中國新污染物治理立法的框架性研究

王江，范昕曼

（1.重慶大學西部環境資源法制建設研究中心，重慶 400045； 2.重慶大學法學院，重慶 400045）

黨的二十大提出人與自然和諧共生的中國式現代化的重大命題，作出深入推進環境污染防治的戰略部署，明確了開展新污染物治理的具體要求。目前學界對新污染物暫無統一定義，依據2021年10月生態環境部發布的《新污染物治理行動方案（征求意見稿）》，新污染物是指新近發現或被關注，對生態環境或人體健康存在風險，尚未納入管理或者現有管理措施不足以有效防控其風險的污染物，有毒有害化學物質的生產和使用是其主要來源。國際上廣泛關注的典型新污染物包括持久性有機污染物、內分泌干擾物、抗生素和微塑料四類。新污染物是生態環境和人體健康的重大危險物質［1］，不僅可以直接引致生態環境風險［2-3］，而且能通過環境暴露和食物鏈積聚等傳播路徑對生態系統中包括人類在內的各類生物產生嚴重危害［4-6］，引發致癌、致畸、致突變效應［7］。新污染物的危害具有普遍性、潛藏性和遷移性，其來源廣泛［8］，可微量致害［9］，且能依托生物地球化學循環而傳播［10-11］，進而拓展在全球尺度上的空間分布［12-13］。

新污染物的治理是國際社會普遍面臨的共同難題。自20世紀90年代以來，部分發達國家及國際組織圍繞該問題開展了污染現狀調查、危害評估、風險評價及污染物控制等一系列探索性實踐［14］，并通過制定國家戰略計劃、發布國家禁令［15］及頒布相關法案等方式進行新污染物治理，但未在法律層面予以明確。中國雖然早就制定了對農藥、危險化學品等特定類型新污染物治理的專門規則，也加入了以《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》為代表的系列國際公約，但一直缺乏宏觀層面的系統性治理方案。學界雖已對該問題予以關注，論述了將新污染物納入環境法典以開展治理的必要性［16］，提出了新污染物環境風險管控在環境法典中的總體立法思路［17］，但缺乏全面的法律分析。

2022年5月，中國發布《新污染物治理行動方案》（以下簡稱《行動方案》），明確了依法治污的工作方針，錨定了立法規制的重點目標，為新污染物治理的法律推進作出前瞻部署。新時代，立法應當堅持“急用先行”［18］，正如習近平［19］所言，要研究豐富立法形式，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。循此，應盡快開展新污染物治理的立法工作，以完備的法律規則體系為中國新污染物治理提供嚴密的規范依據。基于上述分析，該研究擬以國家政策描繪的新污染物治理圖景為指引，梳理并揭示中國新污染物治理面臨的主要法律缺失，并在充分尊重科學特質的基礎上提出完善新污染物治理立法的具體構想，服務于中國新污染物治理實踐。

1 新污染物治理立法的應然描繪

在政策與法律的關系上，執政黨的政策是制定法律的重要依據［20］，并對立法內容具有指引作用。在新污染物治理問題上，相關政策可以作為法律的宏觀指導［21］，并為其法律進路提供思路導向。中國新污染物治理呈現出政策先行的特征，各類政策指向性明顯、針對性突出，描繪了新污染物治理立法的應然圖景。

1.1 新污染物治理立法宏觀目標的標定

以習近平在黨的十九屆五中全會中明確提出要重視新污染物治理為分水嶺，中國新污染物治理進入了快車道。2021年11月，《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》中設定了“到2025年，新污染物治理能力明顯增強”的目標，提出了時間維度和實效維度的具體要求。《行動方案》為新污染物治理工作規劃了藍圖，劃定了“以精準治污、科學治污、依法治污為工作方針”的治理向度，作出“加強法律法規制度建設”的路徑指引。

意欲實現從政策治污到依法治污的轉進，則需強化新污染物治理的立法工作。首要之義為保障新污染物治理的政策目標與立法目的二者之間的契合。換言之，需充分運用立法手段將政策層面的宏觀目標轉化為法律層面的立法目的，并循此展開具體規則的建構。立法目的是一部法律法規中最為核心的條款，每條法律規則的產生都源自一種目的［22］，其承載著法律的價值目標，并指導著具體規則的構設。從立法技術層面而言，將國家開展新污染物治理的宏觀目標中所提及的法律問題進行提煉，轉化為法律規范的語言，讓其能在立法目的條款中予以呈現，是著手鋪設依法治污路徑最為直接且高效的方式。因此，在開展立法工作時，要注重保持新污染物治理的政策目標與立法目的的一致性，將其作為建構新污染物治理立法的邏輯起點，進而錨定新污染物治理立法的原則性要求與具體性規則。

