“互聯網+政務服務”政策的多源流分析

唐 寧

(湖北大學,湖北 武漢 430062)

0 引言

黨的十九大報告提出,要轉變政府職能,深化簡政放權,建設人民滿意的服務型政府。“互聯網+政務服務”以信息化技術為支撐,對于簡政放權、提升服務具有重要意義。自2015年《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》提出要充分發揮我國互聯網的規模優勢和應用優勢,著力創新政府服務模式以來,國務院、各部委相繼頒布60多部配套文件,初步形成全社會推行“互聯網+政務服務”的氛圍。目前,推行國家治理體系和治理能力現代化對政府服務提出新要求,如何實現“互聯網+政務服務”政策的延續發展至關重要。

當前,學界對于“互聯網+政務服務”政策的研究主要集中在3個層面:一是內涵的研究。“互聯網+政務服務”是指通過互聯網技術實現政府行政部門的管理和服務活動,并運用這些技術改造現有的電子政務系統[1]。它描繪了對傳統政務服務模式改造的動態過程,其全新的政務服務模式打通了政府部門之間的信息孤島[2]。二是關于其運作成效的研究。“互聯網+政務服務”全面提升了政府治理能力和服務功能,對于重構傳統政府管理機制、建構“整體政府”運作模式、增強人民群眾獲得感具有重要意義[3]。三是對問題及解決對策的研究。“互聯網+政務服務”在一體化服務體系建設、信息共享和業務協同、政務服務水平和能力、發展環境等方面存在較大優化空間,需要以多元化渠道提高服務辦理便捷性,提升政務服務供給能力[4]。綜上所述,學者們為理解“互聯網+政務服務”政策提供了多元角度,然而,“互聯網+政務服務”的政策效果及相關研究深度仍待進一步挖掘。第一,如何從政策議程的角度出發剖析政策產生背后的機理。第二,立足推進國家治理體系和治理能力現代化的背景,“互聯網+政務服務”該何去何從。

約翰·W.金登多源流分析框架為認識“互聯網+政務服務”政策實踐邏輯提供了新的分析視角,有利于為其政策的發展演進提供有效的理論支撐。本研究采用多源流理論分析框架全面分析“互聯網+政府服務”政策的實踐邏輯與發展趨勢,闡釋“問題-政治-政策”3種源流對其政策的制定和執行產生的深遠影響,并在此基礎上探索其發展路徑。

1 多源流理論:“互聯網+政務服務”政策實踐邏輯的理論基礎

“多源流理論”最早出現于美國著名政治學家約翰·W.金登的著作《議程、備選方案與公共政策》中。該理論是在科恩的“垃圾桶模型”、西蒙的有限理性理論等基礎上提出的。金登指出,一個項目被提上議程是由于問題源流、政策源流和政治源流三者在某一時刻匯合的相互作用,并不是三者獨立發展的結果。問題源流指一系列亟待政府解決的問題,這些問題在某一政策制定過程中能夠被明顯感知,同時備受政策制定者的關注;政策源流指各類政策建議、政策主張與政策方案,它們通常由政府官員、專家智庫等提出且最終能夠進入政策議程;政治源流包含國民情緒、政府領導團體及其執政理念的變更、利益集團實力對比、公眾輿論等因素,這些因素反映了政治形勢和政治背景方面的情況[5]。通常,3種源流獨自發展,當遇到特定的時刻時,就會相互作用打開政策之窗。多源流理論的提出創新了公共政策的分析框架,對闡釋政策分析、議事進程到機制創新具有指導作用,是研究政策變遷及議定事項變化程序的重要理論[6]。

在多源流理論的指導下,學術界對政府機構改革的政策議程、生態環境治理中的政策議程等相關政策進行了深入研究。由此可見,多源流理論也適用于“互聯網+政務服務”政策的研究。立足于此,本文在研究我國“互聯網+政務服務”政策的過程中引入多源流理論,試圖在該理論指導下探討“互聯網+政務服務”該何去何從。

