大國競爭背景下拜登政府的網絡威懾戰略

劉福軍

拜登政府2022版《美國國家安全戰略》報告提出，后冷戰時代已經徹底結束，大國之間正在開展一場塑造未來國際秩序的戰略競爭，中國和俄羅斯構成了美國最緊迫的戰略挑戰，將塑造網絡空間規則視為美國保持競爭優勢的全球優先事項之一。網絡空間作為“第五疆域”，已成為大國競爭與博弈的重要舞臺。拜登政府上臺伊始，即面臨太陽風供應鏈攻擊事件、微軟Exchange郵件系統入侵事件和勒索病毒致使油氣供應中斷事件等大規模網絡攻擊，美國網絡安全能力受到了廣泛的質疑，為維護美國的競爭優勢和網絡空間的霸權地位，拜登政府延續了美國日光浴委員會（CSC）2020年3月提出的“分層網絡威懾”戰略理念，并進一步融合了多種網絡威懾手段以作為“破局”之道，且日益凸顯“全政府”“全國家”和“全系統”的網絡威懾模式。

拜登政府網絡威懾戰略的新動向及特點

為贏得大國競爭的優勢地位，拜登政府的網絡威懾戰略愈加激進和主動。綜合分析拜登政府上臺后頒布的網絡空間政策文件，可從拒止威懾、懲罰威懾、集體威懾、跨域威懾四個方面探討拜登政府網絡威懾戰略的新動向和特點。

拒止威懾：聚焦基礎設施安全，強化網絡彈性建設。“拒止威懾”是通過增強自身防御能力，提升被攻擊的難度，來降低攻擊方期望的收益。拜登政府2023版《美國國家網絡安全戰略》提出，保護構成美國關鍵基礎設施的系統和資產，對美國的國家安全、公共安全和經濟繁榮至關重要，并將“保衛關鍵基礎設施”排在五大戰略支柱的第一位，同時稱美國的目標是建立一種可防御且富有彈性的數字生態體系，以使攻擊方付出比防御方更高的代價。2021年1月，拜登政府上臺之初即推出了疫情紓困的美國救援計劃，該計劃為網絡安全和基礎設施安全局（CISA）和總務管理局（GSA）撥款90億美元用于推出新的網絡安全和IT共享服務，并專門撥款6.9億美元給CISA用于改善網絡安全監測和事故響應。兩個月后白宮又發布了美國就業計劃重點改善美國的基礎設施建設，提高基礎設施的彈性和復原力，并撥款1000億美元用于振興美國的數字基礎設施建設。拜登政府不斷加大對網絡安全領域的資金投入，在《2024財年預算》中更是為CISA投入創紀錄的31億美元用于網絡安全和基礎設施保護，以使美國的網絡空間更具彈性和防御性。CISA在其首個全面戰略計劃《2023-2025年戰略計劃》中明確提出其愿景是“為美國人民提供安全且有彈性的關鍵基礎設施”，并制定了網絡防御、降低風險和提高關鍵基礎設施彈性、業務協作、整合機構四大戰略目標。拜登政府不斷推進安全且有彈性的基礎設施建設，提高攻擊方的技術難度，從而達到迫使對手放棄攻擊的目的。

懲罰威懾：加強網絡部隊建設，發展網絡進攻能力。懲罰威懾也叫報復威懾，即通過威脅潛在對手如果其開展攻擊行動將遭受嚴厲的懲罰性后果，以達到懾止攻擊行為的目的。2023年5月，美國防部發布了一份《2023年國防部網絡戰略》的情況說明書，披露國防部新版網絡戰略繼承和發展了2018年確立的“前置防御”“持續交戰”原則，并高度重視美軍在網絡空間威懾和挫敗對手的能力，為此國防部將優化網絡作戰部隊的組織、培訓和裝備，以打造網絡空間的持久優勢。美軍網絡司令部在2022年10月發布的《主宰網絡領域戰略》和首份作戰概念綱要中提出“網絡打擊”和“先發制人”等極具進攻性的網絡作戰理念，意圖憑借自身的技術和力量優勢主動進攻奪得先機。美軍網絡司令部司令保羅·中曾根明確提出網絡司令部的3個戰略重點以應對全球戰略挑戰，首先是通過提升戰備狀態和復原力、改進任務來加強網絡部隊建設，其次是在危機和沖突的競爭階段加強作戰優勢，最后是運用司令部的權力建立和保持絕對優勢，發展步調一致、訓練有素和戰備就緒的聯合網絡任務部隊。美國防部2024財年為網絡空間活動增加了近一倍的預算，達到135億美元，并投入9000萬美元打造新一代的網絡作戰武器平臺——聯合通用訪問平臺（JCAP），此外還將新建5個網絡任務部隊（CMF），至此CMF將從拜登政府上臺前的133支快速增加至147支。拜登政府高度重視網絡軍事實力的提升，優先發展網絡進攻能力，意圖使威懾對象因懼怕美國強大的網絡報復能力而放棄攻擊意圖。

