新時代公共圖書館從免費開放到高質量發展策略研究

王智群 鄔偉

摘 要：

文章通過訪談、問卷調研、數據分析等研究方法，歸納總結了公共圖書館自2011年免費開放以來，在政策保障、基礎設施建設、服務效能等方面取得的成就。立足新時代，針對公共圖書館轉向高質量發展面臨的保障乏力、服務效能不高、從業人員作用發揮不充分等現實問題，提出了有助于公共圖書館從免費開放到高質量發展轉變的應對策略。

關鍵詞：

公共圖書館；免費開放；高質量發展；綿陽

中圖分類號：G250??? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1003-7136（2023）05-0044-07

Research on the Strategy of Public Libraries from Free Opening to High-quality Development in the New Era

WANG Zhiqun，WU Wei

Abstract：

Through interviews，questionnaires，data analysis and other research methods，this paper summarizes the achievements of public libraries in policy guarantee，infrastructure construction and service efficiency since the free opening of public libraries in 2011.Based on the new era，in view of the practical problems such as weak guarantee，low service efficiency and insufficient role of employees in the transformation of public libraries to high-quality development，this paper puts forward some countermeasures to help public libraries transform from free opening to high-quality development.

Keywords：

public library;free opening;high-quality development;Mianyang

0 引言

黨的十九大報告首次提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，明確了“我國已轉向高質量發展階段”的新定位，并提出在2035年進入創新型國家前列、建成文化強國等重要目標。從1910年“文華公書林”——我國第一個公共圖書館源起，到國家建立公共圖書館的日益壯大，經歷改革開放市場經濟的沖擊，再到2011年公共圖書館免費開放，我國公共圖書館經歷了從無到有、從相對封閉到全面開放的不同發展階段。在新的發展階段，走過十年免費開放之路的公共圖書館，迎來從免費開放向高質量發展的機遇期。

1 公共圖書館免費開放發展歷程

《公共圖書館宣言》（以下簡稱：《宣言》）所倡導的“以人為本”理念和信息開放原則、信息自由獲取原則、平等無區別服務原則、無償服務原則等公共圖書館的基本理念和基本原則共同構成了現代公共圖書館精神的核心內涵［1］。實踐證明，公共圖書館向社會免費開放是公共文化服務本源的回歸，是自身發展的內在邏輯，更是社會主義發展的必然結果。

1.1 從以文補文到免費開放

20世紀80年代末至90年代，公共圖書館事業受市場經濟沖擊，由于當時國家經濟基礎還比較薄弱，保障圖書館發展投入與圖書館實際需求存在較大差距，于是公共圖書館探索過以文補文的成長之路。以文補文在一定程度上改善了公共圖書館的生存困境，但同時也引發了過度創收所帶來的擠占讀者服務空間、文獻建設不規范等現象，讀者大量流失，與公共圖書館“以人為本”的為社會提供公共文化服務的定位漸行漸遠［2］。21世紀以來，隨著我國國民經濟發展水平不斷提升，亟需豐富人民群眾的精神文化生活。2011年1月26日，國家文化部、財政部聯合出臺了《關于推進全國美術館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》，對美術館、公共圖書館、文化館（站）（以下簡稱：“三館一站”）免費開放的基本內容作了規定。自此公共圖書館走上了由文化創收到政府保障、由相對封閉到逐漸開放的發展道路。