2 基于多源流理論的“互聯網+政務服務”政策實踐邏輯

2.1 “互聯網+政務服務”政策的問題溪流

第一,政府服務領域存在嚴峻的問題。門難進、臉難看、話難聽、事難辦,是群眾到政府部門辦事遇到的問題的生動描述。到政府辦一件事,常常面臨著各類證明和煩瑣的手續、一件事多頭受理、辦事流程煩瑣等問題。其中最嚴重的體現在行政審批方面。中國青年報社會調查中心曾進行了一項調查,受訪者共計6 756人。調查結果顯示,83.2%的被調查者說目前行政審批手續太麻煩,重點體現在戶籍、教育、住房和社保等方面。基層群眾辦證多、辦事難,經常是來回跑、跑斷腿。這些逐漸暴露出來的問題足以引發政策制定者對政務服務效率問題的重視。第二,一系列焦點事件促使我國政府關注政府服務存在的問題。焦點事件往往能夠成為公共政策主體關注某一問題的推動力。證明“你媽是你媽”等事件的出現使得政府服務效率問題受到社會的廣泛關注。

2.2 “互聯網+政務服務”政策的政策溪流

首先,政府從頂層制度方面對“互聯網+政務服務”政策進行了諸多設計。自2016年兩會政府工作報告中提出要大力推行“互聯網+政務服務”后,針對其發展的綱領性規劃在國家頂層制度設計與專業領域制度安排層面均有明確體現。2016年至今,國務院及各部委為推進“互聯網+政務服務”的有效落地,先后出臺政策文本60多項(見表1),以輔助打通“互聯網+政務服務”的堵點。

表1 國務院及各部委出臺的有關“互聯網+政務服務”的政策

其次,研究者從理論到實踐對“互聯網+政務服務”政策提出了諸多構想。構成“政策共同體”的重要力量包括高校、研究基地、科研院等智庫及其研究人員。智庫群體有著不同的學科背景,他們從不同的學科角度,以論文專著、研究報告、研討會等多種形式發表了對“互聯網+政務服務”的政策建議[7]。從理論層面看,研究成果包括“互聯網+政務服務”的內涵與作用。實踐層面則是圍繞不同省市“互聯網+政務服務”的實踐探索進行研究,發現問題,并提出了對策建議。以“互聯網+政務服務”為關鍵詞在中國知網進行檢索,結果顯示2016年3月至2023年間共有高水平研究221篇,一定程度反映了研究成果的數量和質量。

2.3 “互聯網+政務服務”政策的政治溪流

首先,公眾情緒促使“互聯網+政務服務”政策被提上議程。隨著社會的飛速發展,政府面臨著人少事多的困境,原有的政務服務模式難以應對新的社會發展需要,現有政務服務水平難以滿足公眾更高層次的追求;各類焦點事件的出現都映射出傳統政務服務模式的困境。公眾通過傳統媒體、網絡、移動終端等媒介將不良情緒表達出來,引發關注。公眾情緒的醞釀及“互聯網+”這個新議題的提出,使對政府政務服務的期待匯集成能夠被政府識別的影響因素。其次,領導團體及其意識形態也要求重視“互聯網+政府服務”政策。2016年政府工作報告中提出,要大力推行“互聯網+政務服務”,讓居民和群眾少跑腿、好辦事、不添堵。2018年,全國網絡安全和信息化工作會議提出,要構建全流程一體化在線服務平臺,更好解決企業和群眾反映強烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。2022年4月,中央全面深化改革委員會第二十五次會議再次強調,把數字技術廣泛應用于政府管理服務,推動政府數字化、智能化運行,為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。在當前背景下,推進國家治理體系和治理能力現代化是助推“互聯網+政務服務”政策持續發力的根本動力。