1.2 新污染物治理立法重點方向的引領

《行動方案》對新污染物的治理模式及其實現路徑分別作出方向性引領，明確了新污染物治理立法應遵循的邏輯架構與體例安排，指明了法治保障框架下的重點建設內容。在治理模式上，應當遵循整體性的治理模式，推動新污染物治理體系內部形成關聯性合力。換言之，應當跳脫出傳統污染治理類型單一、區域局限的治理思路，推動治理模式實現由分散到集中、由點向面的轉變，不再僅針對某一典型類型新污染物進行零散規制，而是將新污染物作為一個整體納入治理范疇。

在實現路徑上，《行動方案》中給出了研究制定“有毒有害化學物質環境風險管理條例”和加強相關制度銜接的具象指引。一方面，“有毒有害化學物質環境風險管理條例”能對新污染物治理工作予以系統性的規范，通過作出更具針對性、合理性和科學性的規定，為新污染物治理長期目標的實現提供穩定保障。在布設具體內容時，需牢牢把握以有效防范新污染物環境與健康風險為核心的關鍵原則，體現以環境風險預防為主的治理策略。同時，應重點著墨于新污染物的風險防范與風險監測，并強調對危害處于優先級的化學物質開展詳細的信息調查、環境與健康風險篩查等措施。此外，還應堅持“篩、評、控”和“禁、減、治”的思路，通過對有毒有害化學物質生產、使用過程的嚴格限制，以及法律責任倒逼等，實現對新污染物的全過程治理。另一方面，還需在專門立法的基礎上建構完善的新污染物治理法律體系。申言之，新污染物問題的解決依賴于體系內相關法律機制的有效發揮，為此，在構設新污染物治理法律規定的具體內容時要注重相關法律法規之間的協調。因新污染物與農藥、獸藥、化妝品等關聯密切，在立法上也存在交叉和重疊，因此，要對如何妥善處理上述制度之間的銜接問題予以重點關注。循此，應以有毒有害化學物質環境風險管理法律規定為軸，審慎有序推進相關法律規定的修訂。同時，要重視生態環境部、農業農村部等多部門協同參與的跨領域治理協調機制與部門信息共享機制的建設，通過強化新污染物治理相關法律法規間的串聯，實現相關機制內部的良性互動，統籌推進新污染物治理工作取得實效。

1.3 新污染物治理立法具體舉措的安排

《行動方案》強調，對新污染物應實行全生命周期環境風險管控，開展涵括源頭禁止限制、過程減排、末端治理的全過程環境風險管控措施。中國應踐行“防-控-治”結合的治理路線，即，通過以預防為基點、以控制為重點、以治理為要點的三端發力治理方式來實現對新污染物風險源及其危害的全過程監管。在具體舉措層面，《行動方案》提出要建立健全以化學物質環境信息調查、新化學物質環境管理登記、有毒化學品進出口環境管理等為代表的系列制度，進而保障治理成效的最大化。

中國新污染物治理立法應參照適用上述思路展開。在理念上，秉持以預防為主、“防-控-治”相結合的原則；在行動上，通過修改與制定相關法律制度來緩釋治理壓力。據此，應為新污染物的預防、控制、治理三大階段分別配設合理的制度安排。首先，在預防階段，應厘清新污染物的“使用源”“排放源”和環境“暴露源”［23］，并在此基礎上對新污染物的重點類型、重點領域及重點區域予以進一步明確。同時，還應推動新污染物重點管控清單向新污染物名錄的升級轉化，為后續階段奠定堅實基礎。其次，在控制階段，需注重對風險源的識別、篩查及全過程監管，建立環境風險及管控制度，并配備相應的危害應急響應機制。應當明確，風險源涵括污染源及污染物，在著手控制新污染物危害時不可偏廢。此外，實踐表明，新污染物的危害不僅可以依托自然屬性而遷移，還可能伴隨著相關產品的進出口而轉移，因此，還需著重細化有毒有害化學物質進出口環境管理制度的規定，以減少危害跨區域傳播的風險。最后，在實害治理階段，應完善各方主體的合規標準、健全評價機制與歸責機制，進而分階段、分程度地推進治理方案，開展具有針對性的治理行動，由此合理控制風險范圍，在保障治理成效的同時控制治理的難度及成本。

