軍事公共外交視角下疫情時期美國對拉美國家的軍事援助

張云炫 張 力

軍事公共外交并非是一個嶄新的概念，其活動自古有之，但其重要性直至21世紀初才開始凸顯。近年來，美軍在海外執行軍事任務時，注重發揮其獨樹一幟且極具吸引力的軍隊“軟實力”的作用，既具有合法性，又傳播了其價值觀，引來他國爭相效仿，即通過軍事公共外交手段產生遠超過生硬的傳統軍事力量能夠產生的積極效應。約瑟夫·奈也曾指出，除了硬實力之外，軍隊在創造軟實力方面也發揮著重要作用。

隨著美國政府對公共外交重視程度增加，軍事公共外交被國防部列為優先項目，并在其官方報告中有所體現。但由于這一概念與國務院的公共外交職能相抵牾，美軍的官方文獻從未提及或界定“軍事公共外交”（Militar y Public Diplomac y），僅將它視為一種“防務支持（或軍事支持）的公共外交”（Defense Support to Public Diplomacy）。2010年，美國會軍事委員會的報告特別使用“軍事公共外交”一詞描述美國防部組織的一系列同外界接觸的活動，旨在推動相互之間的認識和了解，共同塑造軍事能力。

中美對軍事公共外交定義的概念闡釋

國內外對軍事公共外交的定義各執己見。美國智庫學者馬修·華林將軍事公共外交定義為“一國軍隊及武裝力量為達成對外政策目標而同外國公眾及軍事受眾間進行的軍事接觸及建立關系的活動。”中國外交部原副部長何亞非將軍事公共外交定義為“國防部門和武裝部隊參與的公共外交事務。它以軍隊為主體直接開展公共外交，如非戰爭軍事行動（維和、護航、救援、撤僑）、軍事外宣（軍網、發布會、白皮書）、提高軍事透明度（軍營開放、軍事表演、軍艦訪問）等”。這兩種觀點基本可以分別代表中美兩國對該概念的解讀，且均將軍隊和武裝力量作為軍事公共外交的主體。由此可以看出，兩國在對該術語的定義上達成了基本一致。軍事援助是軍事公共外交的主要手段，美國防部在制定軍事援助具體規劃和宣傳方案時，通常將軍事公共外交的收效作為重要參考依據。

美國對拉美國家軍事援助的歷史考量

本文所討論的美國對拉美國家軍事援助包括美國政府及其相關組織在軍事上給予拉美國家財力、物力、人力、智力等方面的援助。

美軍安慰號醫療船

政策依據對外援助作為美國的一項政策性工具，自二戰以后便通過專門立法對援外活動進行規制。1951年，美國會通過的《共同安全法》為美國對歐洲及歐洲以外的其他發展中國家的軍事援助提供了法律依據。該法確立了美國對外援助的重點從經濟援助轉向軍事援助，主要手段以贈與性軍事援助為主。正是該法案開啟了美國對拉美國家的軍事援助計劃。

1961年，肯尼迪政府全面調整對外援助政策，簽署了《1961年對外援助法案》，在強調援外的同時，逐漸把對外軍售作為對外援助的主要補充，進一步明確美國援外的目的是防止發展中國家走上共產主義道路，并把拉丁美洲放到了極其重要的位置，對拉美地區的軍事援助的授權及政策研究制定了特別詳盡的規定。1968年，美國會對1961年的援外法進行修訂，通過了《對外軍售法》，制定了對外軍售的法律依據和程序，強調政府在做出對外武器銷售決定時要考慮外交政策，形成了多種形式的對外支持方式。

21世紀以來，美國立法機構持續不斷對相關活動授權進行調整優化，使其活動目的更加聚焦，能更直接有效服務于美國外交政策和國防戰略的實施。

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主要動因一是維護“后院”的安全穩定。地理的鄰近使美國與拉美國家成為一個天然的共同體，“本半球獲得和平而有秩序的安全，是美國的一項基本利益”，因此拉丁美洲必然是美國對外軍事援助的重要目標之一。從數值上看，拉美地區不是美國軍事援助的“重點”“熱點”，但這并不意味著拉美在美國全球戰略中無足輕重。該地區一直被美國視為己方勢力必須穩固控制的后院，保證一個安定的后方是美國最基本的安全戰略。歐亞大陸國家任何干預或涉足拉美國家的企圖與行為都會觸發美國國家利益的“痛點”。正是這種不容他人置喙的決心促使美國始終保持著對拉美地區一定規模的軍事援助，進而達到維護美國在整個西半球安全利益的目的。