集體威懾：突出意識形態對立，構建網絡威懾聯盟。“集體威懾”是指通過構建和加強盟友體系，形成對敵方的集體威懾能力。拜登政府上臺后，力圖以西方價值觀為基礎修復美國受損的盟友體系，并用意識形態劃線鼓吹所謂“民主”與“專制”的對立，企圖重新主導國際網絡規則制定，構建以美國為首的網絡威懾聯盟。2022年4月，美國聯合60個全球伙伴發布了《互聯網未來宣言》，宣稱國際互聯網正遭受“數字威權主義”的挑戰，中國和俄羅斯是“危險的互聯網政策模式的領導者”，并承諾要建立一個真正開放、促進競爭、保護隱私和尊重人權的互聯網。該宣言具有濃厚的意識形態色彩，是拜登政府增強國際動員能力、構建網絡聯盟體系的重要舉措。2023版《美國國家網絡安全戰略》明確提出，在未來決定性的十年里，美國將以價值觀為引導發展出一套更宏偉的數字生態體系，并與世界各地的盟友和伙伴努力合作，提高集體網絡防御能力，共同挫敗其他“專制政府”對互聯網未來的“黑暗愿景”，并將“建立國際合作伙伴關系以實現共同的目標”作為五大戰略支柱之一。此外，拜登政府多次與盟友和伙伴舉辦以網絡鎖盾、網絡旗幟、網絡聯盟、網絡穹頂等為代表的網絡對抗演習，不斷提升美國與盟友和伙伴的聯合網絡作戰能力，以增強在網絡空間的集體威懾能力。拜登政府將意識形態對立引入網絡空間，試圖構建以美國為中心的網絡威懾聯盟，以強化美國在網絡空間的領導地位。

美國防部稱，美軍網絡司令部133支國家網絡任務部隊全部具備作戰能力

跨域威懾：動用一切力量手段，打擊網絡威脅行為。“跨域威懾”即為懾止對手在一個領域的敵對行動，而在其他領域采取威脅的行為。雖然以網絡手段反擊敵方的網絡攻擊最為符合國際法中的對等原則，但敵方的社會運轉未必依賴于網絡的正常運行，且敵方的網絡防御和系統彈性也影響網絡反擊行動的效果，而跨域網絡威懾可威脅打擊敵方的其他薄弱領域，從而使威懾對象不敢輕舉妄動。2023版《美國國家網絡安全戰略》強調美國將使用所有的國家權力工具來瓦解和摧毀那些威脅美國利益的分子，通過整合外交、信息、軍事、金融、情報和執法能力，使惡意行為者無法持續發動威脅美國國家安全或公共安全的網絡活動。2021年7月，拜登公開指責俄羅斯通過網絡活動影響美國大選，稱其“純粹侵犯了我們的主權”。這種公開將網絡行動歸因于外國政府及其附屬者的行為，被稱為“點名和羞辱”，可使外國政府難堪并遭受國際輿論批評，以達到勸阻被指控國停止此類行動的目的。此外，美國司法部的起訴和財政部的經濟制裁在跨域網絡威懾中的作用也日益凸顯。2021年7月，美國司法部以參與針對美國的黑客活動為由起訴了4名中國公民。2021年4月，拜登政府宣布對俄羅斯實施全面制裁并驅逐10名俄羅斯外交官，財政部發布了嚴厲的經濟制裁措施，以作為對俄羅斯“干預美國大選”和對美國聯邦政府機構實施網絡攻擊的回應。拜登政府上臺后越來越頻繁的使用跨域網絡威懾模式，以增強對敵方網絡威脅行為的反制力量。