2 新污染物治理立法的實然剖探

2.1 新污染物治理立法的現有基礎

當前，以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為統領，以《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）、相關法律和行政法規為支架［24］，以國際條約為輔助的中國新污染物治理的法律框架已初具雛形。

《憲法》在法秩序中占據核心與統攝地位［25］，雖然未直接就新污染物環境風險問題展開規定，但暗含對新污染物實施治理的關鍵指示，為新污染物治理提供了堅實的憲法根基。

其一，生態文明建設內含新污染物治理的理念旨歸。生態文明建設是實現中華民族永續發展的千年大計、國家大事［26］，實現生態環境質量的總體改善是生態文明建設亟待達成的重要目標。2018年，“生態文明入憲”進一步明示了國家對環境問題的高度關切，并昭示著對環境開展一體化保護和實施系統治理的重要性。全面推進生態文明建設需啃下污染防治這塊“硬骨頭”，開展新污染物治理既是對生態文明理念的貫徹，也是國家開展環境系統治理決心的落實。

其二，“美麗中國”涵攝新污染物治理的價值意蘊。判斷環境美不美，污染治理成效是重要指標之一，《行動方案》中提出“提升美麗中國建設水平”的治理目標，這與《憲法》在序言中提出把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的國家目標相契合。“美麗中國”作為實現社會主義現代化強國的具象要求之一，既蘊含著人民群眾對理想生活環境的追求，也展現出公民享有在健康而良好的環境下生活的權利［27］。國家應充分回應人民群眾對生活環境的健康之虞，對新污染物實施治理則是對“美麗中國”意涵的深化貫徹與實踐闡發。

其三，環保責任條款賦予國家新污染物治理的職責。《憲法》第26條明確規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”，該條具有國家目標條款的規范效力，應解釋為國家環境保護義務在憲法上的確立并對所有國家公權力構成約束［28］。同時，《憲法》第89條通過授權性規范將污染防治的職責進一步拓展并落實。據此，環境保護與污染防治既是國家之權力亦為國家之義務，國家承載著人民對綠水青山美好環境之愿景，應當主動回應憲法賦予的職責，推進新污染物治理工作是契合憲法規定的必然選擇。

《環境保護法》中明示并強調了污染防治和保障公眾健康的重要地位，這與《行動方案》中提出的“提升健康中國建設水平”的治理目標相映射，為新污染物治理提供了充分的環境“基本法”理據。首先，從立法定位來看，《環境保護法》誕生源于人為活動所帶來的環境污染和破壞，污染防治不僅是傳統意義上環境法調整的核心領域［29］，時至今日，該法的主要功能和重點任務仍落腳于此。其次，從立法目的來看，《環境保護法》第1條中明確提出了“保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康”，該立法目的直接賦予了對新污染物開展治理，以保障公眾健康的應然使命。再次，觀其法律原則，《環境保護法》第5條明確規定環境保護應實行“預防為主、綜合治理”的原則，將預防原則置于污染物治理的語境下，可析出預防污染物帶來的現實威脅既是展開污染物治理的關鍵步驟，更是環境保護的必然舉措。最后，探其具體規則，該法第39條明確了國家保障公眾健康的義務性條款，并強調需采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。該法第48條則提出，在生產、儲存、運輸、銷售、使用、處置化學物品和含有放射性物質的物品時應防止污染環境。上述條文涵括了合理保護生存環境、切實維護公眾健康的高度價值追求，為“健康中國”目標的實現構設了具化路徑。新污染物治理作為“健康中國”建設的重要著力點亦在《環境保護法》規范的“射程”之內，推進新污染物治理的應然使命內含于《環境保護法》之中。

