教師教育振興背景下教師發展機構區域協同發展問題及對策研究

楊爍 武璟璐

摘要：教師發展機構的區域協同可以更加充分地開發利用區域教育資源，促進區域內教師專業水平的整體提升。目前我國教師發展機構實施區域協同聯動面臨政策不完善、財政保障制度不健全；缺乏協同管理主體、協同聯動機制缺失；教師發展機構不完備、教師發展機構間分工不明確等問題和障礙。對此，應注重教師發展機構聯動的頂層設計，加強政策支持；健全體制機制，強化制度保障；籌建協調聯動組織，搭建項目聯動平臺，并以此破解區域聯動中存在的難題，從而更高效地推進教師發展機構的區域協同發展。

關鍵詞：教師專業發展；教師發展機構；協同發展；資源整合

中圖分類號：G650

文獻標識碼：A文章編號：2095-5995（2022）07-0021-07

一、問題提出

教師職后培訓是加強教師隊伍建設的重要環節，當前我國基礎教育教師培訓成果顯著，基本實現了從學前、義務教育階段到高中（含中職）全學段覆蓋的全員培訓。但由于龐大的教師群體有著多樣化培訓需求、教育資源區域分布不均衡等原因，各地的教師發展機構也存在著管理體制不健全、分層分類精準培訓不到位、培訓資源參差不齊，以及培訓項目繁雜重疊等問題，造成眾多教育資源浪費，培訓效果大打折扣。2018年教育部等五部門印發《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》，提出“以優質市縣教師發展機構為引領，推動整合教師培訓機構、教研室、教科所（室）、電教館的職能和資源，按照精簡、統一、效能原則建設研訓一體的市縣教師發展機構，更好地為區域教師專業發展服務。” 2022年，教育部等八部門印發的《新時代基礎教育強師計劃》從更宏觀的角度提出構建開放、協同、聯動的現代教師教育體系，其中教師發展機構是重要的樞紐之一。因此，加強區域內資源的整合，促進區域教師發展機構協同發展，以提升培訓質量成為未來教師教育振興的重要方向。

目前已有研究側重于探討不同形式的教師教育協同體系的模型構建，例如：有研究者致力于構建區縣教師教育新體系協同機制的理論框架[1]，有部分研究探索了教育行政部門、大學、進修學校和中小學校等主體之間協同支持體系 [2][3]，還有研究探討了區域教師教育一體化的實踐變革[4]，但現有研究多以理論探討為主，對區域內不同層級和類型教師發展機構協同發展關切不足。本文結合協同治理的理念，采用個案研究法，在對G市各級各類教師發展機構和當地教育主管部門進行實地調研的基礎上，分析了市、區、校三級教師發展機構資源整合和協同發展的困境，進而提出相關解決對策，以期為教師發展機構的建設和教育行政部門的管理提供有益啟示。

二、理論框架

教師發展機構的協同發展是追求區域內多元主體實現差異互補和協同合作的過程，這與協同治理理論高度契合。1971年，赫爾曼·哈肯提出協同的概念，它是探索系統是如何從無序走向有序，解釋不同子系統在相互協作下進行自組織和形成新秩序的規律。協同治理理論源于協同學，其倡導多元治理主體在資源與利益相互依賴的基礎上共同參與決策制定，并協同解決公共問題。[5]在特定情境下，治理的各要素一方面通過自身運作邏輯回應現實的需求，另一方面還通過彼此之間協同合作，在不斷調適各自行為的過程中形成結構穩定、運行有序的整體，從而提升治理效率。[6]盡管學界關于協同治理理論的框架尚未形成共識，但從其特征看包含著以下幾方面：目標一致性、資源共享、互惠互利、責任共擔和深度交互。[6]

