公立醫院全面預算績效管理淺析

楊韶敏

摘? ?要：在加快推進全面預算績效管理的背景下，首先，闡述天津市公立醫院現階段以項目庫管理為基礎、以績效管理為支撐的全面預算績效管理模式；其次，分析預算管理及績效評價中存在的項目庫建立不科學、績效目標和指標設置不合理、跨經濟分類科目調整不及時、績效評價結果反饋性不強等問題。在此基礎上，從四個方面提出改進公立醫院預算績效管理的建議，以期為進一步提升公立醫院預算績效管理水平提供參考。

關鍵詞：天津市；公立醫院；預算績效管理；現狀；不足；改進建議

中圖分類號：F23? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）19-0068-03

作為加強公立醫院精細化管理的一種重要工具，全面預算績效管理將預算和績效管理融合，可以合理降低醫院的運營成本、提高運行效率，提升醫療服務能力。

一、全面預算績效管理的背景

2020年，財政部發布了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），確定了績效評價的基本原則，評價對象和內容，評價指標、標準和方法，組織管理和實施，評價結果應用及公開。國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局發布的《關于印發公立醫院全面預算管理制度實施辦法的通知》（國衛財務發〔2020〕30號）進一步提出建立全面預算績效管理實施舉措，嚴格預算管理，規范公立醫院經濟運行。天津市財政局也隨后正式啟動了全面預算績效管理工作，上線預算管理系統一體化平臺，研究制定《預算管理一體化預算管理規程》《預算管理一體化預算執行規程》等制度，要求各級預算單位加強預算績效管理，嚴格預算執行。

二、全面預算績效管理現狀

全面預算績效管理是在現有預算管理模式下，將績效管理理念和方法融入預算管理的全過程，突出預算支出的高效和績效目標的實現。在津財預〔2020〕44號，津財績效〔2020〕35號文件的指導下，天津市公立醫院2021年預算績效管理工作逐步轉化為以項目庫管理為基礎，以績效管理為支撐的全面預算績效管理模式。

（一）構建預算項目庫

醫院制定預算，投入資金，提供醫療服務及開展科研教學等業務活動，形成以項目為基礎的預算主線，因此，一個個項目是預算績效考核的基礎。建立項目庫，可以科學地配置醫院各項資源，結合醫院發展規劃，統籌醫院實際財力狀況，按照輕重緩急對項目進行排序，擇優儲備、篩選和上報。在天津市財政局和天津市衛健委的要求和大力支持下，天津市公立醫院2021年啟用預算管理系統一體化平臺（2.0版），在上級主管部門完善的三、四級項目庫基礎上，各醫院結合自身運行模式、組織架構及管理特點梳理建立包含自籌資金項目在內的全口徑項目庫。比如公共衛生機構能力建設、公共衛生體系建設和重大疫情防控救治體系建設、公立醫院診療服務能力提升、基本公共衛生服務、衛生健康對口幫扶等適用于公立醫院的項目。

（二）精細化項目內容

預算項目庫按照類別進行管理并全面納入績效考核，測算實現預算目標各個方面的工作進展和資金需求，從源頭出發規范醫院的預算項目支出管理。公立醫院在最終確定項目庫前，需要各相關業務科室之間反復溝通，立項論證，將每項預算落實到具體支出用途，細化申報及測算環節。每個預算項目都應該按類分別填寫申請依據、年度支出計劃、項目測算表、績效目標指標表，詳細進行資金測算和進度安排。對于預算項目執行需要配置資產的，需要填制資產配置信息；有配置標準的，按照標準填報；沒有配置標準的，結合醫院保障運轉工作需要、資產存量，以及同類資產現有配置情況進行填報。