1.2 持續性政策保障免費開放落到實處

為確保公共圖書館免費開放落地見效，2011年3月7日，國家文化部、財政部聯合出臺了《關于加強美術館 公共圖書館 文化館（站）免費開放經費保障工作的通知》，規定地市級圖書館開展基本公共文化服務項目經費補助標準為每館每年50萬元，縣級圖書館補助標準為每館每年20萬元，中西部地區中央財政按照補助標準分別負擔50%和80%［3］，為公共圖書館公益性、基本性、均等性、便利性服務提供經費保障。同時為規范和加強中央補助地方“三館一站”免費開放專項資金管理，提高資金使用效益，財政部、文化部2013年6月制定了《中央補助地方美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法》，并于2020年10月對該暫行辦法進行了修訂，印發了《中央對地方公共圖書館 美術館 文化館（站）免費開放補助資金管理辦法》（以下簡稱：《管理辦法》）的通知。《管理辦法》對資金使用原則作了修訂，更加突出“注重基本、加強績效”，進一步壓實了各級財政、文化和旅游部門的責任，明確了省級以下各級財政、文化和旅游部門部門的責任分工，切實加強資金管理，提高資金的使用效益。同時在經費補助方面，《管理辦法》規定各地可根據實際情況提高補助標準，高于上述基本補助標準部分，所需資金由地方財政自行承擔。

2 公共圖書館免費開放取得顯著成效

近年，國家、省、市、縣、鄉多級聯動在推進公共文化服務方面持續發力，機構建設更加完善，構建起了公共文化服務體系的四梁八柱。公共圖書館在保障人民基本公共文化權益、滿足人民基本文化需求方面取得顯著成效，社會對公共圖書館的關注度及讀者滿意度逐漸趨好。

2.1 全國“三館一站”免費開放概況

根據我國文化和旅游部發布《國新辦發布會：努力構建現代公共文化服務體系》，截至2020年底，全國共有公共圖書館3212個、美術館618個、博物館5788個、文化館3327個、文化站4萬多個、村級綜合性文化服務中心57.54萬個。所有的公共圖書館、文化館、文化站、美術館和90%以上的博物館已經實行了免費開放，實現了“無障礙、零門檻”［4］。其中公共圖書館，較2011年增加260個。

2.2 四川省公共圖書館免費開放成效

四川省公共圖書館在實行免費開放服務基礎上，積極探索延時及錯時開放、社區街區無人值守閱讀空間建設、區域一體化服務、總分館建設方面取得顯著成效。根據《四川省圖書館暨全省公共圖書館2020年閱讀報告》及《中國文化文物和旅游統計年鑒（2020）》，2020年四川省公共圖書館機構數共206個，館舍面積共計82.2萬平方米，全省紙質文獻總藏量達4456.2萬冊件，全省共有86家公共圖書館實行24小時借閱服務，閱覽室座席總數共計6.2萬個。2020年全省公共圖書館接待讀者2432.3萬人次，注冊借閱讀者總數達380.2萬人，紙質文獻外借量達1219萬冊次，全年開展講座、展覽、培訓等各類讀者活動共計15，060場次，新媒體服務4113.6萬人次（表1）。

2.3 綿陽市公共圖書館免費開放成效

四川省綿陽市公共圖書館在完善服務陣地、提升服務效能方面取得顯著成效。據全國公共圖書館第六次評估定級結果公告

［5］，綿陽市全市共10個公共圖書館，其中一級圖書館5個，二級圖書館4個，三級圖書館1個，周開放時間平均為63.4小時。截至2021年12月，全市公共圖書館館藏文獻量240.72萬冊，較2011年增加104%，閱覽座席數為4218位，較2011年增加105%。2019年讀者接待量為181.44萬人次，較2011年增加280%，文獻借閱量為82.26萬冊次，較2011年增加242%，活動開展為239場次，較2011年增加99%（因受疫情影響，服務數據以2019年為參考）。

3 公共圖書館高質量發展面臨的問題

全國公共圖書館在免費開放實踐過程中，服務意識進一步增強，公共文化服務公益性、基本性、均等性、便利性得到充分展現。立足新的發展階段，面對高質量發展的新要求，必須清楚地認識到公共圖書館尤其是基層公共圖書館，還存在發展保障不平衡不充分、服務效能待提升、館員潛能挖掘不足等問題。

3.1 地方政府層面保障不平衡不充分

公共圖書館是基本公共文化服務的重要組成部分，應由政府承擔保障供給數量和質量的主要責任。根據《第六次全國縣級以上公共圖書館評估細則》，政府保障條件主要包括政策與法制保障、章程與規劃、經費保障、文獻資源保障、圖書館建筑設施保障、信息基礎設施保障、人員保障七部分。由表2可見，公共圖書館發展政策與法制保障日漸完善。