協同治理理論適用于解釋和分析存在多元利益主體且行為邏輯呈現出復雜性、多變性和實踐性的治理場域。推動教師發展機構的協同發展實際上也是對區域教師發展機構的治理問題，圍繞著教師培訓活動，不同的教師發展機構基于各自的利益訴求呈現出或對抗或合作等具有復雜性和動態性的行動邏輯。通過推動不同教師發展機構的協同發展，從而使其在聯動與協作中完成對培訓資源的分配和使用，呈現出從無序到有序的發展新秩序。筆者基于調研資料，借助協同治理的理念，從協同政策保障、協同運行機制和協同組織體系方面對教師發展機構協同發展問題進行了探究。

三、研究方法

本研究秉承教育研究的循證取向，注重為教育實踐改善提供證據支撐，采用個案研究的方法，通過訪談、觀察和實物搜集等方法收集詳細的原始資料，并基于協同治理理論，從協同政策保障、協同運行機制和協同組織體系進行整理和分析，從而對研究問題進行充分的解釋和意義建構。[7]

在個案選擇上，本研究兼顧了典型性和方便性。作為調研地的G市是我國經濟社會各項事業較為發達的一線城市，也是粵港澳大灣區建設的重要支撐。為積極響應國家號召，推動教師教育振興和創新發展，2019年G市出臺的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的實施方案》明確提出“建設市區兩級教師發展機構，完善教師發展支持體系”。為了落實政策要求，G市對應幼兒園、中小學、職業學校和民辦學校教師教育、教師遠程教育和發展研究先后成立了六大市級教師發展機構。針對市區兩級教師發展機構建設相對滯后，未有效整合教師的培訓、教科研和電教的資源，分層分類精準培訓仍不夠到位、廣大教師專業發展缺乏支持平臺的問題，市教育局牽頭聯合市委編辦、市人社局等部門致力于打造教師專業發展支持體系。G市在教師發展機構協同聯動發展方面具有良好的代表性，為本研究問題的解決提供了較為適當的案例。

本研究以深度訪談和集體座談相結合的方式，對G市教育局主管領導、六大市級教師發展機構負責人和部分區（縣）級教師發展機構負責人進行了訪談。本研究訪談對象的編碼方式為“GI/DI-J/S/Q-受訪者代碼-編號”，GI代表集體訪談，DI代表深度訪談，J代表市教育局人員，S代表市級教育發展中心，Q代表區（縣）級教師發展機構，主要受訪人員如下表所示。同時，對各級教師發展機構年度總結等資料進行了收集，并進行了實地觀察。

四、協同治理理論視角下區域協同發展的問題分析

黨的十八大以來，我國先后推出多項政策助力教師隊伍建設和教師發展機構。2018年中共中央、國務院印發了新中國成立以來第一份專門致力于加強教師隊伍建設的里程碑式文件《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，系統部署教師隊伍建設改革任務。隨后在《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》和《中國教育現代化2035》等文件中再次對教師隊伍建設做出專門部署，這標志著我國教師發展進入全面提檔升級、提質增效的新階段。[8]事實上，我國部分地區已經開始針對多樣化培訓需求、資源分布不均以及教師培訓體系松散等問題進行創新改革，力圖通過資源互助、優勢互補、功能整合的方式來實現區域內教師發展機構的協同發展，提升教師培訓的整體質量。但從實踐來看，在協同政策保障、運行機制和組織體系層面仍面臨重重困難和障礙

（一）協同政策保障層面

1.教師發展機構協同發展政策不完善

根據對改革開放40年來頒布的351項教師政策的統計，我國對教師隊伍建設的重點主要關注到教師權利、職前培養、任職資格、聘任制度、退休制度以及專業發展等內容。[9]而經過筆者以“教師”“教師發展”“教師培訓”“教師培訓機構”以及“教師發展機構”為關鍵詞對中央頒布的有關教師隊伍建設的政策進行檢索，發現其中幾乎沒有針對教師發展機構建設及其協同發展方面的專門政策，可見目前我國對教師發展機構建設的重視程度并沒有在政策層面有所體現。