（三）建立績效指標體系

績效指標是績效目標的分解和細化，可以提煉出項目的核心要素。根據預算項目庫內容，分類別，分層次建立包括數量、質量、時效、成本、社會效益、經濟效益、可持續影響、滿意度的多維度量化績效指標體系庫。從項目庫內容來看，大致包括公立醫院基本建設、大型修繕、設備購置、重點學科發展、公共衛生任務、科學技術等，根據項目內容分類從數量、質量、時效等方面設置績效指標。比如基本建設類項目，其數量指標可以從建設改造修繕工程量，項目建設工程面積，每期建設費用，建設內容、規模、數量等進行考量，質量指標可以結合《建筑工程施工質量驗收統一標準》《建筑裝飾裝修工程質量驗收規范》等規定要求，時效指標可考慮施工時間、驗收時間、項目建設完成進度、完工比率等指標，成本指標可考慮建設成本、建設資金使用率等，各個指標從不同的側面多角度立體還原項目進展情況。

三、預算績效管理中存在的不足

（一）項目庫建設及排序缺乏科學論證

受制于項目資金的“不確定性”，醫院在進行年度項目預算時很難明確能爭取到多少專項資金。加之主體責任意識缺乏，認識存在偏差，只是將項目庫建立和預算編制作為申報項目經費的手段，導致各業務科室對于項目沒有進行充分的前期規劃和論證，沒有與醫院的發展規劃、業務模式相匹配，單純地滾動申報以往年度的項目類型，以爭取到確定性大的項目為目的，忽視了項目庫與醫院業務發展和部署規劃的關系。

（二）績效目標設置不科學

績效目標要能清晰反映預算資金的預期產出和效果，反映項目實施的基本內容和預期效果，為確保項目的績效考核結果理想，爭取足額的資金額度，預算單位在項目的績效目標設置過程中往往傾向于較低的標準。此外，績效目標設置模糊、指向不清晰，不能與項目的實施規劃相匹配，績效目標偏向宏觀層面，量化程度不足，資金支出用途和預期產生效益的可理解性差，無法與具體設置的三級指標及指標值建立對應關系，后期進行考核評價時較難獲得相關的支撐輔助資料，績效目標設置不科學，難以通過目標實現考核項目的資金使用進度、執行的效益情況、項目目標的達成情況。

（三）績效評價指標設置不合理

績效評價指標設置過程中存在粗糙籠統的問題，同級指標間不獨立、定量指標少、部分數據指標沒有代表性，不能滿足不同層面、不同性質全方位評價的需求，有的定量指標的佐證資料不便采集獲得，定性指標的文字描述較為寬泛，指向模糊，績效考核時缺乏數據或材料支撐。指標設置時，業務科室往往不深入參與，財務人員對項目的認識較為粗淺，指標設置偏向于資金使用效率，缺乏全面性，指標權重設置主管隨意性較大，無法對績效管理起到推動作用。

（四）跨經濟分類科目調整不及時

實施項目庫管理后，各預算單位上報預算時，對項目金額按照經濟分類進行細分，由于預算實施工作較為緊急，項目估算較為粗糙，往往造成各經濟分類中的金額不準確。根據《天津市預算審查監督條例》第21條規定，市、區人民政府應當將預算執行中支出預算跨類級科目的預算資金調劑使用情況向市人大常委會報告。跨類調劑需要由預算單位局領導審簽并蓋公章，經財政局領導審簽后，報市人大備案。跨科目調劑需要一定的程序和時間，分類不準確的額度在調整完成前不能及時使用，造成執行進度緩慢，影響資金效用的及時發揮。

（五）績效評價結果反饋性不強

績效評價是預算績效管理的核心內容，項目實施過程中，根據上級部門要求需要編制績效運行監控表，對項目的績效目標完成情況、預算資金執行進度和項目實施情況進行監控。由于上級部門一般將績效運行監控的編制工作布置在財務部門，導致績效監控更多側重的是預算資金的執行情況，而忽視了項目的組織實施和績效目標的完成情況。目前績效評價的方法主要是各預算單位自評為主，為了給下一年度爭取到足夠的資金，各預算單位自評結果通常較為樂觀，整體評價較為理想?？冃ПO控流于形式，無法通過考核監控及時調整干預項目實施方向，也無法以事定責，追蹤問效，對項目執行成效、問題及相關責任沒有達到改善效果，評價結果的反饋和應用尚不成熟。