2.4 政策之窗的開啟與多源流耦合

多源流理論認為,政策之窗的打開是問題提上議程或政策變遷演進的機會。它不僅有利于政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法,也有利于他們促使其特殊問題受到關注。受問題源流、政策源流和政治源流交互作用的影響,3個源流在特定時刻匯合,“政策之窗”開啟,“互聯網+政務服務”這一議題才能順利進入政策制定程序。由此來看,“互聯網+政務服務”政策的發展演進離不開3個源流的融會貫通。如何改善和提升政府服務效率是一個備受關注的話題,面對其未被解決且不斷出現的新問題,黨和國家持續推進“放管服”改革,相繼出臺相關法律法規,這都有利于三大源流的耦合。當前,新一輪科技革命和產業變革的大潮席卷全球,互聯網的發展對各國政治、經濟和社會發展都有著重要影響。我國以此為契機創新政府服務模式,提升政府公共服務水平。至此,“政策之窗”被開啟:2016年,《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》頒布,標志著“互聯網+政務服務”正式成為國家戰略層面的議題,最終實現了問題流、政策流、政治流三者的耦合。

3 多源流視野下“互聯網+政務服務”的推進路徑

3.1 加快政務平臺建設

政府部門必須建立起完善的服務流程,不斷更新技術適應發展需要,實現互聯網與政務服務的有效銜接。一是,要規范線上政務服務標準。“無規矩不成方圓”,線上政務服務需要制定完善的服務標準。同時,要保證服務標準的統一,切忌“因級制宜”“因地制宜”。各級政府部門的線上政務服務要設置統一的標準,實現群眾按順序依次申請辦理服務;政府部門在編寫政務服務事項內容目錄時,應確保同類政務服務的要素統一,避免同類服務之間出現歧義;同一層級同一事項在不同地區進行辦理時,也要有一個統一的標準。二是,要創新線上政務服務技術。一方面,政府部門要充分調研,聽取群眾需求,適應移動網絡及物聯網的發展,改進政務服務,切實解決人民群眾對政務服務問題的關切。另一方面,利用信息技術的發展實現政務服務的智慧化、智能化,通過線上平臺和線下服務網點為老年人開展一對一“無障礙”服務,進行政務服務適老化改造,提高老年人使用“互聯網+政務服務”的效率。

3.2 加強基礎設施建設

政府部門要為“互聯網+政務服務”投入充足的人財物,不斷加強其基礎設施建設。在人力方面:一方面,積極培養和引進互聯網應用型人才。人力資源的質量對于發展有著愈來愈重要的作用,而互聯網應用型人才在推進“互聯網+政務服務”過程中必不可少,政府要引入專業人才用于政務服務平臺的開發建設,為政務服務的線上開展打造優質平臺。同時,在進行政府工作人員招聘時,可以將是否掌握互聯網技術考慮在內。另一方面,加強對現有工作人員互聯網技術的培訓,通過課程學習、講座等方式培育其互聯網服務思維,提升相關工作技能。財力方面要加大技術資金投入。一方面,積極改善基層政府的政務服務建設,為各部門開展線上政務服務提供高質量的網絡設備,保證其工作能夠高效率完成;另一方面,完善政府服務線上平臺的運營,及時解決存在的技術問題,為群眾提供高質量的服務。

3.3 健全法規支撐體系

行政部門為簡化辦事流程、提高辦事效率,將服務轉到線上,實現信息共享、服務開放。但互聯網的不穩定性可能會導致信息泄露、機密被盜取等問題,嚴重威脅電子政務服務的安全。目前,在“互聯網+政務服務”領域,我國雖然已出臺多部規范性文件,勾勒出“互聯網+政務服務”的行動前景,但仍需構建專門的法律法規保證線上政務服務的安全運行。一方面,要健全“互聯網+政務服務”立法保障制度。堅持問題導向,協調好網絡安全、權利保障與互聯網發展之間的關系,從基本原則、線上服務事項、服務程序、信息共享機制、制度規范、信息安全保護等方面進行制度設計,注意處理與已有法律規范的銜接問題。另一方面,打造“互聯網+政務服務”的監督體系。對線上政務服務進行監督與制約,保證政務服務的質量和品質。政府可以實行以行政機關內部自治、政務服務糾錯問責機制為主的內部監督和專家評議、第三方評估、媒體監督及群眾舉報的外部監督有效聯動。除此之外,政府要在確保網絡安全的前提下,充分保障個人信息安全,為群眾信息安全保駕護航。