一方面，針對教師發展機構及其協同發展的指導意見多被涵蓋在有關教師專業發展的各類文件中，大部分是倡導性和整體性的規劃，對于各級各類教師發展機構實施協同發展而言，又缺乏對國家政策的地方性解讀與符合區域特點的基本政策，調研對象提到“目前我們可能還缺乏一個政策的激勵機制。很多政策雖然出臺了，但是我們是市屬的學校，這些政策要落地的話、我們能享受到的話，必須市里要有相應的政策指導。”（GI/DI-S-W-5）；另一方面，現有的政策體系中存在部分不合理的政策約束，例如：教師發展機構的多重管理現象、不合理的學時結轉與認證制度等，不僅給參與培訓的校長與教師帶來不必要的壓力，也降低教師發展機構的工作效率，制約各級中心的持續發展與聯動發展。

2.財政保障制度不健全

這主要表現在財政有缺口和經費使用不靈活兩個方面。各級各類教師發展機構開展培訓所用經費構成主要是中央支持以及地方劃撥，雖然近年來中央不斷加大教師隊伍建設經費的投入力度，但中央財政投入并不足以彌補由于地方經濟發展水平和財政能力差異所造成的地方教師培訓發展不均衡的現狀，例如：我國海南省內有近四分之一的市縣級教師培訓機構培訓經費低于100萬，而也有近四分之一的市縣級教師培訓機構培訓經費超過500萬。[10]

此外，中央政府對各省基礎教育教師培訓的財政投入本著專款專用的原則，多以專項資金的形式投入，在筆者訪談中，受訪者表示：“在經費使用上，財政有比較嚴格的規定，我們現在下達的經費不能用于購置類，不能用于臨聘人員……只能用于課程的合作共建和平臺的開發建設，但是在硬件建設上和臨聘人員勞務上，現在這些支出都是占用學校辦公經費。”（DI-S-L-10）顯然，各級各類教師發展機構在經費使用上受到嚴格規定的制約，且沒有權威性組織或責任主體對經費的使用進行協調，致使其陷入到財政政策執行的統一性和實踐要求的靈活性矛盾之中。因此，在各級各類教師發展機構資源整合和協同發展中，經費來源單一與使用靈活性不足成為亟待解決的問題。

（二）協同運行機制層面

1.缺乏協同管理主體

區域內各級各類教師發展機構從屬于各級教育行政部門，要實現區域內教師發展機構的協同聯動，滿足各方合理訴求，客觀上需要一個能夠代表區域整體利益，或者對各級各類教師發展機構進行有效協調的主體。但事實上這樣一個兼具合法性、合理性以及高效率的協調主體在區域聯動中暫時缺位，導致難以對區域內教師發展機構的協同發展制定科學的規劃，形成區域教師教育的整體優勢。

究其原因，一方面參與教師發展機構管理的涉及教育、人社和編辦等多個部門，由于各行政部門之間的職權交叉和管理職責不清，很難明確教師發展機構區域協同發展中的責任主體和權責關系。同時，政府部門對于教師發展機構協同發展管理主體的重要性認識不足，并未明確提出設立管理主體的要求。正如調研對象所說“我們想聯動機制還是要從教育局層面來抓。因為我們幾個中心協同合作……比方我們關系好，可能我們就自動協同了，這是依靠私人關系。但如果教育局有一個正式規定，這種協同就變成一種義務、一項工作內容，這樣就可能好一點。”（GI/DI-S-W-5）因此，在缺失具有權威性的管理主體情況下，集體行動很難達成一致，使目前各教師發展機構之間的協同帶有很強的隨機性與隨意性。

2.協同聯動機制缺失

當前我國部分地區已經在教師發展機構的區域協同方向上展開嘗試，但內部的協同機制并不健全，由于缺乏權威規范的制度基礎，各教師發展機構之間雖然在數據信息共享、課程資源共建等方面有各種形式的合作，卻難以取得實質性的進展。可以說協同聯動制度機制的乏力將會直接導致區域內各中心的協同無法達到預期目標，這成為制約教師發展機構區域協同的關鍵瓶頸。

