政策網絡理論下汕尾藍碳發展困境與路徑探索

陳嘉俊

（汕尾市職業技術學院 廣東汕尾 516600）

引言

扎實有序推進碳達峰、碳中和工作，是全面貫徹落實習近平生態文明思想，創新推動生態文明建設實現新進步的重要舉措。發展藍色碳匯（藍碳）、提升藍色碳匯能力已經成為助力實現“雙碳”目標的重要路徑。關于藍色碳匯的合作與發展，國外學者的研究多集中于藍色碳匯的自然科學、計量方法等領域。著名藍色碳匯研究者Kauffman（2011）[1]、James（2012）[2]、Duarte（2013）[3]等指出，藍色碳匯的增匯效率比森林碳匯高，特別是海洋中的藻類對藍色碳匯量的貢獻極大，是全球紅樹林、濕地和海草床的2.36 倍。Lovelock（2017）等[4]根據CO2排放風險的框架試驗，構筑了“碳匯”管理碳價值形式，為藍色碳匯經濟合作的價值分配提供依據。在國內，隨著生態文明示范區建設，發展藍色碳匯的理念近年來越來受到關注與重視，但國內對生態文明示范區建設下發展藍色碳匯的模式研究還處于起步階段。在概念界定和發展現狀方面，國內研究主要對生態文明示范區（包瑞，2021）[5]、碳源和碳匯以及海洋固碳機制研究（李純厚等，2010）[6]、漁業碳匯（沈金生等，2020）[7]等方面進行了探討。典型區域的研究方面，于瀚等（2018）[8]；劉強等（2021）[9]根據海南、廣東等沿海地區發展藍色碳匯的優劣勢，指出可以通過調整海洋產業結構、創新帶動產業創新和鼓勵并扶持海洋環保產業等措施推動我國沿海地區與“一帶一路”地區開展藍色碳匯合作[10]。

廣東省汕尾市的海洋資源優越，在粵東乃至廣東擁有較大的藍色碳匯發展潛力。截至2022年底，汕尾市紅樹林面積77.04 hm2，擁有各類型濕地面積達 44944.15 hm2。擁有海豐大湖區濕地、品清湖、南萬紅椎林等濕地區域，以及擁有汕尾市港、甲子港等10 座漁港和3 個國家級海洋牧場示范區。綜上所述，現有研究對藍碳政策、平臺以及管理原則、流程、評價等方面缺乏系統的分析，尤其是對成功的藍碳管理項目案例的研究不足，對海洋資源環境利用沖突集中的重點區域缺乏細致的分類研究。因此,政策網絡理論作為一項重要的研究范式，為藍碳政策的發展提供的理論依據，本文將政策網絡框架引入汕尾市藍碳發展研究中，試圖分析新時代背景下藍碳發展中存在的問題以及改進建議。

1 汕尾藍碳發展的政策網絡

1.1 政策社群

在藍碳政策發展過程中，生態環境局等藍碳發展的政策社群有權參與政策決策和執行過程，并且掌握一定資源的政府及地方各職能部門之間相互合作。近年來，隨著《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《海洋碳匯核算方法》等多部門文件的頒布，一方面推動藍色碳匯經濟全產業鏈建設，另一方面加快汕尾市探索藍色碳匯交易試點和市場建設等藍色碳匯項目發展提出新的發展思路，對藍色碳匯項目交易試點和藍色碳匯生態產品價值實現具有重要意義。

1.2 府際網絡

汕尾市藍碳發展的府際網絡，主要是以汕尾市政府與自然資源局、生態環境局等職能部門為代表所構成的網絡。汕尾市政府是藍碳政策社群的執行主體，關系到藍碳政策的落實情況。2021年12 月，《廣東省海洋經濟發展“十四五”規劃》正式頒布，明確提出“培育藍色碳匯產業，探索藍色碳匯交易。把藍碳作為支持汕尾市海洋經濟高質量發展的重要途徑，帶動汕尾市在碣石灣、紅海灣等地區的海洋生態修復、涉海企業ESG 績效和藍碳交易等海洋經濟新業態發展”。因此，汕尾市在打造廣東沿海經濟帶靚麗明珠的發展中，可以與粵港澳大灣區的深圳、珠海、惠州以及省域副中心的湛江等城市開展藍碳排放交易的合作試點。