拜登政府網絡威懾戰略的影響

拜登政府的網絡威懾戰略強調發展進攻性的網絡作戰力量，并采取“先發制人”和“持續交手”的作戰理念前移作戰場域，雖然有利于維護美國自身的網絡安全，但加劇了網絡空間的大國競爭態勢和軍備競賽烈度，導致網絡空間的風險外溢，危害全球網絡空間安全。

加劇網絡空間的大國競爭。拜登政府2023版《美國國家網絡安全戰略》聲稱，中國已成為美國最先進的戰略競爭對手，在網絡空間構成了美國最廣泛、最活躍和最持久的“威脅”，同時將俄羅斯定義為“一個持續的網絡威脅”。拜登政府以零和博弈思維在網絡空間搞對立與競爭，并持續動員“民主”國家做好與中國、俄羅斯等“專制”網絡大國進行長期戰略競爭的準備。拜登政府的網絡威懾戰略具有濃厚的大國競爭意識，在網絡空間積極構建“數字威權主義”話語體系并不斷對中俄進行污名化，同時與盟友和伙伴組建小多邊聯盟，阻礙中國的“數字絲綢之路”建設，企圖遏制中國在國際網絡空間中不斷提升的影響力。拜登政府多次指責俄羅斯對美國開展網絡攻擊，并利用自身在國際網絡輿論中的優勢地位瘋狂抹黑俄羅斯的國際形象。在烏克蘭危機中，美國網絡部隊多次開展“前出狩獵”和網絡攻擊行動支援烏克蘭，威懾和壓制俄羅斯的軍事行動，致使網絡空間大國競爭的態勢不斷惡化。

引發網絡空間的軍備競賽。拜登政府的網絡威懾戰略極具進攻性和主動性，通過擴建網絡部隊，更新作戰理念，發展進攻性的網絡武器平臺，提升網絡空間中的整體攻防能力，并于2022年12月，將網絡國家任務部隊升格為二級聯合司令部，以謀求在網絡空間作戰的新優勢。拜登政府持續推動網絡空間軍事化發展的行為，引起世界各國競相效仿跟進。2022年3月，日本防衛省宣布成立網絡防御司令部，次年5月又宣布將自衛隊網絡部隊擴充至2230人。2022年8月，澳大利亞發布第一份《國防網絡安全戰略》，提出要加強網絡進攻能力建設，實現網絡空間從防御向進攻的轉變。2022年10月，新加坡正式組建“第四軍種”數字和情報軍，以應對數字領域的安全威脅。2023年4月，英國政府聲稱為應對不斷升級的網絡威脅，擬擴編國家網絡部隊至3000人。瑞士議會于2022年初批準組建軍隊網絡指揮中心，比利時宣布網絡司令部將于2024年前投入運作，愛爾蘭也計劃組建軍事網絡司令部，各國在網絡空間的軍備競賽愈演愈烈。

北約舉行的網絡鎖盾演習

增加網絡對抗的外溢風險。由于網絡空間邊界的“模糊性”，國與國之間的網絡對抗可能會帶來“牽一發而動全身”的后果，導致經貿合作、科技發展、人文交流等其他領域遭受災難性沖擊，甚至引發全球性的危害。拜登政府在以半導體為代表的信息技術領域對中國采取頒布禁令、出口管制、投資限制、金融制裁、強制執法等壓制性措施，實行“小院高墻”式的圍堵策略以追求對中國技術發展的精準打擊，并動員盟友和伙伴共同將中國排除在全球科技產業供應鏈之外，以實現與中國在網絡空間的“技術脫鉤”。長此以往，不僅會帶來全球網絡空間的分裂，不利于人類科技的進步，還會引起“經濟脫鉤”，破壞國際經濟秩序。此外，拜登政府對中國的學者、留學生前往美國采取限制性措施，給中美之間正常的人文交流造成了極大破壞。在烏克蘭危機中，美國向其盟友和北約成員國提供了大量進攻性網絡武器，可能會帶來進攻性網絡武器的非法擴散和風險外溢，進一步增加全球網絡空間的不穩定性。

拜登政府網絡威懾戰略的限制因素

雖然拜登政府的網絡威懾戰略已取得不錯的成效，但網絡威懾理論自誕生以來便存在固有的理論缺陷，美國與盟友之間日益凸顯的利益分歧也削弱了威懾的效果，強調對立與競爭的網絡威懾戰略更是與全球網絡空間治理的時代潮流背道而馳。