聯動機制缺失具體表現在：第一，缺乏長效保障機制。目前各教師發展機構之間的協同多以項目為紐帶，一旦完成項目工作，各中心之間的聯動關系也就宣告結束，后續的監控、反饋與評價等步驟往往被忽略，整個聯動過程松散隨意，具有相當的脆弱性。“……聯動的話就要聯系，（但）現在就沒有聯系。沒有這樣的聯系機制，我都不知道上面該對接誰，可能有的發展中心就認為多掛一塊牌子而已，然后繼續做自己原來的工作……我們其實都應該有一個比較好的工作協同機制，因為我們私下發現其實很多東西可以合作一起做，但是缺乏一個共同的互動機制，所以協調起來比較困難。”（GI/DI-S-N-4）第二，欠缺資源共建共享制度。各級各類教師發展機構面對大規模的教師隊伍開展各項培訓，需要大量的資金和資源投入，包括場地、設備、技術以及課程制作等方面，單個中心承擔所有的培訓成本既造成資金與資源的極大浪費，又給中心帶來”提高短板“的額外負擔。第三，缺少協同發展平臺。目前各級各類教師發展機構在培訓中只能利用自身平臺系統，在各自負責的范疇開展培訓、推廣成果，導致優質課程資源擴散與培訓成果推廣的范圍狹窄、影響力小。

（三）協同組織體系層面

1.教師專業發展機構體系不完備

近些年出臺的《關于深化中小學教師培訓模式改革全面提升培訓質量的指導意見》、《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》等重要文件中均指出要建設縣級教師發展機構，建立鄉村教師校長專業發展支持服務體系。建立縣級教師發展機構，完善省市縣（區）三級教師發展機構的體系構建已成呼之欲出的政策追求。但在政策持續推進過程中，部分地區并沒有完成縣級教師培訓機構與縣級教師進修學校向縣級教師發展機構的升級轉型任務，甚至有些區縣尚存在教師發展機構缺位的現象，這一點也在訪談過程中得到了印證。作為協同發展的前提是區域內已形成完備的教師發展機構的組織體系，而目前教師發展機構區域協同聯動的基礎性條件尚不完善，各教師發展機構于上于下找不到對接的部門機構，對于自身在聯動發展中所處位置還不清晰，使得教師發展機構的區域協同難以推進。

2.教師發展機構間分工不明確

隨著教師隊伍建設改革的不斷推進，為使教師隊伍得到更高質量的發展，教育部門需要借助各級各類教師發展機構對教師隊伍開展各類培訓項目，各地教育行政部門與教師發展機構形成區域協同體、構建相對穩定的雙向合作關系已成必然趨勢，而在協同聯動體系的構建中，如何把握“分區”與“合作”的邊界至關重要。隨著教師發展機構建設的不斷推進，各級各類教師發展機構在與教育行政部門以及其他中心的互動中不斷拓展延伸各自的服務范圍，主動性不斷增強，于服務邊界上顯現出相互交叉的特點，部分教師發展機構存在服務界限不明晰，分工不明確的問題，具體表現為提供的培訓課程內容相似，服務的教師群體重疊。G市廣播電視大學項目負責人提到：“在我們不知道彼此情況的前提下，我們的課程設計很有可能會相似。所以，希望各級各類中心都有個清晰的方向和定位，我們希望自己的定位是遠程培訓為主，而且這一塊已經跟其他中心有所沖突了。”歸根結底還是在于缺乏對于各級各類中心職責定位的具體政策文件，而這種服務邊界不清分工不明確的狀態也直接導致了跨部門合作行為與長期穩定的合作關系的難產。

四、區域協同發展的對策建議

（一）加強頂層設計，注重政策引導

第一，完善協同發展體系。為使教師發展機構的區域協同更具效率，避免協同發展過程中的“搭便車”現象，縣級教師發展機構作為協同體系中的重要組成，需要進一步進行實質性的整合。首先，通過出臺政策引導各類教師培訓機構理論各自在體系中的層級關系，改善由于對縣級教師發展機構的改革所帶來的培訓主體無序的混亂局面。[11]其次，省市層面應積極落實《關于加強縣級教師培訓機構建設的指導意見》《教育部關于開展示范性縣級教師培訓機構評估認定工作的通知》等文件精神，加大對縣級教師發展機構建設的財政投入，對照教師培訓機構國家標準，推進薄弱教師發展機構的基礎設施建設，使之具備開展與本區域需求相適應的培訓條件，同時加強培訓者隊伍建設，著力提高教師培訓從業者的素養，增加優質培訓者資源供給。