國家已在諸多法律法規中對新污染物治理問題進行了明確表態，這既展現了對該問題的高度重視，又為新污染物治理的詳細制度安排提供了基礎性支撐。一則，在法律層面，相關規定為新污染物治理構設了具體安排。其一，國家在大氣污染防治領域對新污染物治理作出明確規定。《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）直指持久性有機污染物的預防與控制，在第79條中規定了向大氣排放持久性有機污染物的企業事業單位和其他生產經營者的達標排放之義務。其二，國家在生物安全領域也對新污染物治理有所提及。抗生素既是藥物中的常見成分，也是新污染物的典型種類，《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）第33條則明述了國家對抗生素藥物的安全使用和嚴格管理之職責。上述條文均可視為新污染物治理的規則支撐。二則，在行政法規層面可窺見部分與新污染物治理有間接關聯的規定。《化妝品監督管理條例》第55條提出，應當根據科學研究的發展對化妝品的原料實施動態管控，大多數化妝品原料中含有微塑料成分，據此，《化妝品監督管理條例》中的相關規定構成新污染物治理的間接依據。同樣，農藥與化學品中也存在大量的新污染物成分，《農藥管理條例》第16條、第30條與《監控化學品管理條例》第1條中的管理性規定也能成為新污染物治理的關聯理據，并為新污染物治理立法提供技術、方法和經驗上的鋪墊。

國際公約既為新污染物治理搭建了國際合作框架，也為中國新污染物治理提供了參考借鑒。新污染物治理問題關乎全球環境質量的未來發展，中國作為世界大國，先后加入了以《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《關于汞的水俁公約》《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》等為代表的系列公約，推動并踐行新污染物的國際共治理念。公約中所提出的加強化學品管理、管制新型農藥和工業化學品的生產和使用、控制和管理危險廢物越境轉移和處置等措施，能為中國新污染物治理國內法的細化規定提供具有可行性的參照方案。

2.2 新污染物治理立法的主要缺失

從國內法和國際法的立法現狀來看，開展新污染物治理已有一定的法律基礎。但與實現新污染物治理體系和治理能力現代化的目標相對照，現行法律仍存在如下缺失。

其一，立法輻射范圍有限，難以承載上位法所賦予的治理要求。《憲法》與《環境保護法》均彰顯了對新污染物實施全面治理的合理期待。然而，現行立法普遍缺乏整體性視野，所能涵蓋的治理范圍較為狹隘，導致治理時往往面臨“無法可參”的尷尬。一方面，從治理類型來看，現行規定僅能覆蓋少部分的典型新污染物，如《大氣污染防治法》中僅對持久性有機污染物有所提及，《生物安全法》中則僅就抗生素作出規定。可見，現行立法均是以單類新污染物之危害為出發點提出應對策略，對其他類型的新污染物治理的相關內容卻付之闕如。且可以預見的是，伴隨著科技的日新月異，新污染物的類型會日趨廣泛，屆時，條文指向的局限性與新污染物類型的廣闊性之間的矛盾則會更加尖銳。另一方面，從治理環節來看，現行規定聚焦于新污染物治理的個別環節中。現行規定對新污染物的風險預防階段予以了著重關注，并兼顧了新污染物監管階段的需求，卻忽視了新污染物危害治理這一關鍵步驟。以《大氣污染防治法》與《化妝品監督管理條例》為例，二者均是以法律義務作為威懾并開展源頭管控以達到預防危害的效果，再如《農藥管理條例》和《監控化學品管理條例》則是通過監控農藥與化學品的生產、使用而達到控制危害的效果，但尚無面向新污染物危害治理而展開的具象規定。現行立法未對如何治理的重要問題予以規范，致使新污染物規范環節斷鏈，阻斷了新污染物問題的徹底解決。

其二，立法系統性匱乏，欠缺與同位法和關聯法的融貫銜接。法律治理體系的縱向延伸與橫向融貫是形成體系性合力的前提。其中，縱向延伸是指在制定新污染物治理相關法律法規時需充分考量法律體系的完整性與層次性，合理安排相關規范的位階與比重；橫向融貫是指開展新污染物治理工作應充分考量污染治理的系統性，不僅要依靠直接關聯規范，還需與污染防治體系下的其他相關法律法規實現良性互動。然而，現行規范卻無法滿足上述要求，一方面，與同屬污染防治體系下的同位法相較，新污染物的相關法律規范發展程度嚴重滯后。迄今為止，國家層面既未頒布以新污染物為調整對象的立法，也未在相關法律中就該問題予以專章或專節規定，涉及新污染物的規定只散見于少數法律法規的個別條文中，且規定的內容分散而單薄、相互之間存在割裂，未形成綜合性的法律框架。另一方面，新污染物的治理需求尚未全面融貫于污染防治法律體系中。縱覽中國現行各污染防治單行法，僅有《大氣污染防治法》對新污染物之危害予以回應，而新污染物對水體、土壤等環境要素的危害尚未引起足夠重視，未被納入相應污染防治法律之管理范疇。即使是與新污染物關聯密切的各條例，也是以農藥、化妝品、化學品等物質之危害為出發點展開的規定，無法明確、直接地展現新污染物治理的重要內涵。加之，既有的規范內容之間未形成有效的關聯與銜接。雖均是以解決新污染物問題為核心目標，但各法律法規在具體內容上卻明顯各有側重，部分側重于環境風險的預防與監管，部分則側重于對人體健康的防護，并在此基礎上作出涉及科技、醫學、環境等不同領域的法律安排，法律法規及其條文之間缺乏協同效應，尚未實現立法資源的有效整合。