二是遏制其他國家勢力介入。美國對拉美國家軍事援助的政治目的通常高于其軍事目的，政治、外交因素往往成為具有重要影響的因素。冷戰時期，為了遏制共產主義勢力在拉美的擴張，防止其他拉美國家重蹈古巴的覆轍，美國采取了多種手段，表現在軍事援助上就是極力扶植親美反共政府，打壓遏制左翼親共政權。在不涉及共產主義勢力侵蝕的情況下，美國則善于將軍事援助與人權問題掛鉤。人權運動給美國對外政策提供了道義方面的借口，這有助于樹立一種為美國在越戰后重建霸權所迫切需要的仁慈和正義的形象，有助于使美國卷入和干涉世界各地的政治斗爭合法化。例如，20世紀80年代初美國政府曾以人權問題為由，通過停止或削減軍事援助向拉美軍政府施壓。然而，這一政策并沒有收到預期效果，拉美一些軍政府轉向西歐、蘇聯購買武器，實現軍火來源多樣化。巴西、阿根廷等工業較發達的拉美國家，則加緊發展本國軍事工業。美國防安全援助處向國會提交的年度報告多次提出，終止軍事聯系將使美國逐漸失去在該地區的影響力，為其他勢力乘虛滲透創造可能。因此，80年代中后期美國開始注意修復同拉美軍政府的雙邊關系，逐步恢復了對該地區的軍事援助。

發展趨勢一是形式將更加隱蔽，由直接援助為主轉為間接援助為主。一方面，龐大的對外軍事援助開支已經成為美國的沉重負擔。冷戰后形成了一超多強的格局，短期內無人能挑戰美國的霸主地位，美國在政策上開始回歸保守主義，除在熱點地區和重要戰略地區外，對其他地區的軍事援助大幅消減是大勢所趨。另一方面，拉美國家的反美主義情結迫使美國調整傳統的軍事援助方式。美國對拉美的霸權政策和干涉行為是拉美反美主義最直接的原因，文化差異是深層次原因，雙方不斷拉大的經濟差距加劇了拉美人的仇美心理，而世界格局和政治潮流的變動是拉美反美主義的外部誘發因素。軍事援助一向被認為是介入它國內政的杠桿，最容易引起輿論和民眾的反感。鑒于此，在輿論面前，美國可能會調整對拉美國家軍事援助的方式。

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二是重心將更加明確，由反共轉向反毒和反恐。美國對拉美國家軍事援助活動規律性不強，時常會受到其他因素的影響而中斷，但軍事援助政策的重心是非常鮮明的。冷戰時期，美蘇的爭奪焦點雖在歐亞大陸，但拉美地區對保衛美國本土安全具有戰略重要性。冷戰后，恐怖主義、毒品等非傳統安全問題對西半球的威脅日益突出。特別是“9·11”事件后，美國對外戰略發生了重大調整，預防和打擊恐怖主義成為美國安全戰略的首要任務。而毒品生產和走私正是小布什政府界定的恐怖主義寬泛新概念中的一個主要組成部分。

疫情時期美國對拉美國家的軍事援助活動

2020年2月26日，拉丁美洲首例新冠肺炎病例在巴西確診。自此，新冠肺炎疫情開始席卷整個拉美，并產生了廣泛的公共衛生、經濟、社會和政治影響。根據約翰·霍普金斯大學的統計數據，從疫情開始到2022年11月，拉丁美洲和加勒比海國家有170多萬人死于新冠肺炎。盡管該地區的人口只占世界人口的8.4%，但死亡病例卻超過全球的五分之一。由于域內各國醫療體系脆弱、防疫措施不到位、防疫物資匱乏、民眾不服管束，同時政府自身存在對疫情認知和重視不夠、治理能力偏弱等主客觀問題，致使疫情愈演愈烈。不少拉美國家動用軍隊協助抗疫，但囿于自身能力和資源有限，仍迫切需要國際層面的援助。

2020年4月,美國開始向拉美國家提供抗疫援助。美國南方司令部負責管理中美洲、南美洲和加勒比地區的人道主義援助計劃，該計劃制定的目的是滿足這些地區公民的基本人道主義需求，包括災情響應、軍事援助與醫療保健和支持基礎教育相關的項目和活動。根據美軍南方司令部所屬刊物《對話美洲》官方網站公布的援助信息，美國對拉美在疫情期間的軍事援助形式多樣，既有物資援助、設施建造，也有各種多雙邊高層會議、專業交流和培訓等。