第二，補充教師發展機構協同聯動政策。當前教師發展機構區域協同的嘗試，多是基于具體項目的非正式合作，有賴于中心之間的私下溝通。為提高各級各類教師發展機構的協同發展成效，需要加強各級教育部門及上級教師發展機構對下級教師發展機構在教師教育和專業發展上的指導，定期開展教研、培訓等工作的調研工作，并及時進行反饋。同時，教育部門應聯合其他部門探索并制定針對教師發展機構協同聯動發展的基本政策，明確協同的主體、流程、方式和原則等內容，為各級各類教師發展機構的協同聯動提供政策依據，降低溝通成本，推動中心之間協同發展走向正式化、正規化。[12]

第三，重視政策引導的可操作性與靈活性。盡管中央頒布了各項政策文件以支持區域教師教育的綜合改革，但區域內資源整合和教師發展機構的協同發展程度實際上取決于地方政府對政策的執行力度和尺度。為實現區域內教師發展機構的有效協同，首先，各級地方政府應當準確理解和把握政策目標，充分了解教師隊伍建設和教師培訓機構改革背景、領悟中央政策精神和要點。同時還要提高政策創新能力，在了解政策背景的基礎上，根據區域特點對國家政策進行有針對性地細化和再創造，做出具有可操作性和靈活性的地方性解讀，更有效地整合政府各部門的目標與資源，達成政府各層級、各部門之間的有效溝通合作，提高政策的執行力度，為教師發展機構的區域協同提供強有力的政策保障。[13]

（二）健全體制機制，強化制度保障

第一，加強統籌管理。首先各級教育行政部門要強化統籌管理，對常態化或以項目為基礎的協同聯動所涉及的各教師發展機構要兼顧考慮，在充分與相關部門如各級各類教師發展機構、財政部門以及人社部門協商研究的基礎上對教師發展機構的區域協同發展制定綜合規劃，充分發揮規劃的協調指導作用，引導各級各類中心明確各自在協同聯動中的組織歸屬和性質定位。其次在規劃落實階段，根據具體情況，在總體規劃的框架下由各項目合作小組分項目、分專題制定專項規劃。[14]最后在規劃實施階段，要強化實施保障機制，對各級教育行政部門或教師培訓項目小組所制定的具體實施方案進行組織實施，并分階段對規劃實施情況進行跟進評估、調整完善，確保教師發展機構的協同聯動工作落到實處。

第二，建立協商溝通制度。根據《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》文件精神，各省、自治區、直轄市黨委常委會每年至少研究一次教師隊伍建設工作，可見教師隊伍建設已經被放在了極其重要的戰略地位，而教師隊伍的專業發展很大程度上要由各級各類教師發展機構來承擔和推動，因此，教師發展機構的建設具有同等的重要性。各級教育行政部門、其他相關部門及涉及協同發展的各級各類教師發展機構應該根據實際工作需要，由牽頭部門或機構召開協調聯動工作會議，通過定期會議和專項小組會議等方式，協商跟進區域教師發展機構常態化聯動與項目制聯動的進展情況，并從業務上建立溝通機制，實現數據、信息、資源的實時共享，及時分析、解決和歸納突出問題，積累、交流經驗，以便促進區域教師專業發展機構協調聯動長效機制不斷完善，不斷積累地方性經驗，構建具有本地特色的“知識池”（Knowledge Pool）。