其三，立法可及性不足，無法負荷新污染物治理的實踐需要。法律制度應源于現實需求并反哺于實踐，但就中國新污染物治理而言，二者間仍存在較大錯位，進而引致立法可及性的欠缺。具言之，法律的可及性立足于立法的針對性和可適用性兩個維度。一方面，現行法律缺乏針對性的制度設計。中國的新污染物治理工作開展時間較短，盡管近些年相關部門積極推進新污染物治理的規范化建設，但現行規范多是作出的原則性宣示，未進階為明確、具體的規范設計。如《大氣污染防治法》中僅作出防止污染環境的義務性規定，在《化妝品監督管理條例》中則只是提出了需對新污染物進行管控，但對新污染物危害的預防機制、監測機制、治理機制等配套制度付之闕如，無法滿足實踐中對新污染物實施全過程治理的要求。另一方面，已有的相關制度不具備可適用性。目前，危險化學品目錄制度、禁限用農藥名錄制度、化學品使用管理制度等已在《危險化學品安全管理條例》《農藥管理條例》及《監控化學品管理條例》等法規的基礎上得以構設。但從涵攝范圍來看，新污染物與化學品、農藥之間當屬交叉關系，這便意味著在新污染物治理問題上，不宜參照適用上述制度。

3 完善新污染物治理立法的構想

3.1 補足新污染物治理的單行法律規范的缺失

完善現有的單行法律規范以解決新污染物治理的現實性問題，是從根本上應對新污染物危害和克服治理工作中重難點問題的需要。一方面，有毒有害化學物質的生產和使用作為新污染物的主要來源，對其實行立法回應利于解決當下新污染物治理工作中突出、棘手的問題。另一方面，制定處于統領地位的“有毒有害化學物質環境風險管理條例”不僅能為依法治污的工作方針規劃出具體路徑，還對提升新污染物治理的戰略地位、確保新污染物治理工作的有序開展具有重要意義。據此，應厘清“有毒有害化學物質環境風險管理條例”制定的重點問題并構設出其基本框架，以改變現行立法在問題應對上的被動局面。

制定“有毒有害化學物質環境風險管理條例”應以充分遵循下述原則性要求為前提：一是要把準規制范圍。目前，我國已就化學物質的管理出臺了系列行政法規，涵蓋農藥、危險化學品、易制毒化學品等領域。有毒有害化學物質與上述物質在范圍上存在交叉，因此需明晰立法邊界、增強條例的針對性，以避免重復立法。二是要貫徹全過程全要素管理的立法理念。在條例中應充分體現科學系統管控有毒有害化學物質環境風險的思維脈絡，針對有毒有害化學物質在生產-使用-管理全過程中存在的危害外溢風險構設應對機制，以保障條例內容的完整性。

在結構上，條例應遵循總則-分則-附則的大框架；在內容上，要將新污染物的科學特質與國家政策指示嵌套于其中。

首先，總則部分應當涵括立法目的和立法原則兩項重點內容。立法目的既是立法宗旨的集中體現，也是立法價值取向的直接表達。條例以加強有毒有害化學物質環境風險管理為核心、以嚴格控制有毒有害化學物質危害為重點、以保護生態環境和保障公眾健康為皈依，其立法目的應當表述為：為了加強有毒有害化學物質環境風險管理，預防和控制有毒有害化學物質危害，保障人民群眾健康，保護環境，制定本條例。立法原則是制定和實施新污染物治理法律規范和制度的基本遵循。應對有毒有害化學物質環境風險需以源頭防控為重點，因此要遵循風險預防與風險管控原則。