然而在經費保障、文獻資源保障、圖書館建筑設施保障、信息基礎設施保障、人員保障方面仍然存在不平衡、不充分的現象。

（1）經費保障乏力，地方政府配套措施缺少彈性。陳庚等指出，目前所執行的市級公共圖書館 50萬元和縣級20萬元的補貼標準并未考慮到同級館橫向規模差異，導致同級中規模較大、發展較好的公共圖書館的免費開放并不能夠實現更有效的經費“彌補”［6］。以綿陽市為例，綿陽市2011年地區生產總值為人民幣565.44億元，2021年地區生產總值為3350.29億元，而綿陽市公共圖書館免費開放經費中地方配套經費一直執行的20%標準，免費開放經費10年來均無增長。根據第七次人口普查公告，綿陽市涪城區常住人口129.85萬人，平武縣常住人口12.64萬人，兩區縣免費開放經費均為20萬元。免費開放相關經費與地區生產總值、服務對象數量、服務場地規模等關聯性差，且地方配套經費缺少彈性機制，導致開放效能高的圖書館反而人均享用免費開放經費額度更低。

（2）基礎設施發展不平衡，兩極分化嚴重。從東西部對比來看，其基礎設施建設和文獻資源保障存在較大差距。2019年館舍面積小于800 平方米的縣級圖書館，東部占7.54%，西部占25.38%，總藏量（冊件）東部為3.2606億，西部為1.1897億，當年新增藏量（冊件）東部為2.9426千萬，西部為0.6686千萬［7］。從市、縣級對比來看，以綿陽市公共圖書館為例，安州區圖書館、北川羌族自治縣圖書館、江油市圖書館、三臺縣圖書館抓住“5·12特大地震”災后重建契機，基礎設施建設得到普遍改善提升。由于政府重視程度高，作用發揮好，先后于第五次、第六次全國公共圖書館評估定級中被評為國家一級圖書館。然而主城區的綿陽市圖書館、游仙區圖書館則相對落后。綿陽市圖書館現址建于1992年，用于日常服務的館舍面積約7000平方米，藏書60余萬冊件，2021年接待讀者45萬人次，其中少年兒童借閱量超過50%，然而少年兒童閱覽區僅占約300平方米。目前市圖書館面臨書庫容量飽和、讀者接待量超負荷、少年兒童服務場所不足、信息化設施落后、人員保障不足的壓力，基礎保障和配套設施等有效供給不足與多元化讀者需求快速增長之間的矛盾日趨突出。作為主城區的綿陽市游仙區，常住人口56.14萬人，至今仍沒有獨立的圖書館建筑，且現有館舍面積小于500平方米，很難滿足市民基本公共文化需求。

（3）人員配備嚴重不足，實際在崗人數不增反減。根據《中國文化文物和旅游統計年鑒（2020）》，對比2010年和2019年從業人員情況發現，北京、天津、遼寧等9個省市從業人員配備減少，四川、甘肅、西藏等12個省市從業人員2017—2019年連續三年出現持續減少現象。綿陽市縣級公共圖書館人員實際每館在崗人數平均值2011年為6.43人，2021年為6.11人。截至2021年，綿陽市共有4個縣區圖書館編制數不足5人。

3.2 服務供給與讀者需求匹配度低

1986 年，美國學者Mellon C.A.首次提出圖書館焦慮概念，指用戶的一種情緒狀態，包括認知、情感和心理方面。而這種情緒狀態是由于用戶在使用圖書館過程中不能合理且有效地處理好所遇到的問題而形成［8］。關注圖書館焦慮是圖書館服務以人為中心的具體體現?，F階段，社會上一些人對公共圖書館的認知仍然停留在簡單的借借還還，這一方面反映出圖書館宣傳工作不到位，同時也折射出圖書館作為公共文化服務的提供者，其服務的供給與讀者的需求匹配度存在差距。以文獻為中心的傳統服務理念、智慧化水平低導致的服務不便捷、基礎服務外包等導致館員學習的緊迫性和主觀能動性降低等問題，致使圖書館服務效能低下，讀者尤其是有個性化需求的讀者在圖書館體驗感差，容易引發圖書館焦慮。在綿陽市圖書館2018—2021年讀者通過市長信箱提出的意見或建議分析中，讀者對基礎設施硬件建設不滿意有7件次，對文獻建設、開放時間、服務管理不滿意有14件次。