1.3 專業網絡

藍碳發展的專業網絡離不開由藍碳發展領域的行業專家、領頭人等組成的核心團體，包括在紅樹林、海草床、海洋牧場等主要領域專業的藍色碳匯研究人員、海洋生態保護領域的志愿者及研究藍碳產品價值問題的學者等。2023 年4 月《廣東省紅樹林碳普惠方法學》頒布實施，意味著今后在紅樹林領域深度開展碳匯項目管理需要更多的專業人才。因此，通過招聘、引進等途徑聚集藍碳項目的相關專業人才，形成汕尾地區的藍碳發展專業網絡，可以進一步提升藍碳項目管理規范的專業程度，為探索紅樹林等藍碳生態產品價值實現方式和藍碳政策執行提供專業化程度高、可行性強的建議。

1.4 生產者網絡

藍碳發展的生產者網絡在現實中主要是由藍碳項目服務的生產者組成，包括海洋牧場、紅樹林等領域，可提供現代海洋物流、現代海洋信息等藍碳發展服務平臺的企業等社會資本。汕尾市通過推動數字政府、數字社會、數字城市、數字經濟一體化發展，實施“四數聯動”示范工程，打造“1+N”模式著力調整海洋產業結構，對紅海灣電廠等涉海領域企業的轉型升級、借“數”登高對涉海領域科技創新，以汕尾市千萬kW 級海上風電基地建設為契機打造粵東地區現代海洋產業開發基地，以藍碳為載體延長汕尾市現代海洋服務產業鏈，智能化“善美店小二”服務推動海洋生態環保“數治”發展。

1.5 議題網絡

藍碳發展的議題網絡主要是指藍碳發展政策的直接受益者，即藍色碳匯發展的對象或者是間接利益相關者。汕尾市藍碳發展議題網絡的成員覆蓋面廣，主要包括海洋產業從業者、科研人員等。因此，可通過橫向為“鎮、村、組”三級，以及縱向為“大數據+網格化+群眾路線”的“田字型”運行機制，以“民情地圖”作為重要抓手，提高藍碳發展領域的政務透明度，進一步保障市民公眾尤其是海洋產業從業者等藍碳政策直接受益者的權益。

2 政策網絡視角下汕尾藍碳發展的困境

2.1 藍碳發展的政策運行網絡體系不健全

藍色碳匯的發展體系建設中主體具有多元化、動態化的特征，政策社群網絡，即政府功能，承擔主導和引導的作用。因此，在藍碳發展政策評估主體組成上，目前主要由汕尾市委、市政府或相關涉海職能機構的內部人員構成，大部分涉海領域的民營經濟主體以及專業評估機構尚未真正被納入藍碳政策評估主體的范疇。這意味著汕尾市的藍碳政策社群網絡同府際網絡銜接不暢，導致藍色碳匯的服務建設中財政投入不足，涉海領域的行政干預過多，一定程度上阻礙了藍碳領域的社會資本介入，使得藍色碳匯無法得到更加額外的支持。

2.2 藍碳發展政策網絡共同體缺失

汕尾市的藍碳發展網絡共同體是貫徹新發展理念的重要構成，需要確保藍碳排放交易、海洋新能源生產等主體的平等參與，才能有利于汕尾市完善以藍碳為代表的綠色低碳政策體系。目前，汕尾市部分排放量大養殖單位養殖尾水還存在直接排放入紅海灣、碣石灣現象，因此仍然需要加強船舶和港口污染防治。加之，汕尾市當前藍色碳匯發展政策網絡中的網絡合作聯盟尚未形成，包括藍碳合作動力機制、藍碳合作實現機制、藍碳合作保障機制的政策網絡尚未實現結構的均衡。在實際的政策活動中，汕尾市在品清湖紅樹林示范區、金廂灘濱海濕地旅游區建設、龜齡島東海域國家級海洋牧場示范區等藍碳領域保護與修復措施存在政策利益相關者身份不能實現平等，使藍色碳匯發展政策網絡共同體缺失。

2.3 藍碳政策制定的公眾參與度不足

在新發展理念下，落實藍色碳匯發展政策必然涉及到汕尾市海洋生態利益、海洋環境合作保護等新時代藍碳生態治理相關領域標準的確立。這些都需要相關的藍碳領域專業機構和專業人員發揮重要的智庫作用。同時，作為藍色碳匯發展政策的直接執行者，中廣核汕尾市甲子海上風電場等相關企業也應該有效參與藍色碳匯發展政策制定過程，與汕尾市本地高校聯合采用“學徒制”等方式創新藍碳領域人才培養，增強對汕尾市在生態文明示范區建設的實際成效。目前，汕尾市藍色碳匯發展政策制定過程尚未創新，沒有直接與政府外的其他相關利益主體和政策目標群體互動合作，再加上藍色碳匯的相關生產者網絡與藍碳領域專業網絡互動不暢，藍碳政策社群與府際網絡缺乏一套良性互動的機制，公眾對藍色碳匯的認知演變成了決策議題的單一化、絕對化。