其次，分則應由風險防范、風險管控、風險監督和法律責任四部分組成。其一，風險防范應圍繞有毒有害化學物質的生產環節展開。在該環節，相關主體需堅持審慎原則，依法建立風險防范的管理制度，并配備風險預警、風險篩查等工作機制從根源遏制危害生成。其二，風險管控應以有毒有害化學物質的使用環節為切入。政府主管部門要加強對有毒有害化學物質的安全使用指導工作，規范使用行為。環保部門還應加強對使用過程中有關環境保護與污染防治的技術指導。其三，風險監督應以規定政府主管部門職責為抓手。一方面，主管部門需建立健全風險信息收集機制，在此基礎上，再結合科學認識對有毒有害化學物質進行風險層級劃分，并依據風險狀態確定對企業進行現場檢查的頻率和范圍。另一方面，主管部門應對有毒有害化學物質的處理、進出口等進行嚴格限定，并輔之以強制性淘汰機制與限制使用機制。此外，主管部門還需建設有風險處理機制，即根據風險狀況制定風險事件、突發事件的處置預案。其四，法律責任部分則應明確規定行政機關、企業單位、社會公眾等多元責任主體在違反條例時應承擔的責任條件與責任形態。如，對于違反規定的企業單位，可以視情況對其施以約談、罰款、限期整改或市場禁入等處罰措施。

最后，附則部分則應對該條例的技術性事項作出補充規定。

3.2 推動新污染物治理規則入典以實現體系性融貫

環境法的法典化已成為必然趨勢，學界公認環境法的適度法典化是符合中國客觀條件和現實需要的合理路徑［30］。編纂環境法典旨在通過對環境法規范的識別和提取、解釋和補充，進而形成一部符合法治要求的體系化法律文本［31］。在此背景下，對污染防治編開展具體構設時不僅要對已有的污染防治法律法規進行科學整理，還需針對污染防治領域出現的新情況、新問題進行補充規定［32］。推動新污染物治理入典既是時代賦予的嶄新命題，亦是實現新污染物治理法律體系內部融貫的寶貴契機。基于此，在推進新污染物治理立法工作時應充分考量環境法典的編纂要求，以此為前提合理編排篇章脈絡和具體內容，進而作出恰當的入典安排。

在環境污染防治編的章節設置層面，應設計“新污染物污染防治”專章（節）。目前，學界認為應通過平移各污染防治單行法律主要內容的方式完成污染防治編的填充［33］。在現有的污染防治法律體系框架下，各污染防治單行法的立法依據標準不一，既有以環境要素作為立法依據，也有以特殊有毒有害物質作為立法依據［34］。新污染物的科學研究表明，新污染物與其他污染物當屬平級關系，且無論參照適用何種立法依據標準，新污染物防治立法與其他污染防治法之間應為同等位階基礎上的并列關系。基于此，應當在環境法典污染防治編項下設立“新污染物污染防治”專章（節）作為解決新污染物問題的創新規定。對新污染物賦以專章（節）規定的權限，一是可以承載短時期內對新污染物治理實施立法補缺的需要，并為未來新污染物范疇的擴張預留適度的立法創造空間；二是以專章（節）為界限足以展現國家對新污染物與其他污染物的嚴格區分，如此則能避免與其他污染防治法的內容產生掣肘，造成體系內部的割裂。

在具體內容的安排上，應實現新污染物治理在污染防治編中的協調表達。一方面，需持續推進新污染物治理的立法完善工作。“有毒有害化學物質環境風險管理條例”理應是“新污染物污染防治”專章（節）中的重點內容，而有毒有害化學物質雖在新污染物中占據“大塊頭”，但不能直接將新污染物限縮于有毒有害化學物質的范疇，還需兼顧考慮新污染物種類不斷擴展的特點，僅將“有毒有害化學物質環境風險管理條例”中的內容填充入“新污染物污染防治”專章（節）難以滿足治理需求。因此，章節內部還需形成以條例為重點、其他相關法律法規為補充的周延的法律治理體系，方能實現內部規范的同頻共振，并為達成新污染物綜合治理目標提供堅實保障。另一方面，要保障“新污染物污染防治”專章（節）與污染防治編項下其他規范的協調融貫。進言之，需以以下兩方面為抓手，一是加強多部門的法律聯動，實現部門間的通力合作。新污染物涉及的行業廣泛、關聯的環境要素眾多，需生態環境部、農業農村部等多部門跨界協同治理，保障相關法律法規間的內部互通。對此，可在《中華人民共和國土壤污染防治法》《大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規及司法解釋中增加促進新污染物全過程治理、跨領域轉移風險防范、權責關系協調等相關內容［35］，或是設置引致條款，以引向其他相關法律法規的規定，進而形成新污染物跨領域治理的規范合力。二是修正關聯條例間存在的矛盾與錯位。以“有毒有害化學物質環境風險管理條例”為藍本，對于《化妝品監督管理條例》《農藥管理條例》《監控化學品管理條例》中存在的與其重疊的部分進行同步刪改，避免因修改稽延而導致立法內容重復。此外，還應對照國家基于新污染物治理而實施的產品標準作出同步修訂，以破除法律規定間的矛盾與沖突，避免銜接失當。