物資援助提供物資援助是美國向拉美國家抗疫軍事援助的主要方式，物資以個人防護物資和醫療設備為主。在疫情時期的軍事援助活動中，美軍不僅是物資援助的授予方，而且還是美國其他官方機構進行物資援助時的協助者。例如，2020年8月21日，美國非政府組織向薩爾瓦多捐贈29030千克的食品和衛生用品包，是由美空軍通過C-12運輸機進行運輸的。

設施建造援助初期，美國主要捐贈基礎防護物資，但隨著新型冠狀病毒呈現出不可控制性和長期共存性，援助開始往長遠方向考慮，援助內容轉向幫助建立野戰醫院。相比物資援助，美軍協助拉美國家建造野戰醫院的起始時間雖然較晚，但資金投入更多，每次援助建造野戰醫院數量在1至4所之間。

美軍對拉美國家的部分抗疫設施援助（2020年5月-2022年2月）

多雙邊會議在疫情期間，美軍多次組織和召開了與疫情相關的多雙邊高級會議，研討交流疫情形勢，同時，也會定期舉行圍繞抗擊疫情主題的會議，旨在加強疫情背景下的抗疫軍事合作。

美軍參與或主導的與疫情相關的會議（2020年6月-2021年4月）

疫情時期美國對拉美國家軍事援助的特點

在疫情暴發之前，美對拉美軍事援助已具有較為完善的制度基礎和豐富的實施形式。疫情時期，美國對拉美國家的軍事援助活動延續了此前的一貫傳統，以維護美國的國家利益為出發點。美國和拉美國家地緣關系密切，人員流動性強，控制好拉美地區的病毒傳播，也有利于美國本土疫情的防控；同時，疫情所帶來的社會經濟差距加大了所導致的政治動蕩，處理不當會給西半球罩上不穩定的陰影，進而影響美國的政治、經濟利益。不過，從軍事公共外交視角可窺見一些新端倪：美國在與拉美國家進行抗疫軍事援助不僅僅局限于國與國之間的官方交往，而是在這一過程中美軍官兵與拉美居民產生了近距離的接觸，并且美軍注重通過新媒體對此進行外宣活動，以期通過對公眾的影響來引導拉美國家內政外交政策朝有利于美國的方向發展。

抗疫與人道救援并行，倍顯“關懷”。正所謂“屋漏偏逢連夜雨”，2020年11月接連兩次颶風襲擊對本就飽受疫情打擊的中、南美洲多個國家造成了嚴重的生命和財產損失。美國政府隨即宣布美國際開發署將向國際非政府組織提供人道主義援助，美國防部立即領命為受風暴影響而與外界隔絕的社區運送重要物資。隸屬于美國南方司令部的布拉沃聯合特遣部隊先后向危地馬拉、巴拿馬和洪都拉斯受災地區提供救援物資，運送救援人員。數據顯示，在此次救援期間，特遣隊與東道國政府救援隊密切合作，參與了136次行動，協助救援289名公民，并運送了大約171.5噸的救援物資。11月30日，美軍派奇克哈默尼河號兩棲登陸艇到哥倫比亞，為哥圣安德烈斯群島和普羅維登西亞等被颶風破壞而難以進入的地區運送人道主義救援物資。據統計，南方司令部在中美洲受災區共展開了243次行動，挽救了850人的生命，并向受災最嚴重的國家提供了超過450噸的人道主義援助。

即便是“不友好國家”，美國也進行選擇性援助，以期改善美國在此類國家的影響力。如在疫情期間，美國派出美海軍安慰號（USNS Comfort）醫療船，為委內瑞拉難民提供人道主義援助和醫療服務。美方不僅操控眾多媒體大肆宣傳“馬杜羅政府的失敗政權導致委內瑞拉醫療機構無法滿足現實情況”，而且還鼓吹“美方熱情給予鄰居幫助”。美國衛生與公共服務部部長亞歷克斯·阿扎爾強調，“一旦該國回歸民主，就計劃重建委內瑞拉的衛生系統。”美國企圖利用人道主義援助這個幌子來為馬杜羅政權設下障礙，后期的新聞傳播更是借機推介美國的民主價值觀，達到逐漸滲透的目的。