四、改進醫院預算績效管理的建議

（一）建立全過程預算績效管理機制

健全全面預算管理組織體系，建立由預算管理委員會、歸口職能部門和業務科室組成的三級預算管理體系，將預算編制、執行、監督和評價等工作納入預算績效管理工作中，以預算管理為出發點，健全相關工作流程，明確規定各環節的實施細則，確保預算績效管理工作的全覆蓋和有效落實。同時，充分發揮各個部門的參與積極性并進行有針對性的培訓，根據不同項目任務的特點，明確財務部門、科教部門、采購部門、設備物資部門、基本建設部門、總務部門等相關預算執行部門的職責分工，調動預算績效管理鏈條中的所有人員參與進來，提升預算績效管理意識，明確預算績效管理的目標和內涵。財務部門和各業務部門有效溝通，科學合理設置績效目標和績效指標，共同研究預算執行高效化的辦法和措施。

（二）完善績效指標設置

績效指標是反映預算過程、預期產出和進行評價的重要一環?，F階段績效指標主要包括三類一級指標：產出、效益、滿意度。在每類一級指標下面又細分為若干二級指標和三級指標。各級指標要對應明確、邏輯清楚、可理解性強，盡量詳細闡述出項目的實施內容、資金支出用途和預期產生效益。財務科室與業務科室應緊密溝通聯系，認真選擇、設置考評績效指標，指標盡量細化、量化。同時，指標的設置需要結合項目實際進展持續改進和更新，逐步形成較為完善的預算項目績效評價指標體系，盡可能地滿足公立醫院多方利益相關者對績效指標的需求。此外，對項目庫中的各類項目進行重要性分析，繼而進行一般項目績效評價和重點項目績效評價，這樣不僅可以有效降低績效考評的成本，降低績效評價的工作難度，也有利于集中時間和精力聚焦重點項目的績效管理。

（三）加強信息化建設

要實現對預算方案的制定、審核及實施的全方位管理，需要加強信息化建設，形成一個以預算牽頭的閉環管理，將相關數據模塊對接，實現信息共享，收集項目實施過程中各個方面的績效指標數據。通過信息系統及時監測衡量項目績效目標的完成情況和預算執行進度，并根據預算執行情況進行分析，及時調整項目執行的不當支出，嚴格監督、切實增強醫院預算管理工作質量。通過信息化建設整合預算管理各環節業務，保障數據的共享性和預算執行的高效性，實現全流程管理，并根據各項指標完成情況，評審和衡量項目績效目標與預算支出，對執行過程進行分析和監督，對執行結果進行考核和反饋。

（四）強化績效評價結果反饋

建立科學合理的預算績效評價和反饋機制，是實現預算績效目標高效完成的重要保證。醫院要提高對績效評價結果的重視程度，建立科學的績效評價機制，動態監測預算執行情況，定期開展預算執行分析，及時發現項目執行過程中存在的問題和偏差，調整項目方案。將評價結果作為預算項目下一年度資金安排的重要參考依據，對于績效評價結果為優、保障基本民生等重要項目給予適度的資金傾斜。同時，對相關部門和人員實施獎懲制度，調動各部門參與預算績效管理工作的積極性，保障績效評價的導向作用，采取多種措施以保障預算的嚴肅性以及預算目標的順利完成。

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Analysis on the Comprehensive Budget Performance Management of Public Hospital

— A Case Study on Tianjin

Yang Shaomin

（Tianjin Peoples Hospital， Tianjin 300121， China）

Abstract： In the context of accelerating the promotion of comprehensive budget performance management， this article first expounds the comprehensive budget performance management model of Tianjin public hospitals at the current stage， which is based on project database management and supported by performance management. Put forward the problems existing in budget management and performance evaluation， such as unscientific establishment of Project Bank， unreasonable setting of performance targets and indicators， untimely adjustment of cross-economic classified subjects， and weak feedback of performance evaluation results. On this basis， put forward suggestions for improving the performance evaluation of public hospitals from four aspects， so as to provide reference for further improving the budget performance management level of public hospitals.

Key words： Tianjin; public hospital; budget performance management; the status quo; insufficient; improvement suggestions

[責任編輯? ?劉? ?瑤]