3.3 構建新污染物治理的關鍵法律制度

在設計新污染物治理的關鍵法律制度（圖1）時，需以充分遵循傳統污染治理“事前預防、事中控制、事后治理”的邏輯共識為前提，要以深刻認識到新污染物的普遍性、隱藏性及遷移性的特征及其相較于傳統污染物的更高治理難度為基點，并以適度參考美國、歐盟及日本對化學物質實行風險篩查、風險評估與分類管控的域外經驗［36］為輔助。據此可知，新污染物名錄制度是開展新污染物治理的基礎，新污染物風險評估管控制度是實現危害預防和控制的核心制度，有毒有害化學物質進出口環境管理制度是控制新污染物危害傳播的重點制度，新污染物環境修復制度是滿足治理需求的保障性制度。同時應當明確，新污染物治理是一項系統工程，預防、控制、治理階段緊密聯系、互相影響，因此，上述關鍵制度應連貫運用于新污染物治理的各個階段，并輻射新污染物治理的全過程。

圖1 新污染物治理的關鍵法律制度

3.3.1 建構新污染物名錄制度

新污染物名錄制度是開展新污染物風險管控及治理的重要基礎。中國對新污染物的研究尚處初步階段，而隨著對化學物質環境和健康危害的認識深入與環境監測技術的發展，被識別出的新污染物數量和種類可能還會持續增加［37］。名錄制度作為新污染物種類實時變動與危害風險波動的重要風向標，不僅有助于實現對新污染物的精準規制，而且能緩和法律的穩定性與新污染物種類及其危害的不確定性之間的差異，以最大限度實現對新污染物的全面管控。在具體的制度安排上，應重點關注以下三方面：其一，基于風險管理理念，建立新污染物危險等級評定系統。將新污染物對環境或人體危害性的強弱、使用量、生物蓄積量等指標作為主要的分類依據，以該分類為基礎，再結合科學的評估體系確認某類新污染物是否列入名錄［38］。其二，名錄清單可以在適度參照中國已加入的《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《關于汞的水俁公約》等國際公約的基礎上進行擬定，與國際標準接壤更利于實現國際社會對新污染物的共同治理。其三，應附設“新污染物候選名錄”。可將尚未被明確認證，但確有可能引發環境危機與健康風險的物質列入候選名錄中，在未來名錄修訂時優先考慮列入該類物質，以便捷名錄信息的及時更新，保障新污染物名錄與司法實踐需求的契合。

3.3.2 完善新污染物環境風險評估管控制度

預防性制度是應對新污染物環境風險的核心法律制度。在環境法面臨科學技術不確定性的背景下，風險預防原則應運而生，該原則強調采取預防行動不必以確鑿的科學驗證為前提，以盡可能地減少因科學的不確定性而導致的環境問題［39］。當下關于新污染物的科學研究缺乏確定性，而其損害風險卻具有不可逆轉性，在風險預防理念的指引下構設新污染物的預防性制度正當其時。目前中國已在污染防治領域項下的諸多法律法規中對風險評估制度及風險管控制度作出明確表述，法律制度需保持開放性，并應與時俱進地根據新情況調整具體規范，故而應將新污染物置入風險評估管控制度的涵攝范圍，以實現源頭防控。