3.3 圖書館從業人員職業認同感差

圖書館從業人員是聯系圖書館與讀者之間的紐帶，圖書館從業人員的尊重與自我實現需求直接影響著圖書館職能作用的發揮。筆者2021年12月通過網絡問卷方式，對全國122名圖書館從業人員展開調查發現，對當前薪酬不滿意或非常不滿意的占比56.56%，工作沒有激情的占比59.02%。公共圖書館屬于公益型事業單位，待遇不高，升職天花板低、晉升通道窄，致使公共圖書館面臨人才難引進、引進人才難留住的兩難局面。基層公共圖書館還面臨重實務、輕理論，學術水平提升難度大的問題，唯論文、唯核心期刊的職稱評定規則成了擋在基層圖書館館員面前的屏障，長期以來服務一線的人員職稱晉升難度大，薪酬改善難實現，致使從業人員尊重與自我實現需求滿足度低，職業認同感差。

4 公共圖書館從免費開放到高質量發展策略

習近平總書記指出“圖書館是國家文化發展水平的重要標志，是滋養民族心靈、培育文化自信的重要場所?！备鶕幕吐糜尾俊丁笆奈濉惫参幕阵w系建設規劃》，“十四五”末公共文化服務要力爭達到布局更加均衡、水平顯著提高、供給方式更加多元、公共文化數字化網絡化智能化發展取得新突破的總體目標。其中預期2025年實現全國公共圖書館總流通量達100，000萬～110，000萬人次，全國公共圖書館為讀者舉辦各類活動25萬～35萬次［9］。

4.1 充分發揮地方政府主體作用

各級政府是公共圖書館建設的主體，是公共圖書館高質量發展的第一要素，政府的重視程度決定著公共圖書館職能發揮的效果。

（1）因地制宜保障陣地建設。實體空間的回歸讓人們重新發現了實體空間的價值，這些空間為有意義的交流和討論提供了機會［10］。在新的發展階段，公共圖書館應該成為市民除家庭、單位（學校）以外的第三生活空間，服務理念也應由以文獻為中心轉換為以人為中心。地方政府應該將公共圖書館建設納入城市建設總體規劃，圍繞城市發展戰略定位，秉持低碳、高效的理念，根據人口分布、服務半徑等因素，科學規劃空間格局，將公共文化服務與民生工程和基層治理相結合，分類設立少兒圖書館、紅色圖書館、地方特色主題館等，形成內容更多元、服務更精準的“1+N”總分館模式，使其在提升城市品位、維護社會穩定、整合社會資源方面發揮積極作用。綿陽市涪城區第七屆人民代表大會第二次會議票決通過2022年涪城區民生實事之“城鄉公共文化提質工程項目”，將在服務大廳、工業園區、農業主題公園、社區等地建設10個微型圖書館，以加強公共文化服務向基層末梢延伸。

（2）量力而行用好政策彈性空間。根據《管理辦法》第三條規定，補助資金管理和使用堅持“定額補助、分級管理、注重基本、加強績效”的原則，第十條規定了現階段基本補助標準，同時增加了“各地可以根據實際情況提高補助標準，高于上述基本補助標準部分，所需資金由地方財政自行負擔”條款，這為地方政府提供了制定個性化政策的彈性空間。地方政府要在注重基本、加強績效管理的同時，找準地方公共文化建設的著力點和發力點，加大經費保障力度，促進公共圖書館高質量發展。