第三，規范項目招標投標機制。“國培”“省培”以及地方性教師培訓項目作為推動教師隊伍發展，提高地方教師培訓質量的重要舉措，由誰來開展、如何開展應該給予相當的重視。目前部分地區的教師發展機構存在著對教育部門所界定的項目外包與招標的范圍界定認識不清晰，對招標之后項目如何開展以及開展形式是否符合教育部門要求存疑的問題，因此，地方政府要進一步規范項目招標投標程序，按照規定流程，采取公開招標、邀標方式，擇優遴選符合培訓資質與條件的教師發展機構，并鼓勵各中心之間進行合作與聯動，共同有序開拓培訓市場。

（三）籌建協同聯動組織，搭建項目聯動平臺

第一，組建教師專業發展協同聯動組織。要促成各級教師發展機構有效協同、共同發展，不僅要設計高效合理的協同機制，還需要在區域內設立協調聯動組織或機構以便對相關活動進行協調管理。首先，強化對區域教師發展機構協同聯動的統籌領導，由教育部門牽頭成立“教師發展支持體系建設領導小組”，全面負責教師發展支持體系建設項目的統籌、規劃、指導和管理，制定具體的建設方案和實施辦法。其次，組建負責區域教師發展機構協同發展的對接部門，并進一步完善部門組織結構的建設，以便對各級教師發展機構的協同機制和業務開展進行指導，使各級各類中心或機構明晰自身定位和性質，完善中心的組織架構，具體承擔為各級教師發展機構提供聯動基礎、發起各種協同項目、對相關事宜進行協調、推動協同組織進程以及對協同效果進行監控評估等任務。[15]

第二，構建教師專業發展聯動平臺。推進教師發展機構的區域協同發展意味著各個獨立運作的機構發生著更多的交集，而形成聯動平臺有利于降低協同成本，吸引更多的培訓主體參與到協同發展中來，形成良性循環。云計算、大數據、虛擬現實、人工智能等新技術為此提供了技術支撐和保障。首先，定制開發區域智能研修集成平臺，打通各級各類中心之間的壁壘，實現譬如PC端、手機、平板等多類終端共同學習，參訓教師在各級別類型教師發展機構進行培訓獲得學時的認證與結轉以及優質課程資源共享等功能，以廣州市正在打造的中小學教師信息技術應用能力提升工程的基本支撐平臺為例，該研修平臺目標在于支撐網絡研修與校本研修的整合培訓，實現優質資源共享和交流。其次，各級各類中心要加深彼此之間的聯動程度，共同開發和組織課程資源，達到高效利用資源、減少課程重疊、豐富和細化各階段網絡課程資源的目的。再次，建立省、市、區（縣）、校多級培訓成果推廣展示平臺，為各級教師專業發展機構搭建平臺，進行成果提煉和展示。

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Research on the Problems and Countermeasures of Regional Coordinated Development of

Teacher Development Center Under the Background of Revitalization of Teacher Education

Yang Shuo，Wu Jing-lu

（1.Department of Elementary Education， Hebei Normal University， Shijiazhuang Hebei 050024;

2. Zhuhai Campus Management Committee Office， Beijing Normal University， Beijing 100875

）

Abstract：The regional coordination of teacher development center can more fully develop and utilize regional educational resources and promote teachers'?professional quality in the region integrally. At present， the regional coordination of teacher development center in China is faced with the obstacles such as the imperfect linkage policy and financial guarantee system， lack of the subject responsible for management coordination and also the effective linkage mechanism， incomplete organization system of the professional development for teachers and unclear division of labor in center. To this end， the teacher development center should attach importance to the top-level design of teacher development center coordination， strengthen the policy support; perfect the system and mechanism， improve the system guarantee， set up the linkage organization， and build the project linkage platform， so as to solve the problems of the regional linkage， as well as promote the regional coordination of teacher development center more efficiently.

Keywords：professional development of teachers; teacher development center; coordinated development; resource integration

基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“義務教育均衡發展若干政策問題的實證研究”（項目編號：2012WZD01）.

作者簡介：1.楊爍，男，河北石家莊人，博士，河北師大初等教育系講師、碩士生導師，研究方向：教育政策、學校管理；

2.武璟璐，女，內蒙古烏蘭察布人，碩士，北京師范大學珠海校區管委會辦公室，研究方向：教育管理.