風險評估是開展風險管控的前提和基礎。新污染物風險評估制度應注重環境風險評估多元主體之間的協作，形成以專門機構為主導、公眾為輔助的評估模式。新污染物之危害的潛伏期較長，僅依靠科學技術的評價體系容易忽略對風險的社會價值判斷［40］，從而延誤風險的預防時機。公眾具有主觀性，具備敏銳捕捉到自身身體狀況與環境質量變化的能力，并能對新污染物環境風險的變化作出及時、直接的反饋。因此，在新污染物問題上，環境風險評估不僅需參照科學結論，還應考量相關的公眾建議，讓公眾感知亦應成為判斷其環境風險的重要因素［41］。風險管控既是對風險評估結論的落實，更是實現污染預防的必然環節。完善風險管控制度應從管控標準和技術兩個方面著手。一方面，應完善新污染物環境監管標準。立法中應明確與新污染物污染指標、危害邊界相貼合的環境監管標準，且該標準要綜合考量新污染物所附著的產品標準以及大氣、水、土壤等環境要素的承載能力。另一方面，應加強監管技術的研發與運用。新污染物分布廣、危害擴散快，對新污染物實施監管需擺脫傳統的區域化監管思路，充分運用物聯網、大數據等數字化技術，拓展危害信息與監管要求的共享渠道，可對水、大氣、土壤等關聯環境要素的污染情況采取動態監控措施，以實現對新污染物環境風險的智能管控。

3.3.3 細化有毒有害化學物質進出口環境管理制度

有毒有害化學物質的生產和使用是新污染物的主要來源，對其開展風險管控是新污染物治理工作的重要著力點。中國正致力于打造雙循環的全新格局，國內外經貿交織、往來密切。在此背景下，強化對有毒有害化學物質的進出口管理既是中國合理應對新污染物危害之遷移性、減少新污染物輸入型危害的必要之舉，也是中國作為化學物質生產和使用大國所應有的國際擔當。

一方面，主管部門應嚴格落實有毒有害化學物質的進口登記程序。以新污染物名錄為參照，篩選需高度關注的化學品清單，對可能存在風險的有毒有害化學物質實施更為嚴苛的進口標準，并輔之以更為精細的信息登記程序。在登記之后，還需相關部門強化對上述重點關注的有毒有害化學物質的流向實施短周期的監督管理。而針對首次進口的有毒有害化學物質，為防范新污染物危害的潛藏性，應額外設置首次進口的申報制度，適當拔高合格標準并施以更為精密的檢測程序。

另一方面，相關部門應當加強對重點有毒有害化學物質的出口監督工作，實施分級管理制度。即，可依據有毒有害化學物質的危害外溢風險將其劃分為安全、一般和危險三個等級，并逐級提高出口安全標準。針對一般和危險等級的有毒有害化學物質，還需進一步細化出口安全保障程序，以嚴格防控有毒有害化學物質在儲運過程中的環境風險。

此外，新污染物問題已成為全球性問題，因此，在制定有毒有害化學物質進出口標準的過程中，不僅要充分考慮中國對有毒有害化學物質管控能力的上限，同時還需加強與其他國家的溝通和交流，盡量縮小各國有毒有害化學物質認定標準之間的差異。同時，中國還應保證有毒有害化學物質進出口管制清單的透明化與及時更新，以進一步增強對新污染物污染風險的防控能力。

3.3.4 優化新污染物環境修復制度

新污染物環境修復制度是對污染損害事故發生后的補救處理制度，對被污染的環境要素實施修復，是避免危害進一步擴散、重現環境價值的應然選擇。在制度設計上，應著重對以下內容進行表述：第一，明確環境修復標準。應以適應未來利用為價值導向［42］，綜合考量新污染物產生危害的閾值、被污染的環境要素的危害承載力，擬定合理的環境修復目標值作為檢驗環境修復效果的硬性指標。第二，確立環境修復規劃。基于新污染物危害的遷移性，污染事故發生區域內的所有環境要素都可能存在環境風險，因此，需在考量各環境要素的受損程度、自修復能力、修復的預期成本等因素的基礎上作出分階段、分批次、分先后的規劃安排，以便有序開展修復工作。第三，構設環境修復歸責機制。要合理安排修復主體，環境修復的責任安排以誰污染誰治理原則為基準，兼顧考慮到新污染物危害往往需要長期積聚方能顯現，可以適當地溯及既往以擴大責任主體，以期實現更合理的責任分配。第四，實行修復評估機制。在責任人完成修復活動后，需開展政府主導、公眾參與的效果評估工作對修復效果進行核驗檢查，對于長期性的修復工程，則需開展階段性、周期性的檢查工作，以保障能徹底去除環境要素中留存的新污染物危害。