（3）尊重學科要求，配齊配好從業人員。調研發現，發達城市公共圖書館人員配備減少與智能化水平提升有關，但在欠發達地區，公共圖書館人員配備減少則與地方政府主管領導對圖書館的專業認知度緊密相關。一方面，公共圖書館從業人員要加大宣傳力度，既要向服務對象宣傳服務內容，也要向決策者也就是地方主管領導宣傳學科要求。根據《中華人民共和國國家標準學科分類與代碼》（GB/T 13745-2009），圖書館·情報與文獻學為人文與社會科學類一級學科，運行管理有其內在的邏輯和要求，地方政府主管領導應該加強對公共圖書館的調研，科學制定滿足本地區文化需求、與社會發展相適應的人員配備方案，以保障公共圖書館在地方公共文化服務體系建設中發揮作用。

4.2 著力提升公共圖書館服務效能

根據《第六次全國縣級以上公共圖書館評估打分細則》，服務效能占比最高達40%，主要包括讀者服務、服務管理與創新、讀者評價，讓讀者滿意是提升圖書館服務效能的出發點和落腳點。

（1）強化圖書館組織建設。公共圖書館尤其是基層公共圖書館應該加強組織目標管理，逐步實現從事務性管理向專業化服務轉變。進一步發揮黨建引領作用，不斷提升從業人員的政治素養，在思想上牢固樹立為民服務的宗旨意識，在業務上洞察行業發展態勢，提升專業技術水平，增強學科專業館員的行業自信。加強組織目標績效管理，建立科學的績效評估體系，并加強績效評估結果的利用，防止躺平現象的發生，讓想干事的人能心無旁騖地干好事。只有不斷加強組織建設，提升把控政策方向和學科動態的能力，才能增強組織凝聚力和戰斗力，做到有的放矢，從而降低服務成本，提高服務效能。

（2）加速推進智慧圖書館建設。自新冠肺炎疫情暴發以來，應急狀態下的閱讀需求倒逼公共圖書館智慧化建設推進。我國光纖到戶涵蓋4.67億用戶，截至2021年6月，中國5G基站實現了所有地級以上城市全覆蓋，網民規模達到10.11億人，互聯網普及率達到71.6%。2020年，我國云計算整體市場規模達到1781.8億元，增速為33.6%［11］?；ヂ摼W信息技術的高速發展為圖書館智慧化建設提供了保障。為應對人員短缺的現狀，應提升設備自動化水平，如辦證、借還等簡單重復的勞動應由智能機器人代替操作。建立包括資源、用戶、服務等在內的大數據中心，并加強國家圖書館、省級圖書館智慧化對市、縣級圖書館的輻射帶動作用，以期實現文獻建設數字化、閱讀推廣智能化、管理模式智慧化。智慧圖書館建設過程中研發、采用一大批新技術、新系統、新裝備，這無疑為文化裝備制造業提出了新的方向和增長點，體現了公共文化需求對文化產業的拉動，還可以創造出一個文化產業發展的新增長點［12］。據了解，浙江省文獻信息資源共建共享平臺“文獻云”已正式上線，寧波市圖書館已著手探索基于圖書館“私有數據”與商業“公有云計算”相結合的應用模式。

（3）充分發揮好兩個作用。公共圖書館具有綜合性、開放性、兼容性特征，應充分發揮好全民閱讀推廣主陣地作用，助力地方黨委政府健全全民閱讀推廣機制，統籌推動相關部門在全民閱讀中的作用發揮。同時還應該充分發揮圖書館（情報）學會紐帶作用，整合本地區公共圖書館、高等院校、黨校、科研院所、中小學校圖書館（文獻中心）協調發展，著力編實本地區縱橫交錯的圖書館服務網絡，進而形成多學科、多領域、多層次、多途徑的全民閱讀推廣模式，提高服務效能。

4.3 深入挖掘以圖書館從業人員為主的核心競爭力

美國哈佛大學教授威廉·詹姆斯研究發現，人在正常環境下潛力發揮為20%～30%，如果受到有效的激勵，他們的能力發揮可以提升到80%～90%［13］。健全公共圖書館激勵機制，加強人力資源開發，深入挖掘以從業人員為主的核心競爭力，是促進公共圖書館高質量發展的關鍵要素。