網絡威懾戰略固有的理論缺陷。起源于冷戰時期核威懾理論的網絡威懾戰略，因其固有的“匿名性”“隱蔽性”“跨域性”等特點，具備了不同于核威懾的理論缺陷。首先是歸因難題。網絡攻擊的隱蔽性極強，攻擊方可通過代理人或第三方發起，且跨越主權疆界的調查取證非常困難，導致難以進行準確的歸因，使網絡威懾常常陷于“有威懾能力而無威懾對象”的尷尬境地。其次是報復比例難題。罪與罰相稱的國際法原則要求報復造成的損失要與攻擊方帶來的損失相匹配，但受網絡攻擊毀傷效果不可控的影響，對攻擊方的網絡報復難以符合國際法的要求。此外各國在網絡空間核心利益排序上存在巨大差異，也使得網絡威懾難以找到相匹配的報復行為。最后是性質區分難題。對網絡攻擊行為進行準確的辨別是實施網絡威懾的前提，但網絡攻擊行為不僅難以進行準確的歸因，也難以區分是間諜行為還是戰爭行動，是個人行為還是國家行為。網絡攻擊行為缺乏明確的、統一的判定標準，導致難以明確威懾對象的網絡攻擊責任。

美國借“自由”之名，行霸權之實

美國與盟友在網絡空間存在利益分歧。牢靠的盟友關系是拜登政府網絡威懾戰略的重要支撐，但包括歐盟、日本、韓國在內的諸多盟友都制定了自己的網絡戰略，在網絡空間的戰略自主性和美國的利益分歧日益凸顯。2021年7月，拜登政府糾集歐盟、英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭、日本和北約等盟友共同指責中國發動“大規模網絡攻擊”，并企圖“說服”盟友一起制裁中國，但制裁計劃最終因盟友不愿意加入與中國的對抗性行動而落空。長期以來歐盟與美國在數字治理方面存在著分歧，美國秉持“數據自由論”，強調網絡空間數據的自由流動，并實行超越他國主權的“長臂管轄”，而歐盟主張“數據主權論”，強調主權國家對網絡空間數據流動的控制權和管理權，以保持戰略自主性，防止美國或其他國家利用網絡空間的優勢地位威脅歐盟的網絡主權和安全。日本、韓國等美國盟友在數字經濟領域與中國關系密切，追隨美國在網絡空間實行對華遏制打壓甚至“脫鉤斷鏈”的政策勢必會損害與中國的經濟利益，因而在政策選擇上難以與美國保持一致，進一步削弱了拜登政府網絡威懾戰略的聯盟體系。

意識形態化的對立與競爭不符合網絡空間全球治理的發展潮流。拜登政府的網絡威懾戰略將意識形態因素與全球網絡技術發展和網絡規則制定進行捆綁，以“民主”對抗“專制”為由動員盟友和伙伴圍堵、遏制、打壓中俄，企圖以較低的成本維護自身的網絡霸權地位，然而意識形態化的對立與競爭與網絡空間全球治理的發展潮流格格不入，加之美國國內民主弊病不斷凸顯，其自身在意識形態領域的吸引力不斷下降，使得意識形態化的網絡威懾戰略受到了限制。相反，中國認為網絡空間是人類共同的活動空間，網絡空間的前途命運應由世界各國共同掌握，始終堅持共商共建共享的全球治理觀，積極構建網絡空間的人類命運共同體，為全球網絡空間治理提供了合作與發展的中國方案。廣大發展中國家網絡基礎設施建設滯后，數字經濟發展緩慢，急需他國的資金和技術支持，而拜登政府意識形態色彩濃厚、強調對立與競爭的網絡政策往往“口惠而實不至”，難以滿足廣大發展中國家的利益需求，使得其網絡威懾戰略的正當性和有效性大打折扣。

結語

拜登政府上臺后，其網絡威懾戰略已逐漸成型，雖然該戰略有一定的局限性，但在“大國競爭”已成為美政府和戰略界共識的情況下，拜登政府通過提升網絡威懾能力來維護自身網絡霸權地位的力度將進一步增強，世界主要國家也紛紛效仿跟進，不斷加強網絡進攻能力和威懾能力建設，試圖在網絡空間競爭中占據優勢地位，進一步激化國際網絡空間的競爭態勢，使全球網絡空間治理變得更加復雜和困難，應該引起國際社會的高度警惕。