關政策。如針對在產業鏈中的關鍵外資企業，探索建立“特別價值企業名單”，在稅收、人才、進出境便利化等方面實現新的政策突破。針對一些發達國家實施產業補貼政策吸引跨國企業投資的情形，加強對我國現有外資優惠政策研究，探索適時出臺既符合WTO規則、也對外資企業具有激勵作用的政策。三是實施支持外資企業數字化、綠色化轉型政策。圍繞我國數字經濟發展和“雙碳”目標，鼓勵各地通過促進產業高質量發展等專項資金，對外資制造企業轉型的費用給予一定比例補貼，支持外資企業與國內企業在推動數字化工廠建設、供應鏈智能化管理、數字化人才培養等領域的深入合作，在生產過程中采用清潔生產技術、低碳排放控制技術和綠色低碳技術，實現企業數字化、綠色化轉型發展。充分發揮政策性金融作用，創新豐富金融產品，對符合數字化、綠色化轉型條件的重點外資企業給予多元化、全方位的融資支持。

（三）擴大開放，以制度型開放拓展利用外資空間

以現代服務業擴大開放作為我國新一輪開放的重點，對標《區域全面經濟伙伴關系協定》《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《數字經濟伙伴關系協定》等國際高標準經貿協定，加大在金融、電信等現代服務業領域開放力度，進一步放寬外資準入，推動投資自由化便利化，吸引更多全球高技術服務企業來華投資。同時，針對一些領域對內外資企業存在的制度型障礙，要進一步推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，為我國參與全球經濟治理以及維護多邊主義創造有利條件。如針對數字經濟領域發展存在的規則、規制障礙，應密切跟蹤數字經濟等行業發展動態，及時研究出臺相關監管政策，對數據跨境流動和安全傳輸問題，對標國際規則，盡早建立健全相關法規規定，明確數據權屬、數據跨境傳輸的界限和范圍，促進外資企業合規發展。針對電子信息產業上游的材料領域投資與環保監管存在的矛盾，應加快研究國際通行規則，優化對屬于危險化學品的電子產品上游材料生產投資在環保、安評、環評、倉庫、安全等方面的管理模式，提高監管的透明度和部門協同力，促進電子信息全產業鏈發展。

（四）強化服務，提升對外資重大項目保障能力

投資數額大、且對產業鏈上下游帶動性強或對補齊產業鏈關鍵技術和環節短板具有重要意義的外資標志性項目，不僅有利于保障產業鏈供應鏈安全穩定，而且有利于對跨國企業來華投資形成示范帶動效應，促進外資穩定增長。要強化對外資標志性項目的針對性服務工作，一是發揮重點外資項目工作專班機制，強化要素保障，為外商來華從事貿易投資洽談提供最大程度的便利，推動外資標志性項目落地建設。二是建立外資標志性項目“服務管家”工作機制，為重點項目配備“專員”，全過程跟蹤項目推進情況，幫助企業解決項目建設過程中遇到的問題。三是進一步發揮進博會、投洽會、服貿會等高層次經貿活動的投資促進功能，提高投資促進的有效性和針對性，促進重點項目簽約落地。

（五）優化環境，培育引資和利用外資綜合競爭優勢

以市場化、法治化、國際化為方向，在全面落實準入前國民待遇加負面清單管理模式的基礎上，加快開展內外資公平競爭審查和督查，推動各地取消政府采購和招投標項目中的企業性質、所在地等限制性規定和隱性門檻，禁止對供應商設置不合理條件或歧視性要求。加大知識產權保護力度，打擊各類知識產權侵權行為，充分維護外資企業合法權益。加大知識產權行政執法力度，提高知識產權司法救濟的及時性和便利性，降低外資企業維權難度，減輕維權成本。針對一些勞動密集型行業領域，加強“點對點”勞動力職業技能培訓，合理降低外資企業用工成本。

注釋：

①根據聯合國貿易和發展會議的預測計算，2017—2022年全球外商直接投資年均增速為負增長。