（1）進一步深化事業單位人事制度改革。公共圖書館屬于公益一類事業單位，其從業人員主要為專業技術人員。專業技術人員與公務員之間在薪酬待遇尤其是津補貼方面、職務晉升方面都存在較大差異，嚴重抑制了其工作積極性的發揮。應進一步探索事業單位人員與公務員之間的交流機制，拓寬從業人員的成長空間，讓公共圖書館人才引得進來，流得出去，人才隊伍建設可循環、可持續。

（2）積極探索并不斷健全職稱評審機制。積極探索圖書館專業高級職稱評審機制，避免忽略實踐案例而唯學術論文核心期刊發表，以及可能由此引起的理論與實際脫離和學術造假等現象發生。根據《中國文化文物和旅游統計年鑒（2020）》，全國僅公共圖書館專業技術人員就有40，408人，四川省地市級公共圖書館從業人員中，專業技術人員共有427人，其中正高級專業技術職稱4人，占比0.94%，副高級專業技術職稱59人，占比13.82%，均低于全國平均水平2.93%和17.53%。根據《中文核心期刊要目總覽（2020年版）》顯示，圖書館事業、信息事業類（G25）核心期刊為18種，獲評高級職稱需在核心期刊發表論文的要求無疑卡住了圖書館從業人員職稱晉升的咽喉。2020年四川省文化和旅游廳深化職稱體制改革，加強圖書資料專業技術人才隊伍建設，通過豐富成果認定形式，優化學術成果與業績成果比例，不斷健全完善職稱評審體系，制定了《四川省圖書資料專業職稱申報評審基本條件（試行）》，打通了基層公共圖書館從業人員職稱晉升通道。根據四川省文化和旅游公告數據顯示，全省公共圖書館2019年度圖書資料專業獲評研究館員1人，副研究館員14人，其中市級、縣級公共圖書館10人，2020年度圖書資料專業獲評研究館員9人，其中市級公共圖書館5人，副研究館員31人，其中市級、縣級公共圖書館27人，極大地鼓舞了圖書館從業人員干事的熱情。同時，筆者認為在職稱評審過程中應將資格評定和崗位聘用分離，通過專業委員會定期評審，能夠動態監測行業人才隊伍發展狀況，以此促進行業選人用人機制良性循環。

（3）加強公共圖書館人力資源的開發和利用。在以人為中心的服務理念中，人不僅包括讀者，還應該包括圖書館從業人員。隨著圖書館在人們生活中定位的轉變，圖書館從業人員的創新能力和應變能力等軟技能變得越來越重要。政府主管部門要承擔好人力資源開發的主體責任，加強對從業人員的教育與培訓，從規劃員工成長目標，管理員工成長檔案，發現、挖掘員工潛能方面提升從業人員專業競爭力，促使其不斷進步，從而推動圖書館高質量發展目標的實現。

5 結語

吳建中指出，貫徹新發展理念、推動高質量發展是下一輪圖書館事業發展的主基調，新發展環境下全球圖書館界正在形成全媒體服務、全素養服務和全周期服務的行業共識［14］。2021年版《國際圖聯趨勢報告》提出了包括前路艱難、虛擬服務將繼續、數據控制、終生學習者等20個可能在未來十年內對圖書館領域產生影響的總體趨勢，未來圖書館發展同時面臨重大機遇和嚴峻挑戰。

未來將至，經過十年免費開放的公共圖書館已構建起高質量發展的“四梁八柱”，但仍需不斷增強政府保障、深化組織建設、完善激勵評估機制、鼓勵社會參與，提升服務效能，實現從普惠服務到個性化精準服務的提升，進而把握新時代發展機遇，推動公共文化服務高質量和多元化發展。

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作者簡介：

王智群（1979— ），女，碩士，副研究館員，任職于中共綿陽市委黨校。研究方向：圖書館學、公共管理學。

鄔偉（1968— ），男，大學本科，副研究館員，任職于綿陽市圖書館。研究方向：圖書館學、歷史學。