3 政策網絡視角下汕尾藍碳發展路徑探索

3.1 加強藍碳發展中政府導向作用

汕尾市政府作為藍碳公共服務的供給主體，對藍色碳匯建設具有重要導向作用。由于目前我國碳金融、碳交易的發展尚在起步探索中，還沒真正形成完善的藍碳交易市場和規范的藍碳交易制度。首先，汕尾市政府需要采取“跨行業+全過程”的模式，加大對藍色碳匯基建設施的投入，加大綠色金融信貸對于藍碳產業發展的支持力度。其次，應充分發揮在基層治理和鄉村振興中形成的“汕尾經驗”，與大灣區共同探索建立廣東沿海經濟帶藍碳合作服務機構。以粵港澳大灣區為中心，協同帶動湛江、陽江、汕尾、汕頭等東西兩翼建設藍碳技術示范推廣基地。積極開展與“一帶一路”沿線國家藍色碳匯關鍵海域和重要通道等方向的研究合作項目，參與全球海洋治理，建立多層面合作機制，不斷完善合作領域，拓展與沿線國家之間的藍碳合作平臺，保障藍碳合作的制度需求。最后，在合作式治理模式下完善同級地方政府溝通協調機制，進一步明確藍色碳匯技術、藍色碳匯市場和藍色碳匯項目的實施標準，增強藍色碳匯發展政策執行的合力和張力。

3.2 加快形成藍碳發展政策網絡聯盟

在生態文明示范區建設下，汕尾市政府應該積極探索廣東沿海地區府際合作模式的藍色碳匯管理方法，并提供基本的組織保障。作為實現“雙碳”目標的一個重要政策工具，碳排放權交易已成為推進汕尾市等沿海城市全面綠色轉型，實現高質量發展的一個重要組成部分。因此，發展藍色碳匯必然需要培育碳匯市場，建立健全藍色碳匯交易機制，帶動涉海企業的有效參與。建立近藍碳生態過程參數體系，建立藍碳標準規范，加強廣東沿海地區海洋環境立體監測系統建設，開展對汕尾市品清湖、海豐大湖濕地等敏感海洋生態區的污染監控以及對紅樹林濕地的動態監測，不斷恢復和優化赤坑、品清湖濕地生態系統，保護其碳匯能力和凈化功能。政府通過行政手段將各職能部門數據與各地海洋綜合管理大數據平臺進行對接共享，推進藍色碳匯信息共享機制，從而提升汕尾市藍色碳匯管理平臺的信息化水平。引導企業通過海洋低碳發展全流程，加入到相關的商業領域中，打造藍色碳匯上下游一體化的產業鏈，推動品清湖紅樹林的人工栽種；螺河、黃江河等河口生態緩沖帶、品清湖濱海濕地公園等藍碳生態系統的實現規范化、專業化處理，推動汕尾市海洋資源的清潔化處理和高值化利用。

3.3 提高藍碳政策制定的公共參與

一方面，通過“四數聯動”創新汕尾市公眾有效地參與藍碳政策制定環節，增強對藍碳相關政策的認同和支持。重視議題網絡行動者意愿訴求，降低在汕尾市遮浪角國家級海洋牧場開展“深遠海養殖+”等藍碳產業發展的執行阻力。因此，在藍碳技術的相關標準和規范制定時，汕尾市政府需要充分利用“四數聯動”賦能公共參與模式，在建設汕尾特色的“山、水、林、田、湖、草”六位一體的生命共同體過程中發展藍碳。另一方面，增強藍碳發展網絡主體間合作空間延展性，提高藍碳政策執行效能和對外影響力。通過“i汕尾·愛生活”等系列創新平臺提高藍碳領域的專家學者、網絡自媒體運營者等不同層面的政策參與度，破除藍碳政策制定與執行系統中協調溝通存在的體制機制的障礙。因此，需要加強宣傳力度，營造“綠美汕尾”的良好發展氛圍，增強公眾對藍色碳匯發展的認同感。調動公眾參與有關藍碳發展的系列政策制定的積極性，吸引更多的高素質人才投身于藍色碳匯的領域，實現汕尾市海洋經濟高質量發展。

結語

發展藍色碳匯、提升藍色碳匯能力成為助力汕尾市實現“雙碳”目標，推動汕尾市實現高質量發展的重要路徑。在政策網絡理論下分析汕尾市在全國生態文明示范區建設的中發展藍碳所面臨的困境，并提出相應的對策，可以為汕尾市在藍碳保護、恢復以及價值轉換等方面探索“綠美汕尾”的模式提供創新思路，深化中國式現代化的廣東綠色低碳發展新里程。