抗疫軍事援助與人道主義救援雙管齊下，凸顯了美軍積極參與國際救援的正面形象，在一定程度上改善了特朗普政府在拉美和加勒比地區的負面形象，緩和了美拉關系。值得一提的是，美軍在救援中優先前往偏僻地區或土著村落，以期在這些網絡資源匱乏的地區樹立形象，尤其是注重在執行任務中與婦女、兒童進行接觸交流，使其感受到美軍對當地居民的“關愛”。

利用新媒體特征，傳播“故事”。美軍不僅在抗疫軍事援助過程中接觸民眾，樹立正面形象，而且投入大量資源開展新聞外宣，擴大消息傳播范圍。一是利用官方渠道傳播信息。所有的援助信息都實時公布在美軍南方司令部所屬刊物《對話美洲》的官方網站，在該網站上也設有以圖片、視頻等流媒體為主要內容的宣傳欄目。南方司令部在推特、臉書、YouTube等社媒及視頻網站上均設有官方賬號，并日常發布大量能體現美軍“正面”形象的軍事訓練、軍事合作等內容，吸引國內外諸多公眾點擊瀏覽。另外，南方司令部開展的軍事援助大部分是與美國駐外使館、美國務院和國家開發署等機構進行合作所展開的，相關的官方網站也同步公布合作信息或公開援助匯總。二是積極運用社交媒體。美軍鼓勵官兵在社交媒體上發布個人點滴事跡，有利于增強故事真實感，將單向宣傳發展成為雙向交流。美軍士兵在上級指導與規章要求下，發布個人在拉美抗疫軍事援助中的經歷和感受，對國外公眾來說更“真實”，更接地氣，成為了官方宣傳手段的有力支撐。

兼顧反毒行動，做到“兩手抓”。阻斷拉美地區的販毒活動始終是南方司令部的主要關注點。總部設在佛羅里達州基韋斯特的南方聯合特種作戰部隊負責偵查和監測加勒比海、墨西哥灣和東太平洋的空中和海上販毒活動。自2000年以來，美國已將大約2680億美元用于世界各地的安全援助，用于拉丁美洲大約8%，即略高于205億美元。其中，超過 170 億美元來自“禁毒戰爭”項目。在疫情期間，美國政府并沒有將反毒行動拋擲腦后，而是做到了“兩手抓”。2020年4月1日，特朗普政府宣布在加勒比海地區加強緝毒行動力度，以防毒販利用疫情趁機將毒品帶入美國。如美國持續推進哥倫比亞“獵戶座行動”，聯合部分歐洲和其他美洲國家，憑借其海軍和空軍強大實力重擊毒販。美國南方司令部公共事務辦公室稱，從2020年4月1日至2022年2月，這項國際合作行動已經查獲或轉移了超過 100萬磅可卡因、15萬磅大麻，并逮捕了超過1200名疑似毒品走私者。由此可見，美軍強大的軍事和經濟實力，以及在該地成熟的軍事援助機制，使得在面對突發公共衛生事件時，并沒有讓美軍陷入左支右絀的窘境，而是在履行基本職能的基礎上，加強與美國大使館等其他部門的合作以應對新冠疫情。

結語

美國在拉美地區軍事援助機制成熟，面對突發公共安全事件，能循序漸進地安排防疫物資援助以解決燃眉之急。與此同時，利用雙邊或多邊會議加強地區間的安全合作。美國南方司令部設有11名伙伴國軍事顧問，分別由拉美國家軍官擔任。該機制促進了美國和拉美國家的經驗交流和多雙邊會談，使溝通更加順暢和高效，拉美的訴求體現更加直接。在疫情期間，抗疫成為軍事援助的主線，但對拉美地區的人道主義援助和反毒行動從未擱置，多線并進，疊加效果明顯。同時，通過官方渠道發布權威數據，利用傳播范圍最廣的社交媒體向全球公眾講述美軍在拉美地區的“故事”，形成認知影響。

與傳統的“精英外交”不同，軍事公共外交的落腳點不在于決策層，而在于民眾。近些年來，拉美民粹主義抬頭，民眾的呼聲對政府的決策影響力大幅提高。疫情期間美軍對拉美實施的軍事援助傳遞了美軍對當地民眾的“關懷”，美軍在緊急災難中的迅速馳援贏得了不少拉美人民的信賴和好感。美國防部調動和整合國家資源，靈活運用日益成熟的國家戰略傳播策略，企圖打造美軍在外國公眾心中的光輝偉大形象，其具體做法有許多值得我們學習之處，我應借鑒其經驗，發展適合具有中國特色的軍事公共外交。